深度 評論

伍美琴:香港不缺土地和房屋,而是「患近視」、「患不均」

「土地和住房供應持續嚴重短缺」,是在香港深入民心的「常識」,但根據香港政府發表的數據和資料,這種說法卻值得商榷。


2017年6月,香港九龍一座工廠大廈的屋頂,20多戶市民居住在天台屋裏。主權移交20年後的今天,香港房屋問題依然嚴重,貧富差距越發拉大。 攝:林振東/端傳媒
2017年6月,香港九龍一座工廠大廈的屋頂,20多戶市民居住在天台屋裏。主權移交20年後的今天,香港房屋問題依然嚴重,貧富差距越發拉大。 攝:林振東/端傳媒

「土地和住房供應持續嚴重短缺」,是在香港深入民心的「常識」,但根據香港政府發表的數據和資料,這種說法卻值得商榷。土地方面,香港發展的建成面積不到25%,其餘75%都是農地、灌叢、林地和草地(其中42%為郊野公園、特別地區和米埔濕地)。換句話說,如果我們好好規劃剩下33%的土地,便可以設計成香港人特別自豪的生態聚落,既環保又能讓人安居樂業。可是,這需要細心研究和作長期精緻的規劃,很多人會說,我們沒有時間好好規劃了,因為香港的房子太貴了,太多窮人住得水深火熱啊,一定要增加土地、增建房屋,以解燃眉之急。我們的房屋供應真是那麼緊張嗎?

香港真的缺房屋嗎?

根據2015年運輸及房屋局(運房局)有關房屋的資料(圖一),香港住宅單位的數目大約為267萬個,其中118萬是公營房屋單位(大約78萬公屋和39萬居屋單位)。私人永久性房屋單位為149萬,其中至少有110萬為私人房屋(註一),其餘的是其他類型房屋,如別墅、新型村屋、簡單磚石蓋的建築物 ,以及已經補地價可以在公開市場買賣的資助單位。

圖一:端傳媒設計部

因為未能找到準確的2016年全港單位數目數據, 這裏使用了2015年的單位數目與2016年的總戶數作比較。根據圖一,香港2016年的總戶數大約是250萬戶,也就是說,2015年全港房屋單位總數(約267萬)比2016年的全港總戶數要多出約17萬間。如果每戶以2.7人(2016年公屋每戶平均人數)計算,17萬個房屋單位就可以住大概46萬人。這兩年建設的房子更多,理論上可以容納更多人。

圖二:端傳媒設計部

香港的公屋和居屋單位數量,分別比戶數多了約1.8萬和2.1萬個(圖二)。至於私人房屋單位,則多了14.7萬個以上,如果以2016年公屋每戶人口2.7人(因為是最低)計算,最多可容納39萬多人。但是「屋多過戶」似乎未能解決香港人的「居住需要」,許多人仍需要居住在環境惡劣的分間單位(俗稱「劏房」)。

在《2016年中期人口統計》有關 「居於分間樓宇單位人士」的報告,全港約有27100屋宇單位有分間單位。這些分間單位合共有92700個,有91800戶居住,總共住了209700人。根據《2016年人口普查》的統計,香港大概有5300戶住在私樓劏房或床位 (以私人房屋每戶平均人口2.9人計算,大概有1萬多人),其中包括一些年輕的專業人士,他們可能因為不願意浪費交通時間或負擔不了住一個單位而搬到劏房;而住在非居住樓宇(很可能是工業大廈或新界的一些構建物)有將近9萬人。另外,還有53000多人是住在臨時建築的,也就是說,大概有5萬多人住在村屋劏房。(註二)

圖三:端傳媒設計部

還有一個有趣的數字,儘管我們有149萬套私房,但只有80萬不到的人(不包括資助房屋)是住在自己擁有的私人房子,有大約45萬戶需要租住私人市場房子。圖三讓我們看到,租住私人房屋的人,約24萬戶交的租金不到1萬元,以租金不到6000元來租房子的佔了15萬戶。對這些人來說,買房子可能不是解決他們生活質素問題最好的方法。如何讓他們租到可負擔和有品質的房子,才是最重要吧?

根據差餉物業估價署的統計,享有最多差餉寬減額的首十名港人,合共擁有四萬多個物業。單是第一名一人就擁有15000多個。即使再建新樓,在現行機制下,這些新房中的大部分會不會又落入這些擁有雄厚資金的人手中?我們是否能保證一般市民能夠負擔得起並從中受惠? 還是令他們以為樓價高了,租金提升也是理所當然,演變成一個惡性循環?最終再建新樓,會不會不僅沒有很好地解決住房問題,反而繼續擴大現有的差距?

我們如何能夠對症下藥?

「房子是用來住的」

以上政府發布的數字說明,我們的房子沒有「供不應求」的問題──香港有房子,只是這些房子大都不是一般老百姓可以負擔的。因此,再找土地去建商品房, 去增加房屋供應,似乎失焦,因為香港房屋問題的關鍵在於「居住條件貧富懸殊」。因此,問題應是如何使業主願意把單位用合理的價錢出租,或如其他城市一樣,政府應該對那些只是用來投資的物業徵收投資物業稅和增值稅,用以幫助社會上有住屋需要的人。

根據政府發表的數字,現時住在各樣劏房(包括工業大廈等)和臨時房屋的,大概有21萬人,共92000戶,其中大部分人可能在輪候公屋。公屋的空置單位約有一萬多間,假設其中有一些已經丟空良久的話,可否讓輪候的人一邊住,一邊等呢?這應該比住在有風險的工廈要好吧?要不,我們可不可像歐美一樣把工廈變大廈,讓人居住?我們還有很多空置的校舍,可否把這些復修成臨時的居所,使這些人可以暫時安居?另外,在劏房一族當中,其實有一些是年輕專業人士 。這些人才,政府應該在城市比較中心的地方建一些共住的設施,最好包括共用的工作空間,讓他們可以互相支援和追夢。

住在非居住樓宇有將近9萬人。加上住在臨時建築的5萬3千多人,也就是說,大概有5-6萬人住在村屋劏房。

根據政府發表的數字,現時住在各樣劏房(包括工業大廈等)和臨時房屋的,大概有21萬人,共92000戶,其中大部分人可能在輪候公屋。攝:Paul Yeung/Bloomberg via Getty Images

當然,最大的一群,是那些用了不少金錢去租房子,但是每天都提心吊膽,害怕樓價不斷攀升、租金暴漲的人。有業內朋友提議,我們應該學中國某些城市的實驗,與其賣地讓發展商去建商品房,倒不如建只是租的房子(詳細的商業模式可以再研究),以市價出租。雖然政府的土地收入因此可能需要較長的時間才能收回,但是這些出租房屋,也可以提供地方發展本土經濟,讓社會企業進駐。很多研究都發現,如果解決土地租金昂貴的問題,社會企業應該是可以自負盈虧的。

筆者正在深圳做一個比較研究。幾年前來到深圳的時候,年輕的大學老師都擔心房子越來越貴,恐怕不能上車。但是,今次到訪,有老師說大學給了他人才保障房,可以一直以廉租的形式住下去,買房子的壓力就沒有了。深圳的情況特殊,這裏不好說。不過,房子是用來住的政策,使中國大陸一、二線城市都已撥地建出租房。出租房能否很快把熾熱的地價降溫,還待觀察,我最希望的還是勤勞的人可以安居,不用把辛苦賺來的錢,全奉獻給開發商和只靠土地擁有權發財的人。

如果全城的人都把累積的財富放在房子上,我們又如何去發展多元化的經濟呢?對那些連基本合理的住屋權都沒有的孩子,我們如何讓他們對未來有盼望,有幹勁去闖一番事業呢?假若香港人對房子的基本需要得到滿足,我深信樓價就會回到合理的水準。

上述舉例的政策建議,都是在現有土地資源和架構下可以做的。有了這類政策,我們就可以有一點空間時間去想一想香港長遠的規劃。長遠來說,土地規劃的問題是不可以迴避的。

每次看到大地受到破壞,人的居所零散地與棕土為鄰,農夫沒有好的環境去種植我們的食物,心裏就有一種莫明的痛。所以十分贊同對那些囤積農地又沒有好好使用土地的人予以「懲罰」。

伍美琴:我每次看到大地受到破壞,人的居所零散地與棕土為鄰,農夫沒有好的環境去種植我們的食物,心裏就有一種莫明的痛。攝:Stanley Leung/端傳媒

難以迴避的土地規劃:生態、社會、經濟

很多朋友看着香港的地圖,都說我們真的沒有土地了。當我說,香港有88.5% 的土地在新界,而且新界有很多可以改善的土地時,他們就會萬分緊張,因為沒有人希望在新界「種出」城市的「石屎森林」。深圳的朋友更好玩,他們說,你千萬別讓新界人去建房子,因為深圳的小產權房子(大部分是違章建設)正在困擾着這個年輕城市往後的發展。

因此我得鄭重聲明,規劃新界得從對土地的尊重出發,深切明白自然大地對我們的服務是無價的,讓我們可以生存、工作、建立社群關係,使我們的身心靈可以得到洗滌。如果新界如我年少時所見的蔥翠,也許就沒有重新規劃的必要,但是每次看到大地受到破壞,人的居所零散地與棕土(已受破壞的土地)為鄰,農夫沒有好的環境去種植我們的食物,我心裏就有一種莫明的痛。因此,我十分贊同對那些囤積農地又沒有好好使用土地的人予以「懲罰」。同時,如果土地沒有按照分區計劃大綱圖發展,政府亦應該採取行動予以糾正;若是不果,在契約到期後,理應收回土地。如何去修補被破壞的生態,用21世紀最先進的方法來建設可持續的聚落,讓人可以利用天然環境發展相關的經濟活動,過一種城市不能提供的生活,這都是可以逐步去實踐的。

讓香港成為一個有多元生活空間的城市是發夢嗎?是不可行的嗎?新界的發展不單只是棕土或丁屋的規劃設計與環境的問題,也是如何讓土地在得到保育的情況下,好好發展的問題。從殖民時代到現在,新界其實從沒有好好的規劃,新界人用自己的方法去「經營」土地,有別於城市的管理體系,所以有 「官商鄉黑」的說法。這種 「文化」形成久遠,要突破它,談何容易?但是,新界土地資源的復修和以生態為本適度的發展,應該可以為香港帶來一個更新我們價值取向和城市面貌的機會。

再者,新界還有很多 「祖堂」地(這也算是具中國特色的共有資產),理論上,他們應該擁有很強的意識去維護這些土地,讓它可以世世代代傳承下去。可是,筆者跟一些原居民傾談過,也感受到他們對其中一些土地管治混亂無章的無奈。要理順這一切並不容易,可是,我們希望交一個什麼樣的城市給我們的子孫呢?如果今天我們不開始想像一個美好的未來,繼續做現在做的一切,這個爛攤子會自動變好的嗎?

要好好地規劃,我們需要先評估香港環境生態的承載能力和新界土地的環境、社會經濟狀況。我們更需要了解現在新界人的日常運作、住在新界的人的在地經驗,以及不同持份者的生活體驗和看法。通過研究和讓持份者深度的參與,可以理出新界發展不同的可能情景(scenarios),找出既環保又可以拉動社會經濟持續發展的途徑。城市研究最近一個熱門的課題是「複雜的城市」 (complex city),香港可以在這方面下一點工夫,成為一個典範。

香港有房子,只是這些房子大都不是一般老百姓可以負擔的。所以再找土地去建商品房, 去增加供應似乎失焦,因為香港房屋問題的關鍵在於「居住條件貧富懸殊」。

伍美琴:香港有房子,只是這些房子大都不是一般老百姓可以負擔的。所以再找土地去建商品房, 去增加供應似乎失焦,因為香港房屋問題的關鍵在於「居住條件貧富懸殊」。攝:Billy H.C. Kwok/Bloomberg via Getty Images

換框「看土地供應」

從規劃來說,土地供應和分配是相當下游的工序。譬如說,我們希望尋找土地去建安老院,但是我們首先得做的是明白老齡化的趨勢,研究其優劣機危、老人的需要,例如他們要的是尊嚴和工作,所以你不能只是把他們放在老人院裏面,得有其他政策配套來安老。老齡化其實只是城市發展的一環,還有我們如何去面對生產自動化?智慧工具的發展對於未來生活、社會經濟會有什麼影響?科技會如何影響低技術工作?又將如何影響各個工種?我們應該如何栽培教育新一代去面對前面的變化?如何去幫助那些弱勢社群?又如何幫助那些中年人,使他們面對新的環境、新的挑戰?我們可以如何使城中的香港人對於未知的將來,充滿好奇和信心去迎接挑戰?凡此種種,都影響着城市的規劃,都是上游要下的工夫,先於也大於多找一塊土地、多建一棟樓。

同樣地,《香港2030+》規劃提出要把現在每年重建約1900個單位的速度躍升為每年13000個。除非市建局能向房屋委員會學習,為原區居民謀幸福,實行原區安置,否則,這可能只是新一輪的圈地工程,把窮人趕到城市的周邊罷了。在覓地建屋之前,我們需要首先思考:這是誰人的發展?

現在已是21世紀,全球都在討論聯合國的《2030年可持續發展議程》、《新城市議程》,推動生態現代化,探索智慧城市的發展,公開土地所有權、生物多樣性、環境承受能力等等的資訊,努力去建設一個更公平公義的社會。香港,我們真的只能停留在多找一塊土地,多建一間房子?

(伍美琴,香港中文大學地理與資源管理系、城市研究課程主任)

註一:以2016年「租住一個單位」及「私人居所」戶數總和推算。

註二:其實住在不同樓宇劏房的人口和需要很可能是不同的,可惜有關報告沒有把他們分別開來,詳加分析。

觸摸世界的政經脈搏
你觀察時代的可靠伙伴

已是端會員?請 登入賬號

端傳媒
深度時政報導

華爾街日報
實時財訊

全球端會員
智識社群

每週精選
專題推送

了解更多
評論 伍美琴 土地大辯論