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黎班:宣誓風波牽動的,是中港怎樣的主權關係?

打壓游梁,並不單止是因為他們說了「支那」或是因為他們主張港獨,更重要的是他們挑戰了統治者的主權權威。


青年新政梁頌。
青年新政梁頌恆。攝:葉家豪/端傳媒

近日,香港立法會候任議員游蕙禎與梁頌恆因為宣誓就職時發表「支那論」,鬧得滿城風雨,亦令政府申請司法覆核,企圖推翻立法會主席容許二人再宣誓的裁決。雖然香港立法會議員在宣誓時有各種杯葛與加料已是常態,但像這次鬧上司法覆核,甚至令中央主動釋法,也是第一次。早前大多數的評論都在關注「支那」這詞彙的文化政治意涵,或是從現實政治的角度來討論游、梁二人的「鴨脷洲口音」如何牽動中港關係與香港政制

然而,這些討論很少觸及一個更根本的問題:為何一個民選的公共職位(public office)需要宣誓才能就任?如果這僅止是一個儀式的話,為何這個儀式有如此強的法律效力,可以讓一個當選人無法履行職權?本篇評論會從筆者熟悉的台灣案例開始,接著討論英國議員的宣誓效忠。在個別爭議案例討論過後,筆者將會直接討論宣誓的起源以及它的政治意義。

「中華民國」國民大會的宣誓

台灣總統在1996年才開始全民直選,而之前是由「國民大會」的代表選出的。國民大會在孫中山所構思的憲政架構下,是一個政治性機關,這個政治性機關代表全中華民國人民行使主權,所以選總統、修憲需要經過國民大會;相對的,立法院是一個專業的立法團體,跟主權行使無關。

而也因為國民大會的政治性,國大代表的宣誓就職內容與總統、立法院等其他公職不一樣。在台灣,總統的誓詞規定在憲法本文48條,大抵就是一個向「全國人民」宣誓的誓詞。立法委員、法官等等的誓詞規定在《宣誓條例》中,其內容與總統誓詞大同小異。但唯有國民大會代表的誓詞以及宣誓方式,規定在當年的國民大會組織法第4條中,其大意是代表「中華民國人民」行使職權。(註一)

國大代表的宣誓就在1990年引發了民進黨增額國大代表的杯葛。按照《聯合報》的說法是,「十一位國代突然站在發言台前,排成一列,『背』對國旗及國父遺像,在『沒有』大法官監誓情況下,未依宣誓規定高舉右手,並以閩南語宣讀自編的誓詞。」(註二)這樣的宣誓引起了國民黨國代的反對,這個爭議最後送進了司法院。大法官神速審理後在3月16日做成了釋字254號,大法官們認為:「國民大會代表未為宣誓或故意不依法定方式及誓詞完成宣誓者,自不得行使職權。」但是對於未宣誓代表可否出席議會,大法官認為應由國民大會依據議會自律原則自行處理。

隨後,非國民黨的國大代表都請辭,國民黨組成的主席團裁示未經宣誓的代表不得進入在陽明山上的中山樓開會。非國民黨的代表們為了要上山開會,就與支持民眾在陽明山腳下與阻擋的警方發生衝突。饒富興味的是,事件發生的當下,野百合學運正在進行,而野百合所抗議的,正是那群國民黨為了法統而從未經選舉的「萬年國代」。或許因為野百合運動的重要性,這波宣誓無效並沒有成為台灣政治史討論的熱點。自此之後,國會代表的宣誓總是民進黨國大代表展現創意的地方,但再也沒有產生宣誓無效無法行使職權的事情了。

英國議員的宣誓效忠

另一方面,從宣誓傳統最為悠久的英國來看,我們可以發現宣誓就職(oath of office)一開始並不單純只是政治性的宣誓,它有非常強的宗教意涵。英國國會研究報告就指出,宣誓就職一開始在16世紀被引入英格蘭時,主要是作為對抗羅馬正教徒的武器,在最高權威宣誓(oath of supremacy)當中強調英格蘭王室在其領土上擁有宗教、司法等事務的最高權威。這個宣誓也不只適用於上下議院的議員,也適用於教士、教授等等公事(office)。

這法例迭經變更,在16至18世紀成為排除羅馬天主教徒、猶太教徒與貴格會教徒在英格蘭服公職、當議員的制度,這制度也使得許多不願意宣誓的議會當選人無法就職行使權力。直到19世紀,才有一系列針對不同宗教、宗派的法例出台,讓各種教派的人可以用莊嚴肯認(solemn affirmation)代替具有宗教性質的宣誓。

直到近代,關於英國的宣誓制度,也不是沒有爭議。反對王室制度的工黨共和派議員 Tony Benn在1987年提出修改誓詞不成後, 他在1992年宣誓的時候「加料」。Benn在宣誓的前言中說「作為一個堅定的共和派,我抗議這個宣誓,但為了要進入議會行使職權,我宣誓……」。Benn 在這次宣誓前也當了將近40年的國會議員,這樣的宣誓前言也沒有引起宣誓是否無效的爭議,他仍然繼續當國會議員直到2001年。畢竟,廢除王權的聲音在工黨內從來沒小過,這樣的宣誓加料也只是引起了一小陣的媒體討論。

而另外一個比較大的爭議,在於1997年新芬黨(Sinn Féin)兩位議員 Gerry Adam 與 Martin McGuinness 不願意宣誓就職,但卻想利用國會的各種國會資源。

新芬黨是一個愛爾蘭政黨,他們主要的訴求是要在愛爾蘭島建立一個統一的愛爾蘭共和國,這個政黨也是愛爾蘭共和軍(Irish Republican Army)的官方政治組織。新芬黨也積極競選北愛爾區的英國議會選舉,但是他們通常在選舉之後都不會宣誓就職,也不會參與投票。直到1997年,新芬黨宣布他們要一改過去消極的抵制,而打算積極利用英國國會的資源。但這個行動被下議院議長否決,下議院議長認為沒有宣誓就職的議員當選人,無法使用國會的各種資源以及享有各種政治權力。

及後,McGuinness 不滿議長決定而告上法院,法院認為這些國會資源的使用是議會自治的範圍,司法不應該介入,進而維持了議長的決定。McGuinness 後來決定放棄在英國法院上訴,逕行提告到歐洲人權法院,但在歐洲人權法院被程序性駁回而無疾而終。最後 McGuiness 也沒能用上國會資源,新芬黨繼續維持著他們「選上但不參與」的傳統。

宣誓的儀式性以及主權政治

台灣以及英國的故事都告訴我們:宣誓常常是主政者用來維持執政權力,以至排除異己的制度性操作。但是宣誓不單純只是現實政治(Realpolitik)的問題,這儀式在當代政治中,其實還處理了「主權」的內在弔詭。我們只要想一個最基本的問題:為何全體國民的選票無法讓一個議員、總統、國民大會代表,直接成為可以行使職權的公職?為何需要一個宣誓的儀式?而且這個儀式又具有法律效力?

從英國宣誓就職的歷史來看,宣誓是一個公職人員權威的來源。通過宣誓效忠國王或是女王,一個人才能像戴上面具般,獲取一個公職職位的人格。我們可以發現,宣誓就職其實跟你的權力沒有關係,議會的政治權力來源是選票。宣誓的重點,在於服從國王/女王無上的權威,並且在某個程度上,分享他們的權威。

然而,當這樣的宣誓制度移植到沒有王權傳統或是廢棄了王權傳統的地方時,就會顯得很彆扭。如果至高無上的主權不存在於具有實權或是虛權的國王/女王身上,那會在哪?政治哲學家的答案就是國民。但是憲法中代表國民主權的「國民全體」,是否等於「全體國民」?如果是的話,那麼為何各國經由「全體國民」投票選出的最高領導人,都還需要經過一個宣誓效忠「國民全體」才能就職?

宣誓效忠的儀式、制度,正好顯示了主權政治最深層的弔詭──一個個的國民加總起來,居然並不是那個憲法上的「國民全體」;個別國民意志的總和,居然不等於國民全體的意志。

這深層的弔詭,從英國哲學家霍布斯(Thomas Hobbes)構思利維坦(Leviathan)這個國家機器、人造神時就沒被解決。當初,霍布斯面對的是一個內戰中的英格蘭,他所亟欲構思的,是一套可以使當權者的無上權威被正當化的政治哲學。對於霍布斯而言,人們為了脫離你死我活的戰爭狀態、自然狀態而訂定社會契約,將自然權利交出來組成利維坦時,這些自然權利就再也不能被收回了。

延續著霍布斯的傳統開展出來的主權理論,都有著一個類似性,那就是交付出去的權力是沒有辦法被個體所收回的。或者是如同傅柯(Foucault)所說的,萬人與萬人戰爭的自然狀態經過了霍布斯的轉化,成為了法律的語言鬥爭。而這個語言鬥爭需要一個最高的權威來保證它是文明、和平不流血的。自然狀態下,個人所擁有的戰爭權利被交付給利維坦後,就永遠不能收回了。

也因為如此,萬人意志的總和並不是主權意志,主權意志只能被其他個人代表,那個個人可能是總統或是國王;個別國民意志的總和也不等於國民全體的意志,全體國民的意志只能被某個個人代表,無論那個個人是實權總統或是虛權總統。

那麼,在國民主權國家中,主權意志要怎麼被代表?就是需要藉由受神所見證、祝福的宣誓來完成,主權的權威性就在宣誓效忠的儀式中被肯認,起誓的個人在這儀式中也成為主權的代表、利維坦這個人造神的頭顱。

這簡單的考察告訴我們,在歐洲民族國家創建過程中,主權根本不是一個可以被行使的統治權力(power),而是經由肯認而證成的權威(authority)。

而宣誓,就是化解主權政治內在張力的儀式。宣誓,就是讓當選人成為權威代表、主權者的神秘過程。更重要的是,如果不藉由反覆的宣誓就職肯認這個主權,主權似乎就無以為繼。主權就是一個權威,必須要有人向其宣誓效忠才能完成。

香港,倒錯的主權問題

回到香港,從1980年代以降的中英談判、《聯合聲明》,到1997年的主權移交,香港的主權問題從來都只是高層政治的話題,似乎跟香港的政治、社會生活沒什麼關係。對香港人來說,反正「馬照跑、舞照跳」,主權這種抽象的問題,留給北京討論就好。

《基本法》從序言到總則,強調香港「自古以來是中國的領土」,並且訂明中國於1997年「恢復行使」主權。然而,這與我們習慣的主權理論有所出入,我們有必要更深一步的探究香港主權的性質、範圍為何。

從前面對主權政治簡單的考察來看,主權根本不是一種行使與否的權力,而是一種藉由宣誓被肯認的權威。

基本法將主權視為可被國家行使的統治權力,而非受人民肯認的治理權威。說穿了,其根本的癥結在於,中國的政治安排中,根本不處理「誰能代表國民意志」的問題。中國的政治權威,來自共產黨的黨代表大會,黨代表大會藉由只有黨員可以參與的「民主集中制」,層層將權力與權威代表上去。在這樣的安排當中,國民意志不是權威來源,政治權威的來源與政治權力的來源是同一的,那就是共產黨──一個沒有經過國民同意的政權,通常稱為專制政權。

當這個專制政權要對一個從沒統治過的地方「行使主權」,無法從國民主權的角度解釋,而唯一合理的解釋就是:對中國而言,主權代表的是無上的統治權力,而不是需要被認可、被接受的政治權威。宣誓在這種具有「中國特色」的主權中,彷彿退回其在英格蘭古老的意義──藉由宣誓,強調英王/女王的至高無上和排他性,而成為英王/女王的臣民。只是對於香港而言,這個無上的權力是中國。

所以,宣誓不只是文化政治問題,也不只是現實政治要打壓本土派的問題,宣誓是個主權問題。在這次宣誓爭議上,特區政府無所不用其極,用各種權力來保衛主權的權威性,而這個主權,當然是中華人民共和國的主權。這並不只是對於本土派的打壓或是破壞三權分立,這是在關閉所有挑戰中華人民共和國統治權力的可能性。

藉由流會和不讓你進議場等方式,特區政府倒轉了國民主權國家中宣誓的意義。在香港,宣誓不再是主權者被動地受肯認權威性,而是主權者運用政治權力讓你在抗爭後無法宣誓,來展現自身的至高性。這種權力與權威的倒錯,或許正是實踐了基本法前言──中華人民共和國要在香港「行使」主權。

至於人大主動提出釋法,正是更明確地告訴我們:在中國的主權政治中,一切看似堅固的,都可能煙消雲散。

本土研究社所公開的揭秘檔案中可以看到,英國政府當時就直截了當的指出,香港最終的司法權隸屬於香港特別行政區法院。但是作為「中國國內法」的基本法,其最終解釋權不當然隸屬於香港法院。中英兩國這樣的決定最後也明定在基本法158條中,也就是基本法最諷刺的條款。一部看似保障人權、約束政府權力的基本法,它的最終解釋,竟然不是由本地的司法機關裁奪。

人大選擇在判決前主動釋法,也代表著宣誓,絕對不是158條2項所稱的「自治範圍內事務」,因為如果是自治範圍內的事務,應該由香港法院自己解釋。而從自由派的法律解釋來看,此次釋法也不是依據158條3項但書所稱的「中央管理事務或是中港關係條款」,因為如果屬於這項的話,釋法必須要香港法院於判決中主動提出。

宣誓只是、也只能是大是大非的主權問題,或是用全國人大常委副秘書長李飛自己的話來說,這是個「港獨問題」。今次釋法後,我們可以確定,人大可以決定何時可以釋法、什麼事務是主權問題。到這裡我們就很清楚了,今次是宣誓,下次或許是議員選舉甚至是23條立法。這些事務都可以是主權問題、港獨問題,並可以藉由人大釋法來改變這些自治範圍內的事務。

游梁兩人的宣誓風波,揭露了血淋淋的主權問題。中國的主權宣稱,從來都沒有經過香港居民任何形式的肯認,這一點也是港人自決派的論述起點。打壓游梁,並不單止是因為他們說了「支那」或是因為他們主張港獨,更重要的是他們挑戰了統治者的主權權威。面對不順服的被統治者,唯有將其祭旗,才能將統治者的無上權威體現出來。

(黎班,法學院學徒。蕭育和與Klavier對本篇亦有貢獻)

註一:總統誓詞全文如下:「余謹以至誠,向全國人民宣誓,余必遵守憲法,盡忠職務,增進人民福利,保衛國家,無負國民付託。如違誓言,願受國家嚴厲之制裁。謹誓」

國大代表誓詞如下:「余謹以至誠,恪遵憲法,代表中華民國人民依法行使職權。謹誓。」

註二:《聯合晚報》01版/要聞,1990年2月24日。

香港 立法會 宣誓風波

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