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王德齊:馬來西亞 1MDB 醜聞,國企何以淪為政客金庫?

若要遏制醜聞再次發生,馬來西亞在未來必須重新思考政府在經濟上的角色,同時也得從國家治理制度上杜絕政治人物的濫權。


馬來西亞總理納吉的辦公室表示,馬來西亞將全全面配合任何有關一馬發展有限公司(1MDB)涉嫌腐敗醜聞的合法調查。
馬來西亞總理納吉布·拉紮克的辦公室表示,馬來西亞將全全面配合任何有關一馬發展有限公司(1MDB)涉嫌腐敗醜聞的合法調查。攝 : Fazry Ismail/EPA

近期因美國司法部入稟民事訴訟,尋求追討回逾10億美元贓款,而備受關注的一個馬來西亞發展公司(1MDB,簡稱一馬公司)醜聞,突顯了長期困擾馬來西亞的體制崩壞,以及政府介入經濟過深的問題。若要遏制醜聞再次發生,馬來西亞在未來必須重新思考政府在經濟上的角色,同時也得從國家治理制度上杜絕政治人物的濫權。

馬來西亞金融醜聞的新指標

馬來西亞擁有悠長的金融醜聞歷史,其中不少涉及國營企業和機構,或是馬來西亞慣稱的「官聯公司」(government-linked company, GLC)。信手拈來,就包括上個世紀80年代,曾在香港鬧出人命的土著金融公司醜聞;90年代國家銀行炒匯而損失300億令吉的醜聞,以及2000年後捲入兩任華裔交通部長的46億令吉巴生港口自由貿易區醜聞

然而,在去年初全面爆發的一馬公司醜聞,與之前的醜聞相比,無論是規模還是直接捲入的政府層次,都是史無前例。這是馬來西亞首次,有首相被指通過私人銀行戶口挪用官聯公司款項,且數額高達數十億令吉(其中一個最大筆的款項是約6億8000萬美元,當時價值相等於26億令吉)。

馬來西亞首相納吉(Najib Razak)曾經在多個場合,否認其銀行戶口裡面的鉅款涉及貪污濫權,並稱它們是來自沙地阿拉伯王室的捐款。不過,美國司法部的調查顯示,這些款項實際上都是從一馬公司挪用出來,並且通過複雜的國際洗錢程序,進入納吉和其他相關人士的戶口,最終再用來在美國等地置產。

一馬公司醜聞凸顯出國營企業先天易衍生的弊端。學界研究早已指出,具有政商雙重身份的國營企業,容易出現政治化、貪污和尋租行為的問題,導致它們營運效率不彰,並且容易捲入醜聞。而馬來西亞也不例外。官聯公司常被政治人物利用來輸送利益給支持者,甚至是自己和家人。

讓問題雪上加霜的,則是馬來西亞體制的崩壞,這讓原有的監督與制衡機制形同虛設,根本無法有效遏止政治人物把國企當成私庫。

1MDB 爭議的揭露

一馬公司是納吉在2009年上臺時,一手宣導成立的政府策略投資公司,而他也親任公司的顧問團主席。當時成立的目的是希望「引進戰略專案來促成長期可持續的經濟發展,並且鼓勵外來直接投資流入(馬來西亞)」。若執行得當,這將有可能協助馬來西亞脫離「中等收入陷阱」,在2020年達到成為先進國的目標。

不過,一馬公司自成立以來就備受爭議。一是其政治色彩太濃厚,一馬公司的名字就是直接取自納吉的政治口號「一個馬來西亞」(1 Malaysia),而它在成立以後即頻頻以「社會企業責任」之名,高調派發獎學金給各族學生,以及資助村長等基層前往伊斯蘭教聖地朝聖,被視為是要協助納吉領導的執政聯盟國陣(Barisan Nasional, BN),為隨時可能舉行的大選造勢。

二則是其運作不透明且充滿貓膩。一馬公司成立不久之後,即與一家名不見經傳的中東公司沙地石油(PetroSaudi International)簽署價值25億美元的聯營合約,一起投資裡海開發一座油田。不過,這項合作在短短6個月內就宣告取消,然而一馬公司當初投入的10億美元資金,卻遲遲沒有匯回,反而經由多次變更轉為貸款,還借出更多款項。最終在2012年,這筆總數23億1800美元的資金,被一馬公司存放在加勒比海島國開曼群島的岸外金融中心。

一馬公司這些交易早在2010年就引起外界的關注,然而當時並沒有太多內情流出,在野黨和媒體難以提出有力的質詢。然而此案在2015年迎來轉捩點。首先,一手提拔納吉的馬來西亞政治強人兼前首相馬哈迪(Mahathir Mohamed),與納吉因各種爭端而撕破臉,並以一馬公司的可疑交易來攻擊對方。

接著,瑞士籍的沙地石油前職員祖斯托(Andre Xavier Justo)也因為不滿前雇主,把相關交易資料交給英國記者凱麗布朗(Clare Rewcastle Brown)創辦的爆料網站《砂拉越報告》(Sarawak Report),以及馬來西亞的 The Edge 媒體集團,讓內情曝光,頓時在政壇掀起波瀾,也招致美國、瑞士和新加坡等國的調查。

根據後來美國司法部長達136頁的訴狀書所揭示,一馬公司這些交易其實只是用來掩飾洗錢的幌子,至少有36億美元款項相信已經被挪用。這些資金流入馬來西亞、美國、瑞士和新加坡等地的銀行戶口,用來購買各種豪宅和名畫、拍攝電影《華爾街之狼》,以及償還賭債等。

受惠者除了文件中以「大馬一號官員」(Malaysia Official 1)描述的關鍵人物之外,還包括其「親戚」阿都阿茲(Riza Aziz,恰好為納吉繼子)、年輕富豪劉特佐,以及一些中東商人。儘管訴狀書未點名納吉,但是「大馬一號官員」的身份已經呼之欲出。

威權體制下的監督失能

一馬公司醜聞反映,在國陣和其主幹政黨巫統(納吉也是巫統主席)的60年威權領導之下,馬來西亞原應扮演監督與制衡的民主機制,已經分崩離析。它不僅無法預先遏制醜聞的發生,更無法在事後展開問責。儘管去年8月,數十萬人走上街頭示威抗議一馬公司,但是納吉的地位卻無可撼動。他之後接連開除質疑他的副首相慕尤丁(Muhyiddin Yassin),以及盛傳準備提控他的總檢察長,並在今年藉由國家銀行總裁和反貪會主席退休,順勢控制這些調查一馬公司案的機構。

除了國家治理體制的問題,一馬公司案也重新挑起,關於政府在經濟和商業介入過深的討論。儘管馬來西亞在2004年曾經推行官聯公司改革計畫,並在2010年承諾脫售非核心資產,惟政府影響力不曾真正消退。

據估計,馬來西亞官聯公司佔據當地交易所總市值的36%,在藍籌股(績優股、權值股)為主的吉隆玻綜合指數,其市值更是高達54%。這些官聯公司不只是參與自然獨佔或具有國家戰略意義的領域,也進軍其他利潤豐厚的生意――如零售、建築與地產發展,與私人領域競爭。

以一馬公司為例,它原本理應專注在對國家具有戰略意義的專案,但是它也踏足地產發展,旗下專案包括近期脫售 60% 股權給中資背景財團的馬來西亞城(Bandar Malaysia)計畫,以及以納吉父親(同時是第二任首相)的名字來命名的敦拉薩國際貿易中心(TRX)計畫。這些計畫的爭議在於,其地段皆是由馬來西亞政府以低廉價格轉讓,而一馬公司則通過不斷重估土地價格,而得以在帳面上保持盈利。

馬來亞大學經濟學教授戈梅茲(Edmund Terence Gomez)專長分析馬來西亞政商關係,他觀察到馬來西亞商業,近幾年出現權力過度集中在行政權的現象。他表示,過往許多馬來西亞企業都是由巫統或政治人物所擁有,然而現在這些公司都已經轉給官聯公司,由行政權來控制。

官聯公司如何治理?

在國際上,近幾年有愈來愈多關於國營企業和官聯公司治理框架的討論。儘管政府出於公眾或國家戰略利益,仍有持股特定經濟領域的必要,但這應該是國家機關謹慎運用的權力,同時也需要確立相關的制度保障,來確保國營企業和官聯公司獲得專業和透明管理,並遏制政治人物的干預。

其中一個改革建議即是:政府必須區分「控股」與「監管」功能,不應讓政府持股而影響監管功能的中立與公正。政府亦應有明確的控股政策,並且不應參與官聯公司的日常運作。這些都是一馬公司所欠缺的,因為納吉既是首相,也是財政部長,同時也是一手主導成立公司的人士,更是是最終決策者。

當然,官聯公司和國營企業的治理改革,也需要更廣泛的政治體制改革相輔。一馬公司醜聞突顯,我們不能輕易相信政府或政治人物,會謹慎管理政府的資源和公司,因此這將需要透過政治體制上的監督與制衡來問責。在一馬公司醜聞,施壓首相下臺只是第一步,過後仍需其他進一步的政治改革,如舉行公平自由的選舉,確保行政、立法和司法三權分立,以及加強國家銀行和總檢察署等機構的獨立。

然而,馬來西亞面臨的挑戰在於,就算納吉最終因壓力或選舉而下台,但是執政60年的巫統在政府各臂膀的勢力根深蒂固。若要在一馬公司醜聞後進行全面的體制改革,恐怕須得費一番力量,才能將老樹除根。

(王德齊,曾任《當今大馬》中文版記者和新聞編輯,如今在澳洲國立大學 Crawford 公共政策學院修讀碩士學位)

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