特朗普來了 觀點 天下大勢

歐迪斯:習核心的東盟佈局,撞上特朗普扭轉的國際秩序

特朗普的野心有多大,才是中美局勢的核心。圍繞著習近平賭上政治生命的「一帶一路」,我們將親眼見證中美的大博弈時代來臨。


中國國家主席習近平。
中國國家主席習近平。攝:Jason Lee / Pool /Getty

「可能有這樣一些共產黨人,他們是不曾被拿槍的敵人征服過的,他們在這些敵人面前不愧英雄的稱號;但是經不起人們用糖衣裹著的砲彈攻擊......我們能夠學會我們原來不懂的東西,我們不但善於破壞一個舊世界,我們還將善於建設一個新世界。」 ─── 毛澤東,中共第七屆二中全會

馬來西亞總理納吉,今年11月1日展開他任內第三次訪中之旅,為習近平帶來大禮,馬來西亞首次向中國採購巡邏艦,不但寫下歷史,更驚動了華盛頓,西方媒體議論紛紛「馬來西亞是否倒向中國?」

然而,在政治板塊浮動的表象之下,與其說是納吉「決定」要向北京傾斜,倒不如去思考,納吉在這場精心設計的朝貢大戲中,被安排在什麼位置。

天上掉下來的不只杜特地

今年五月起,我們看到一連串東南亞政治領袖陸續造訪北京:

05月,老撾(寮國)國家主席本揚
06月,柬埔寨國王西哈莫尼
08月,緬甸實質領導人昂山素姬(翁山蘇姬)
09月,越南總理阮春福
10月,菲律賓總統杜特地(杜特爾特)
11月,馬來西亞總理納吉

在這一連串「進京」名單上,中南半島上的東盟國家,除了正為君王辭世舉國服喪的泰國之外,老、柬、緬、越、馬全到齊;甚至連海上的菲律賓都參一腳,適時給了中方臺階,緩解南海的矛盾。對於後者,中媒紛紛形容「天上掉下來一個杜特地」。

這些政治領袖的接連來訪,除了象徵在中美南海角力的戰場上,北京扳回一城之外,其最大的共通點,其實是為中共十八屆六中全會「黃袍加身」的閉幕高潮提供外部推動力——也就是「習核心」的確立。中國,再次具備了爭霸的集權實力。

換個角度來看,在亞太經貿板塊正式浮出水面前,東盟(東協)領導人都希望先爭取利多、增加自己在國內的政治籌碼。中國總理李克強今年3月在博鰲論壇上表示,中方希望 RCEP(區域全面經濟夥伴關係框架協定)在今年底前完成談判,為各國領導人提供了訪中的政治正確性;魚幫水,水幫魚,各取所需。

隨著中國改革開放邁向四十年,北京對於國際經貿戰略的遊戲規則,也越來越熟練;與此同時,東盟國家也越來越懂得,怎麼在華盛頓懷中向北京拋媚眼。

弔詭的地方在於,就在這個時候,美國選出了不按牌理出牌的特朗普(川普)。

外界大多認為特朗普對盟國頤指氣使的態度,無疑是中國一大利多;但實際上,他給習近平添亂的可能性也讓人無法忽視。

對中國來說,從現在到2017年十九大之前,將會是整個西太平洋地區,「中國版門羅主義」的成型關鍵期;確立「習核心」之後,中國的對外政策,必定更能加速朝向習近平所倡導的「亞洲新安全觀」、「新型大國關係」擬訂,這是習用來改變鄧小平的「韜光養晦」策略、中國崛起路線最清楚的指導方針,一步步逼使美國承認中國的後院範圍。

現在好死不死來了個特朗普,萬一美俄融冰「過快」,反而打亂中國崛起的腳步。對於曾經出過尼克遜(尼克森)的共和黨來說,特朗普的野心有多大,才是逆轉中美局勢的核心。而這一切都將圍繞著習近平賭上政治生命所推動的「一帶一路」。我們將親眼見證中美的大博弈時代來臨。

「一帶一路」撞上「亞太再平衡」

杜特地、納吉會見習近平,西方媒體之所以高度關注,無非是質疑南海是否再度吹起東風。

1997年亞洲金融風暴與2008美國金融海嘯,在殃及全球經濟之餘,也給了中國「承擔」的機會——其透過推動1200億美元的「清邁倡議」基金計畫(CMIM)來穩定亞太金融、主導東盟加三機制與 RCEP 談判、創建亞投行等,積極展現負責任的大國態度,穩健推進中國國際地位的上升。這一系列佈局,也相對弱化了美國主導的國際金融建制,如國際貨幣基金會(IMF)或是亞洲開發銀行(ADB),對亞太地區的影響力。

隨著習近平時代「一帶一路」的成型,中國大戰略的輪廓,逐漸清晰。

在歐亞大陸,北京利用「亞信會議」(CICA)、「上海合作組織」兩個平台修好中俄關係、解決陸上邊境爭議,構建有利中國崛起的安全環境。這個前共產集團區域提出「亞洲新安全觀」,主張「亞洲事務由亞洲人來管」,以陸制海,聯合次要敵人,打擊主要敵人。

在亞太地區,中方則對美提出「新型大國關係」,強調「不衝突、不對抗,相互尊重和合作共贏」,以拖待變,在亞太完全整合、東協放棄引入區域外勢力的臨界點(tipping point)來臨之前,為中國爭取更多時間。北京企圖將911之後,中美兩國在亞太安全領域的合作,過渡到「中美共治」的局面,並且透過主導東盟一體化的過程,拉攏東盟各國、邊緣化日本。

圖:端傳媒設計部
圖:端傳媒設計部

美國海軍戰爭學院戰略研究教授 Andrew Erickson 及普林斯頓大學研究員 Adam Liff 曾在期刊《外交事務》(Foreign Affairs)撰文指出,奧巴馬(歐巴馬)政府與北京之間,對於「新型大國關係」的內涵並無共識。

事實上,希拉莉(希拉蕊)國務卿時期的「亞太再平衡」烽火策略,就是美國的回應——自2010年南海局勢快速升溫,一直到今年7月海牙仲裁庭(Permanent Court of Arbitration)的判決,美國將南海議題視為權力平衡的溫度計。其透過踩住中國能源運補的脆弱處,來提醒北京誰才是老大。美國可以承認中國崛起,但還沒到平起平坐的時候。

中國對東盟的態度,相當程度上,取決於美國對於「新型大國關係」的反饋。站在北京的立場,即便無法將東盟十國全變成朋友,起碼也要分而治之。

中國冒著衝突風險,將南海幾座小島列為國家的「核心利益」,除了有國內民族主義因素之外,也恰好能以之辨識東盟的利益分歧。其長期目的就是將中南半島納入勢力範圍;這跟日本在太平洋戰爭結束前,一步步將亞太地區納入勢力範圍的策略有異曲同工之妙。只不過,新的時代不再以據有領地為手段,而有新的面貌。

東盟各國也的確隨著南海爭議的白熱化,在立場上出現了明顯對比,分成「陸上東盟」與「海上東盟」兩群。兩者的分野不完全取決於地理位置,而是經濟、安全議題在美中之間「靈肉分離」程度的不同。2016年出爐的「瀾滄江─湄公河會議」,讓中國與「陸上東盟」的關係進一步制度化,而「一帶一路」與泛亞高鐵的完成,將是中國版的「雁型體系」(the flying-geese model)大功告成之時。

奧巴馬曾經用「800磅大猩猩」來形容中國,認為放任中國主導亞太經濟秩序,未來美國將無立足之地,並不只是為了 TPP 在說項。奧巴馬「畢業旅行」,選擇越南與老挝作為拔樁目標,代表美國某種程度上也意識到,「天朝降臨」已經開始倒數。中美兩國角力,成為了人盡皆知卻不能說的秘密。別問太平洋夠不夠大,連為了一點點立足之地,都能吵得面紅耳赤。

中南半島諸國,北京皆有槓桿

老撾、柬埔寨由於歷史因素,在很早以前就已經靠攏中國;中國經濟起飛後,兩國態度更加堅定。剛剛掌握老挝人民革命黨大權的本揚沃拉吉(Boungnang Vorachith),極度需要中方填補高鐵資金。通過首都永珍(中國稱萬象)的泛亞高鐵中線,將是這個東盟最窮的內陸國家,一舉翻身的百年大運。柬埔寨的總理洪森則是靠著北京,才能持續掌握柬埔寨政權。

位於中南半島中心位置的泰國,自暹羅時期以來的立國方針,也是與北方的中華政權交好。一向充滿外交智慧的泰國,懂得適時引進日本經濟力量,來抗衡中國的影響力——連高鐵都是中日各半。不過近期因為拉瑪九世皇普密蓬(蒲美蓬)的仙逝,泰國恐將有一段期間被內政所困,無法維持過去的靈活度。

半島西側的緬甸,實質掌權者是擔任國務資政、外交部長的昂山素姬。雖然她的上台與緬甸民主化,一度帶給北京極大壓力,但是昂山素姬很快意識到,在奈比多政府還未能實質掌控全境之前,無論美、日能提供多少幫助,與緬甸交界兩千公里的中國,才是緬甸能否實質統一的關鍵。

昂山八月訪北京,國際媒體都聚焦在中緬邊界密松水電站工程的重啟,懷疑她想要「水壩換石油」,但筆者認為, 昂山更重視新世紀「彬龍會議」能否成功,完成其父昂山將軍的未竟之業。緬甸國父昂山將軍周旋各方,才得以聯合緬甸本部、撣聯邦、克欽邦、欽邦等少數民族地區,在1947年的「彬龍會議」達成共識,建立統一的緬甸聯邦、擺脫英國殖民統治。然而,實際狀況是,少數民族與緬甸政府衝突不斷;其中,擁槍自重的緬北果敢地區,最為棘手。

果敢地區位在緬甸北境與雲南交界處,面積相當於香港2.5倍大,本為清帝國屬地,20萬的人口組成,九成都是華人,由於英國殖民才被併入緬甸。果敢的地位曖昧、「回歸中國」的呼聲從未止息。盤據該地的武裝力量「民族民主同盟軍」(MNDAA)領導者彭家聲,則自視是緬北華裔的保護者,動向因而受到中方多所關注。這些都讓緬甸政府有所顧忌,也給了彭底氣。北京的態度將決定,這支緬北武裝力量願不願意坐下來跟政府談判。昂山素姬明白,一日無法解決緬北問題,北京將永遠掐住緬甸的軟肋。

至於半島最東邊的越南,近年內鬥嚴重;以南北地域為劃分的派系鬥爭,影響了越南外交的走向。越共的權力核心分散,共黨總書記、國家主席、國會主席、總理四者間的鬥爭平衡,便成為北京能夠著力的軟肋。改革派的阮春福成為總理,是越共第12次全國黨代表大會權力鬥爭的結果,也預示了越南的中國政策將轉回以經濟發展,而不是安全威脅所主導的基調。對越南來說,最大變數將是安倍可能接手主導的 TPP,因為同時簽署RCEP跟TPP的越南,是美中貿易角力的最大獲益者,2030年GDP成長幅度預估將高達10%。但一旦TPP消失,將打壞越南經濟發展的如意算盤。這些是否會變成越南國會的內政籌碼,仍須關注。

陸上東盟,各有北京能夠插手的議題,那麼海上東盟呢?

海上東盟,中美間的「對沖戰略」

馬來西亞、新加坡、印尼三國對馬六甲(麻六甲)控制權的爭奪,以及過去歷史所種下的安全矛盾,是北京最能運籌帷幄的地方。

印尼從馬來西亞建國初期的1963年,就曾在世界第三大島婆羅洲(印尼稱加里曼丹島)與馬國發生過邊境戰爭。兩邊操著相近的馬來語言,卻因殖民秩序的遺留,打從一開始就是彼此天敵。新加坡與馬來西亞之間的齟齬,就更為華人所知──新加坡建國初期的國防政策,就是以馬來西亞為假想敵。

星馬雙方對中美關係,各別出現過一進一退的發展。

新加坡總理李顯龍今年8月訪美時,形容奧巴馬為「美國首個太平洋總統」,而奧巴馬表示新加坡是「美國在亞洲區域存在的一個錨」;新加坡目前是美國「亞太再平衡」的前沿,美軍在此除了軍事演習,還有兩艘濱海戰鬥鑑(LCS)。不久前,《環球時報》總編輯胡錫進,與新加坡駐華大使羅家良,才針對新加坡在南海的角色爆發筆戰,瀰漫著一股十分不尋常的火藥味。

形成對比的是,在今年7月,美國司法部宣布,同意凍結與馬國企業有關的10億美元資金,這筆鉅額和馬來總理納吉所捲入的國內貪腐醜聞有關。10月25日馬國國防部長希山慕丁,就在臉書上洩漏,馬來西亞將向中國採購18艘巡邏艇(LMS)的消息,最後納吉在北京敲定地一波 4艘訂單。

澳洲學者Euan Graham認為,馬國此舉發出了一個訊號:中國因素首次被以「軍事能力」的形式,引進了馬六甲,以平衡美國、甚至印度在此地區的影響力。中美星馬相互制衡的情勢,正進入重新調整的變動期。

按照中國南海研究院的觀察,馬六甲三國,長期以來精心構建兩面下注的「對沖戰略」(Hedging Strategy),主要透過三種途徑:加強自身能力建構,鞏固與區域大國之間的關係,增強與美國等區域外大國的關係這些變化能否被解讀成,中國成功在亞太地區拔樁?恐怕還有待觀察。

澳洲國立國家大學戰略研究所學者Evelyn Goh就認為,從2000到2010年之間,越南、菲律賓甚至其他東盟國家的「對沖戰略」傾向越來越明顯。它們游走在華盛頓、北京之間,目的都是為了取得對本國較有利的籌碼,杜特地反反覆覆的態度,正是最好的例證。

然而,印尼,這個人口三億、位居印度洋與太平洋要津的東盟國家,被稱為東盟的天然領頭羊;它的選擇才是影響全局的關鍵。

嚴格來說,印尼不屬於南海爭端的主權聲索國,但其在納土納群島與中、越存在海疆爭議。 自 1990 年代以來,它一直積極扮演「調停者」角色,希望藉由推動南海爭端解決機制,來彰顯影響力,確立它在東盟的領導地位。

印尼與中國在漁業捕撈議題上摩擦頻傳,讓印尼總統佐科·维多多(佐科威)在國內受到的壓力越來越大,印尼民意越來越傾向改變過去「不結盟」的立場,改挺越南、菲律賓,甚至考慮倒向美國,來平衡逐漸從南海外溢的對峙情勢。

在奧巴馬任內,陸上東盟已經進入了中國的重力場,海上東盟則明顯在中美角力間想多撈點好處。而這盤棋,在白宮易主後,可能將出現格局之外的重大變化。

中美俄大三角的可能逆轉

特朗普喊出要廢 TPP,大多人解讀北京大喜、亞太將由 RCEP 主導,卻沒意識到特朗普當選隔天,普京(普丁)隨即對美拋出橄欖枝背後的意義。美俄融冰,將會為中國的一帶一路帶來巨大挑戰。中國北面無事,才能推動南進。美國若是能透過與俄國合作,破壞中國在歐陸地區的支點,中國就無法在亞太地區使盡全力挑戰美國。

中國用美國建立的國際經貿秩序,逐漸挑戰美國在亞太的領導地位;美國卻能逆轉中國崛起的根本因素。在更宏觀的角度來看,特朗普的出線,要說北京高興,恐怕得言之過早。

1970年代以來的中美蘇(俄)大三角,極有可能在特朗普任內,同樣以美國為支點逆向調整,從過去的「聯中制蘇」,變成「聯俄制中」。特朗普上任後,很可用東歐換取東南亞──其對歐洲各國「承擔更多責任」的要求,將造成北約內部的大幅震盪,也紓緩俄羅斯西線壓力;屆時,俄羅斯對中亞或遠東的著力會增加,中俄暫時性的同盟關係將回到競爭狀態,成為中國的災難。

更可能的狀況是,安倍隨著美俄關係改善,趁機解決北方四島的領土問題,日俄關係一下子熱絡起來,亞太地區將正式引入「俄羅斯因素」。今年俄羅斯國防部副部長潘科夫(Nikolai Pankov)就曾表示,有意重返越南金蘭灣,重啟在2002年關閉的俄國海軍基地;不過越南卻傾向讓金蘭灣「國際化」,各方勢力在此匯聚、彼此制衡。

對中國來說,這將是一場惡夢。本來贏得東盟是加分,這下子變成非贏不可,否則就全盤盡墨。特朗普效應引發的反彈,更讓擔心「拋棄論」的美國諸盟國,迅速提昇自主防衛態勢。

日本、印度結盟動作頻頻,澳洲、印尼也傳出要在南海議題上合作。印尼面對馬來西亞在馬六甲引入的中國因素,也很可能會明確表態,讓北京知道,不是所有東盟國家都已經俯首稱臣,藉以捍衛東盟領導者的地位。

較少人注意到的是,連法國都以歐盟代表的身分,開始在南海布局。法國擁有印度洋上的留尼旺、馬約特, 凱爾蓋朗群島,以及南太平洋小島法屬波里尼西亞、新喀里多尼亞等領地,作為前進亞太的前哨站。印太地區的常駐軍隊有8000人,其中2800在亞太。

法國贏得澳洲12艘潛艇的軍購案之後,這個世界第五大武器出口國,不但可能以軍購、軍援來增強美國亞太盟友的軍武能力,來交換美國保持北約參與的力道,還可能將南海當作新商機大賺一筆。從歐盟欲在北約之外,構建歐洲防衛組織的情況看來,歐洲人對特朗普的擔憂相當真切。未來可能會見到歐盟對美國安全戰略有更多「以退為進」的動作。

按照中國原來的計畫,2013年與東盟簽署的《中國—東盟面向和平與繁榮的戰略夥伴關係聯合宣言》,應該在2016年至2020年之間,升級到戰略夥伴關係的程度,並且把宣言推進到實際行動,現在看起來,能否落實也可能充滿了變數。

特朗普人馬,葛瑞(Alexander Gray)與加州大學教授納瓦洛(Peter Navarro)在選前撰寫的亞太政策,也被解讀為:特朗普的亞太政策可能比奧巴馬更強硬,甚至已經傳出要增加美國派駐亞太軍艦的總量──不過不是改變美軍全球部署的比例,而是製造新的軍艦與中國抗衡。

眼前,北京需要爭取更多時間,針對東盟國家各個擊破,無論是在內政上見縫插針,或是運用「分而治之」的地緣戰略。過去,美國在反恐、經濟等議題上對中國多有索求,給了北京彈性運作的空間。然而,這一切將隨著特朗普上台,出現更大壓力,讓東盟國家更有談判底氣。光是特朗普的不確定性,北京要摸清虛實,恐怕就要花上好大力氣。

習近平苦心經營多年的強國大計,將可能被這位喊著「讓美國再度偉大」的白宮辛普森大叔給毀於一旦。面對特朗普,北京沒有任何理由樂觀看待。

(歐迪斯:澳洲國立國家大學戰略學及外交碩士,現為國際新聞專業工作者)

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