香港安老 深度

高齡海嘯來襲香港,「虐老院」就是我們的未來居所嗎?

香港2030年將迎來高齡海嘯,未來30年,要新增458間公營安老院舍才能滿足需求。而受制於找地難題,目前每年最多新增3間,鴻溝已然難填。過去沒有規劃,如今缺地缺規管缺人手,「壽則多辱」的命運,香港人還能逃離嗎?


2018年,香港已經變成高齡化社會,65歲以上的人口佔⅙,高達122萬。圖為香港一棟商業大樓中的一家安老院。 攝:林振東/端傳媒
2018年,香港已經變成高齡化社會,65歲以上的人口佔⅙,高達122萬。圖為香港一棟商業大樓中的一家安老院。 攝:林振東/端傳媒

令人沮喪的安老院服務質量,在香港早已是一個公開的秘密。

從1988年的鐵鏈鎖老人,到2015年劍橋護老院被曝光將數十個老人集體脫光光、在露天處洗澡,再到最近一段時間,春暉護老院被法院裁定疏忽照顧,導致癱瘓的58歲婦女感染敗血病而死亡——20多年來,黑暗安老院不時登上港媒頭條,也讓許多家庭陷入逃不開的難題:「要送老人去安老院嗎?那是安老院還是虐老院?」

假若研究得更細,更準確的描述其實是良莠不齊。這個城市依然提供著光亮寬敞、服務溫暖的安老院,然而,許多老人不是等不到,就是住不起。

香港目前有安老院700多家,提供七萬四千多個床位,分裂成兩個截然不同的運營體系:一邊是政府提供土地、基建和全額資助的「福利」,需排隊等候;另一邊,是商家自負盈虧的「生意」,野蠻生長,參差不齊,全港私營安老院目前有546間,佔所有院舍72%。多年以來,伴隨著穩步上升的老齡化,來不及等候資助安老院的老人大量湧向私人市場,但他們錢包乾癟,許多依靠政府救濟金生活,不少私人院舍則「看菜做飯」

在香港安老服務協會主席李輝看來,「把最需要照顧的對象從政府推給私人市場」,這本身就是畸形局面,而這背後,其實是香港政府停滯了整整20年的安老服務規劃。邁入2018年,香港已經變成高齡化社會,65歲以上的人口佔⅙,高達122萬,政府預測,老人長期護理的需求從此將大幅上升,直到2050年,老年人口回落,需求才會開始下降。

這意味著,未來32年,高齡海嘯來襲,而香港沒有來得及準備。

靠尿片盈利?安老院是一門怎樣的生意

今年60歲的李輝也是私人安老院的老闆。她經營了7家安老院,其中一家坐落在元朗一棟商業大樓:佔地三萬二千平方呎,裏頭住著228位老人,每人收費九千至一萬二元,在同區屬中檔水平。這家安老院在1997年落成,已經營了20年。每月租金連差餉、管理費,大約有90萬,佔整體運營成本35%,而另外40%用於聘請人手。

不久前,業主突然說要加租超過16%,到105萬,幾經遊說,才同意暫時維持原價。但這正是李輝最擔心的事:加租。「我們最失敗就是所有院舍都不是自己的物業,一旦被逼遷就麻煩。」

香港安老服務協會主席李輝也是私人安老院的老闆,涉足安老院行業已有30年,目前運營7間院舍,由於自己沒有物業,只靠租賃,她最擔心的就是加租。

香港安老服務協會主席李輝也是私人安老院的老闆,涉足安老院行業已有30年,目前運營7間院舍,由於自己沒有物業,只靠租賃,她最擔心的就是加租。 攝:林振東/端傳媒

李輝說,元朗安老院的業主是一家財務公司。「他(把地方租給我們之後)嗅到商機,能夠穩定收租,因為老人家很難搬遷。」從此,這家公司的老闆四處物色大面積的商業用地,至今已囤積了不少地方,專門出租給老人院——一個需求極為穩定的市場。

若論單個「客源」,香港老人的支付能力並不高。根據安老事務委員會發布的《安老服務計畫方案》,住在私營安老院中的老人,繳納院費的錢八成來自綜援——約為每月7765港元的政府救濟金。尤其吊詭的是,老人一旦確認以綜援繳納院舍,就不可以獲得家人額外資助,不然資助會被政府算做老人的收入,相應減少綜援金。

換句話說,目前香港有大量的私人院舍按每人每月收費七千多元的水平,為老人提供住宿和24小時護理服務。這到底是一門怎樣的生意?李輝介紹說,由於目前租金水平高企,根據她自己和行家的經驗,一個老人,平均床位加公共空間的租金需要3500-4000元,人均使用的勞工費最低需要3000元,再加上伙食、清潔用品等,似乎只能勉強收支平衡,她自己沒有經營此類收費的院舍。

對其他大量的經營者而言,利潤從何而來?賺錢的一大秘密武器,是老人每日必用的尿片。「一片紙尿片來貨價4元多,但可以向社署報銷8元,多出來就可以補貼,不然這個行業做不到。例如醫生批8條片,乘30日,(補貼)可以拿到差不多一千元(編註:實際應為960元)。」李輝說,「集腋成裘而已,如果1500個宿位,一個月保守估計有120萬,一年也有1000多萬。」

曾在安老院工作13年的護士陳淑芳說,也有院舍透過壓縮伙食、減少人手來降低經營成本。她曾經在一家私人安老院做護士,老闆一共租用四層樓,下面三層做院舍,第四層做卡拉OK,院舍長期人手不足,「每次社會福利署來查,就緊急叫人從卡拉OK拉人下來,很多人我都不知道名字,就已經變成我下屬了」。

還有接下安老客戶的「下游」生意多賺一筆的,陳淑芳記得,她以前的老闆同時也做殯儀和骨灰龕生意,對那些沒有家人料理後事的老人,老闆也包攬操持後事的生意。

80年代,香港仍處在經濟騰飛的亢奮中,人口開始出現老齡化的徵兆,但中英談判與97回歸的約定令城市的未來陷入不確定,人心惶惶之下,沒有人關心養老,安老院保持以過去政府資助的模式為主,但供應量卻增長有限。對於私人安老院,法例當時沒有任何規定。

在需求的刺激下,私人安老院雨後春筍般出現。一直到1996年,政府才正式推出《安老院條例》,對院舍空間、人手比例等進行規管。20多年後的今天,香港長者人口比97年增長約94%,接近一倍,但是安老院條例、安老規劃卻再無更新。現在,私營安老院有546間,佔全港安老院72%,照顧長者的責任,徹底從政府轉移到私人市場。

20多年後的今天,香港長者人口比97年增長約94%,接近一倍,但是安老院條例、安老規劃卻再無更新,照顧長者的責任,徹底從政府轉移到私人市場。

20多年後的今天,香港長者人口比97年增長約94%,接近一倍,但是安老院條例、安老規劃卻再無更新,照顧長者的責任,徹底從政府轉移到私人市場。攝:林振東/端傳媒

若照顧只是一門生意:效率與人性之戰

2017年2月,松齡護老集團(01989)成功在主板上市,成為香港第一只護老股,不久之後,同樣經營安老院的恆智控股(08405)也在創業板掛牌。李輝不諱言,在一些財團看來,老人院非常適合做「資本運營」。

「這是概念股,股民覺得有潛力就會購入,只要盈利一年有2000萬就可以上市創業板,他們成功上市之後,單單殼都價值4億,因而出現收購潮,新世界也是其中一員,」李輝告訴端傳媒,據她了解,目前新世界已在香港收購1500個安老宿位。

當護理老人變成一門生意,前線工作人員感覺到越來越多的矛盾:生意講求效率和規模,但照顧卻追求細緻、謹慎和人性化,許多時候並不高效。陳淑芳表示,在她工作過的私人院舍,由於人手不足,一個照顧員要應對數十個老人,許多工序和做法都是為了讓「打工的更方便」,例如對於比較躁動的老人,會盡量穿上約束衣,讓他不能動彈。

儘管穿約束衣需要徵求家屬和醫生的同意,但許多時候,家屬和醫生都是聽從院舍的建議。「醫生不可能經常來,一些醫生會給老人院開訂一些『白單』,簽了名,但沒內容,比方說今天突然有很躁動的老人入院,要用約束衣,但不可能馬上找醫生,」陳淑芳說,她不同意經常給老人穿約束衣,「你綁著他,他原來會走,也變成不會走了,而且綁久了,有時候老人的手都腫了」,儘管她經常建議少用約束,但院舍的老闆和工作人員都不太理會,「他們反而覺得我麻煩,經常說『要做你自己做』。」

陳淑芳表示,在她工作過的私人院舍,由於人手不足,一個照顧員要應對數十個老人,許多工序和做法都是為了讓「打工的更方便」。

陳淑芳表示,在她工作過的私人院舍,由於人手不足,一個照顧員要應對數十個老人,許多工序和做法都是為了讓「打工的更方便」。攝:林振東/端傳媒

對於私人安老院,目前社會福利署根據《安老院條例》和《安老院實務守則》監管,並不時派督察去院舍查看運營情況,俗稱「查牌」,對於不合規格的安老院,可以吊銷經營牌照。但端傳媒採訪了多個前線照顧人員,均表示「查牌」作用不大,因為對於空間、硬件設施等,許多院舍都符合資格,但對於是否有根據程序,仔細地護理老人,督察的方法有限,只是查看院舍有無根據不同工序進行紀錄、簽名。

「我有時候都覺得督察多餘的,他們(院舍)都是等你來之前才簽名的。」陳淑芳表示。在最近曝光的春暉護老院中年婦女死於敗血症一案中,法官就指出,院舍對於定時給老人翻身的紀錄,都來自同一個工作人員簽名,而且持續一年,法院最終表示不採信,最終裁定院舍疏忽照顧,賠償家屬53萬元。

有18年私營安老院運營經驗的陳志育告訴端傳媒,很多私營安老院服務不好,跟消費者的弱勢地位有很大關係。「需求永遠在增加的,不需要改善素質、競爭搶客。既然香港老齡化人口不斷增加,不擔心客源,那商家有什麼理由去改善服務?」陳志育說,面對失衡的供求關係,政府長期沒有制定全面的規劃和政策,去「刺激它,滋潤它」。

有18年私營安老院運營經驗的陳志育告訴端傳媒,很多私營安老院服務不好,跟消費者的弱勢地位有很大關係。

有18年私營安老院運營經驗的陳志育告訴端傳媒,很多私營安老院服務不好,跟消費者的弱勢地位有很大關係。攝:林振東/端傳媒

陳志育原本從事地產行業,母親亦曾是安老院的護理人員。他說,2000年,30歲的他一次去上海出差時,參觀了一些服務良好的安老院,反觀香港院舍的素質,決心嘗試自己創業。他的第一家安老院,是開在九龍塘的中檔院舍,也同時接收一些領取綜援金的老人。2003年,他參加了當時老年學會舉辦的安老院評審機制,大力培訓照顧員,完善工作標準,沒想到,安老院通過評審之後,前線照顧員紛紛辭職。

「同事說在我這裏工作很辛苦,其他的院舍,基本照顧老人家洗澡、吃飯,就可以坐著休息了,」陳志育說,儘管他開出的薪酬比市場平均價格高15%,但老員工還是走了,他被迫要重新請人,重新培訓。受了打擊之後,陳志育希望謀求其他經營模式,2007年,透過投標,他承接了政府的合約院舍來經營:土地租金只需象徵性的一元,基建和裝修由政府提供,院舍部分客人獲得政府全額資助,其他可自行收客。

這讓陳志育擺脫租金的壓力,並有部分床位獲政府資助,當時每張床政府資助一萬元左右,今天則是一萬七千多元,遠遠超過私營市場上大量院舍的運營成本。「我可以再支付高的人工,找回好的人手。做了第一間合約院舍後,我再沒開過一間私人的院舍。」陳志育說。

然而,合約院舍的模式,從2001年推出至今,一直沒有大規模擴張,直到2014-15年度,也僅僅提供1811個床位,佔市場總額約2.5%。

對於大量私營院舍,香港政府目前的政策導向是:如果你達到一定服務標準,政府就出資購買服務,讓排隊輪候資助院舍的老人入住,以經濟誘因,促使私營院舍改善服務,政策簡稱「買位」。1989年,港英政府第一次推行「自願買位計畫」,1998年,特區政府又進行「改善買位計畫」,兩次計畫推行,李輝都參加了。對她來說,這一來可以保證客源,二來可以得到更充足的資金,改善服務。對政府來說,這則是用最少資源和最快捷的方式,提供供應。「但它導致政府承擔責任減少,政策上就為人詬病,」李輝說。

截至2017年12月底,政府買位的私營安老院床位佔總體床位約11%,仍然有56%的安老院宿位沒有任何政府資助。

圖:端傳媒設計部

安老服務最大掣肘,仍然是土地

為什麼政府對於素質低劣的安老院態度容忍,而又不改善整體條例?

香港大學社會工作及社會行政副教授徐永德長期關注老人政策,他認為政府是「投鼠忌器」:「若加強法例的要求,便對那些低質素的私營安老院造成壓力,甚至令他們倒閉。」徐永德表示,而安老院一旦倒閉,可能導致數十甚至上百名老人無處安置。

過去16年來,政府只增加了3780個資助安老院宿位,但排隊輪候的老人,長期有上萬人,到了今天,有31673名老人正在等待,平均等候政府宿位的時間為39個月。政府在興建資助安老院方面又為何如此保守?

徐永德認為,財政負擔並不是最大的問題,關鍵是土地。

長久以來,香港並沒有系統地根據每區的長者人口,規劃安老設施用地,大部分安老院用地,是透過社會福利署和房屋署協調,在公共屋邨裏設置。2003年,政府曾經嘗試提供經濟誘因,鼓勵私人發展商在物業內興建安老院,該安老院用地無須發展商繳付地價,但這一計畫既不受發展商歡迎,也不受居民歡迎,成效甚微,15年來只有數個項目落成。

「地產發展商對這種優惠不感興趣,他們若將有關面積建設成可售賣的單位,獲得的利潤 或許比政府減免地價的優惠更高。」徐永德表示,「況且許多居民反對在自己屋苑設有 老人院舍,因為擔心救護車出入影響自己的樓宇價格。」

最終,「找地」的責任轉移至私人商家身上。

李輝表示,運營一家安老院,最難的仍是找地。特別是若想開辦一家服務良好的中高檔院舍,必須投入大筆投資做裝修,然而許多商業租約往往只有三至五年。幾年前她幸運地投得了屬於房屋署物業的一塊用地,租約是十年,目前正在經營一家中高檔院舍,但她說,之後就很難找到同類用地。「如果有一個地方讓我租10年,我回本期是5年,我還有5年甚至7年營運產生利潤,但沒有。」

目前,即使找到了土地,任何一個模式的安老院要聘請足夠的合資格人手也非常困難。由於沒有晉升階梯,這樣的職業對年輕人毫無吸引力。根據社會福利署調查,目前在資助院舍中,工作人員的空缺達到15.8%,但陳志育認為,從整體行業來看,特別是加上目前仍在崗位上、但不合資格的人手,空缺率高達30%。

「很多院舍的問題、意外疏忽,都是這些人引起的,譬如僱主請到這樣的員工,人手剛剛好,但假若你把他解僱,明天便不夠人了。」

信義會服務總監盧素心管理三間院舍,模式不一,有政府資助的,也有合約院舍,但家家院舍都缺人,最缺人的一家,空缺率高達30%。

信義會服務總監盧素心管理三間院舍,模式不一,有政府資助的,也有合約院舍,但家家院舍都缺人,最缺人的一家,空缺率高達30%。攝:林振東/端傳媒

信義會是香港規模較大的社會服務組織,服務總監盧素心管理三間院舍,模式不一,有政府資助的,也有合約院舍,但家家院舍都缺人,最缺人的一家,空缺率高達30%,目前只能依靠中介公司提供的兼職照顧員,來填補人手。

「這個行業,政府沒有給一個晉升階梯。你做護理員,十年是護理員,二十年是,到現在退休了還是護理員。現在唯有機構自己想辦法讓他們晉升,但晉升的錢從哪裡來?自己想辦法去補貼。都是一環扣一環的。」盧素心表示,儘管他們開出比市面薪酬高20%的工資,還是請不到人。

圖:端傳媒設計部

12年後高齡海嘯,一切還來得及嗎?

背著土地、人手、資金三座大山,香港安老院步履疲乏地邁入2018年,準備迎接更多體弱長者。

根據2017公布的、由徐永德和港大團隊所做的《安老服務計劃方案》,香港將在2030年迎來真正的高齡海嘯:屆時屬於戰後嬰兒潮一代的人將步入高齡,80歲以上的高齡長者大幅增加。去年,勞工及福利局局長羅致光表示,在2037-2047年的十年間,香港需不斷落成458間資助院舍才能滿足需求。而目前,香港每年落成的資助院舍,只有2-3間;而每建成一間資助院舍,從找地到投入應用,前後需要10年。因此,這幾乎成了不可能完成的目標。

但無論如何,在2030年到來之前的12年裏,香港必須在安老規劃上奮起直追。各方似乎都已經意識到問題的嚴峻性。《安老服務計劃方案》根據大數據,提出多項建議,對於「三座大山」之一的土地問題,則建議在《香港規劃標準與準則》中加入不同安老設施的規劃比率,詳細規定各區每一千名長者中,提供21.4個床位、14.8個社區照顧名額等。目前這一建議已交由規劃署跟進,徐永德預計,修訂過程需要一兩年甚至更長的時間。與此同時,社會福利署也成立了工作小組,準備檢討22年沒有更新過的《安老院條例》,工黨立法會議員張超雄正聯同其他民間團體,倡議大幅增加條例中規定的人均居住面積。

2018年2月25日,一眾關注院舍質素的民間團體將會於銅鑼灣東角道行人專用區設立共居示範單位,控訴目前不少安老院居住環境差劣,倡議修訂《安老院條例》。

2018年2月25日,一眾關注院舍質素的民間團體將會於銅鑼灣東角道行人專用區設立共居示範單位,控訴目前不少安老院居住環境差劣,倡議修訂《安老院條例》。攝:林振東/端傳媒

而2017年開始,政府也嘗試推出「長者院舍住宿照顧服務券試驗計劃」,評估長者收入之後,直接把津貼給付長者,讓他們去市場購買更好的院舍服務。在這個計畫之下,原本拿著綜援金的老人可獲得一萬二千多的津貼。政府表示,希望透過這個「錢跟人走」的制度,去逼迫市場自我改善。

一切還來得及嗎?

陳志育不樂觀。在他看來,規劃停滯多年,各種問題盤根錯節,已經形成許多結構性問題。「你要再去把它理順、處理好,需要很長的時間。」但他認為,政府責無旁貸,因為多年以來,公營由政府出錢,私營的收入其實也來自政府綜援,「如果所有安老服務資源是80%由政府控制的話,他要去改變市場的狀況,怎會改變不了?」

坐落在元朗一棟商業大樓中的安老院,佔地三萬二千平方呎,裏頭住著228位老人。

坐落在元朗一棟商業大樓中的安老院,佔地三萬二千平方呎,裏頭住著228位老人。攝:林振東/端傳媒

(尊重受訪者意願,文中陳淑芳為化名。實習記者盧凡、李鈺潔、黃綺婧、劉家睿對本文亦有貢獻。)

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