廣場 北京切除

林垚:「低端人口」從來都是「低端外來人口」——北京切除的戶籍維度

一方面,執政者假設驅逐後基礎服務業等業態缺口,只要略微佐以政策引導,自然會由「低端本地人口」填補上去;另一方面,隨着習時代的來臨,最高領導人的治國理念與審美品味成為了官場唯一可靠的行動指南。


執政者不是不知道城市離不開社會分工;他們之所以仍舊肆無忌憚地大規模驅逐「低端(外來)人口」,背後未明言的假設其實是:這些外來人口離開後,基礎服務業等方面的缺口,只要略微佐以政策引導,自然會由「低端(本地)人口」填補上去。 攝:Imagine China
執政者不是不知道城市離不開社會分工;他們之所以仍舊肆無忌憚地大規模驅逐「低端(外來)人口」,背後未明言的假設其實是:這些外來人口離開後,基礎服務業等方面的缺口,只要略微佐以政策引導,自然會由「低端(本地)人口」填補上去。 攝:Imagine China

近日因北京動用暴力手段大規模清理群租房、驅逐非京籍人口,網絡上興起對「低端人口」一詞的討論。官方的反應是極力與此詞撇清關係,比如北京市安全生產委員會發言人,便矢口否認政府方面曾經有過「低端人口」一說。但這種抵賴旋即被網友考證發掘出的多份提及「低端人口」的政府文件打臉。

可惜這些考證大多並不完備,只將「低端人口」一詞的使用追溯到區一級政府部門的文件,而非更高的北京市一級。比如端傳媒讀者來函《我在谷歌搜索,發現北京十年前就有「低端人口」了》

根據谷歌搜索所得的結果,在2007年,北京11個地區的新城規劃文件中,三份文件出現了「低端人口」的用法。這三份文件分別是「昌平新城」、「平谷新城」和「大興新城」的2005-2020年規劃,這三份文件中與低端人口一詞連在一起的,都是諸如「疏散低端人口集聚」、「防止集聚」之類的用法。這也是已知的「低端人口」一詞最早出現在政府文件中的樣例。

評論者亦接受這樣的考證結果,如程映虹《「低端人口」——社會達爾文主義的不祥之兆》一文便稱:

「低端人口」無疑是一個讓人震驚的指稱,查考下來,在北京市一級的官方文件中沒有見到這樣的說法,有的只是「優化」、「控制」和「疏解」這些含糊而中性的名詞。但在區一級政府部門的官方文件或報告中,「低端人口」的說法則頻頻出現。

事實上,昌平、平谷、大興三個區在2007年制定(實際上是2006年起草,2007年獲得上級批覆才作為正式文件發布)的新城規劃,之所以不約而同地使用起「低端人口」一詞,當然不會是巧合而已。其共同的根源,在於2006年的一份市級文件:《北京市「十一五」時期重點新城發展實施規劃》,其中「完善人口發展相關政策」一節提出:

通過產業結構調整、減少低端產業、強化外來人口管理、加強出租房屋管理、拆除違法建設和改造「城中村」,以及加強本地人口尤其是農業人口的就業培訓、強化城市管理等綜合調控與管理手段,防止低端外來人口在新城大規模聚集,進一步加大高端人才的引進力度,提高新城人口素質和優化人口結構。

這段話用詞為「低端外來人口」而非 「低端人口」,大約是其在網民慧眼下僥倖成為漏網之魚的原因。但恰恰是這份漏網的文件,最可以反映出「低端人口」一詞背後的政策思路與制度源流。尤其目前大多數批評者都將重點放在「低端」一詞所藴含的階層歧視與工種歧視上,卻未能注意到,但凡用於指涉待清理、待驅逐的對象時,「低端人口」從來都是「低端外來人口」的簡省說法,是一個自帶地域與戶籍維度的概念。

驅逐外來:執政者假設業態缺口由「低端本地人口」填補

強調「低端人口」的「外來」維度,這一點為何重要?對這次北京大驅逐,不少批評者表現出發自內心的困惑和不解:一個城市當然不可能只有「高端人才」生活其中,諸多維持社會運轉的基礎服務都需要大量「低端勞動力」的存在——這麼粗淺的道理難道執政者竟然不懂?還有人甚至天真地認為,北京這次的行動是市領導違逆上意自行其是,抬出的「證據」是2015年12月20日《習近平在中央城市工作會議上的講話》

城市是社會分工細化的結果,是各種城市功能集聚的平台,城市人口是由各類不同職業的人口構成的。如果一個城市只要高素質人才,不要低端人口;只要白領,不要藍領,城市社會結構就會失衡,有些城市功能就無法有效發揮,甚至導致城市無法正常運行。

之所以會有這樣的困惑和天真的誤解,正是因為沒有注意到,此「低端人口」並非彼「低端(外來)人口」。執政者不是不知道城市離不開社會分工;他們之所以仍舊肆無忌憚地大規模驅逐「低端(外來)人口」,背後未明言的假設其實是:這些外來人口離開後,基礎服務業等方面的缺口,只要略微佐以政策引導,自然會由「低端(本地)人口」填補上去。

以2007年批覆公布的《大興新城規劃(2005年-2020年》為例。其第31條主張「調高相應的城市物價水平,適當提高低端外來人口的生活經濟成本,疏解低端人口在新城的集聚」,而緊接下來的第32條則提出:

積極推動人口城鎮化,引導大興區內人口向新城集聚。一方面,城鎮居民的生育率小於農村居民,通過人口城鎮化的政策推動,可以降低未來人口規模的增長速度。另一方面,也可以緩解城市人口迅速老化帶來的社會負擔過重等一系列問題。

倘若忽略「疏解低端人口」這一政策思路背後的地域與戶籍維度,便難免被這兩條表面上的矛盾所惑:為何明明前條旨在「疏解」集聚於新城的「低端人口」,後條卻又「積極推動」大興區內的農村居民向新城集聚?難道絕大多數農村居民在城鎮化的過程中,不是被迫要在城市分工中淪為「低端勞動力」?

習近平口中城市社會分工所需的「低端人口」與「藍領」,根本來源是在城鎮化過程中隨土地徵用而「就地融入」的周邊前農村戶籍人口

其實這恰恰是決策者的用意所在。其思路並非要在城市中完全抹殺「低端人口」的存在空間,而是通過將外地戶籍的「低端(外來)人口」趕出城市範圍,同時將城市下轄的周邊農村地區城鎮化,「就地取材」地維持城市社會分工結構,達到控制城市人口規模的效果(同時順手將周邊農村原屬集體所用的農業用地徵收為國有的城市建設用地,成為政府財源)。包括前引習近平2015年關於「低端人口」的那段話,也要從這個角度來理解方才得其真意;其前後文恰恰是:

城市發展是農村人口向城市集聚、農業用地按相應規模轉化為城市建設用地的過程。人口和用地要匹配,如果城市只要地、不要人,佔用了農地,而人口卻融不進來,建成的住房、基礎設施等就會閒置,不可能有合理的投資回報,還會損害農業發展。城市是社會分工細化的結果,是各種城市功能集聚的平台,城市人口是由各類不同職業的人口構成的。如果一個城市只要高素質人才,不要低端人口;只要白領,不要藍領,城市社會結構就會失衡,有些城市功能就無法有效發揮,甚至導致城市無法正常運行。

換句話說,習近平口中城市社會分工所需的「低端人口」與「藍領」,根本來源是在城鎮化過程中隨土地徵用而「就地融入」的周邊前農村戶籍人口;「外來低端人口」既擠佔了執政者為這部分人口在城市空間中所預留的「份額」,又令城市的擴張超出執政者心目中的理想規模,自然為後者所不容。

北京切除:中國「再極權化」時代治國術的自然延伸

控制城市人口規模、調整城市空間布局等等,這些本身倒不是什麼新鮮的思路(當然更非習時代的發明)。比如2004年《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》,就提出2020年北京市總人口在1800萬以內、其中戶籍人口1350萬左右等規劃目標。不過其時對於非當地戶籍人口,官方一般以「居住半年以上外來人口」、「流動人口」等方式來劃分,並不像後來的「低端人口」那樣直接與其所從事的職業(「低端產業」)掛鈎。

「低端(外來)人口」這一概念的始作俑者,應該是長期在北京大學擔任教授、現為首都經濟貿易大學副校長的楊開忠。比如楊氏在其發表於2007年(寫作時間應更早)的論文《構建和諧首都中的人口問題:北京市人口超載形勢與對策》(《人口研究》2007年第1期第49-53頁)中,就開出了以「抑制低端人口遷入」來解決「城市人口超載」問題的藥方:

要適應建設國際大都市的需要,調控人口遷入,優化升級遷入人口結構。一方面要圍繞高端產業和首都職能,繼續鼓勵或引進高素質人才。……另一方面,堵截結合,發揮市場機制的「驅阻作用」,抑制低端人口的遷入。這就要求……通過政府規制,嚴格在京購房條件和出租房、就業等技術標準,提高准入門檻。

楊開忠從2006年1月開始兼任北京市發展和改革委員會(發改委)副主任,「低端人口」一詞亦於同年開始在市政府內部流通。比如除前引《北京市「十一五」時期重點新城發展實施規劃》外,北京市規劃委員會2006年7月11日的公告《我委積極開展再生資源回收設施布局專項規劃》也提及,該委正在編制的《北京市再生資源回收設施布局專項規劃》將特別關注並系統分析「再生資源回收利用過程中外來低端人口的聚集情況,以及由此帶來的環境、資源及城市安全隱患問題」。

「低端(產業)人口」一詞,為傳統的城市人口控制思路加了一層產業經濟學的光環,並因此搭上2008年以後「產業升級」、「騰籠換鳥」等概念走紅的順風車,開始在北京以外的各地政府文件中頻繁亮相。不過在這個階段,針對「低端(產業)人口」的城市規劃,着眼點主要還是放在對產業的轉移與城市功能的疏解,間接達到控制外來人口的效果,而非如今這樣直接對「低端人口」本身進行驅趕掃蕩。比如2010-2011年間,北京市便先後提出「城市功能疏解」、「屏蔽不符合首都功能定位的行業形態」、「以業控人」等方案,大幅降低非京籍人口增長率。

「外來低端人口」在城中村的集聚,既違反了整齊劃一的極權美學,又為「新常態」下的統治製造了不穩定因素,其在執政者眼中的禍患已經遠遠超出產業經濟與生態環境層面。

在胡温時代,一來權力尚未定於一尊,官方內部治理思路的分歧仍可擺上枱面,二來一直存在對戶籍制度的反思聲音,認為城市人口超載的一部分原因正在於戶籍制度本身導致的資源配置扭曲;因此關於「抑制低端外來人口遷入」做法的批評,在官方媒體中並不罕見。比如《人民日報》2012年3月21日刊有北京大學另一位教授穆光宗的《從人口學視角看「城市病」》一文,論稱:

對於非戶籍流動人口來說,比較利益誘導着他們向城市流動。對低端外來人口設置進城門檻既不公道,也是徒勞。況且城市的生活質量在很大程度上需要完備的生活服務體系來保障,而服務業的從業人員恰恰多數是來自外地的打工人口。

然而隨着習時代的來臨,最高領導人的治國理念與審美品味成為了官場唯一可靠的行動指南。北京市的「首都功能疏解」,除了城市規模、生態壓力、產業升級等原有的考量之外,一來忽然多了一層「服務保障政治中心」的覺悟,並基於此提出「把人口密度、建築密度、旅遊密度、商業密度降下來,努力使核心區靜下來」的新目標;二來又投最高領導人所好,轟轟烈烈發起了「整治『開牆打洞』」、「集中清理建築物天際線」等運動式專項行動。

「外來低端人口」在城中村的集聚,既違反了整齊劃一的極權美學,又為「新常態」下的統治製造了不穩定因素,其在執政者眼中的禍患已經遠遠超出產業經濟與生態環境層面。以清理「低端產業」與「低端人口」為名,將城市外來集聚者「打回原籍」,從這個角度說,無疑是中國「再極權化」時代治國術的自然延伸。

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