如何為土地定價？選讀《土地正義》

對照今天香港的社會情況，拍賣土地也是特區政府其中一項主要的收入來源。如借用徐教授的分析框架來理解現時的土地議題，對公眾利益有更確切、更具體的認識，或能為我們提供新的啟發。

以下節選自《土地正義：從土地改革到土地徵收，一段被掩蓋、一再上演的歷史》的第五章〈土地徵收〉，獲遠足文化授權刊出。

《土地正義：從土地改革到土地徵收，一段被掩蓋、一再上演的歷史》

出版時間：2016年9月

出版社：遠足文化

作者：徐世榮

回溯土地改革的歷史

在1950年韓戰爆發之前，國民黨和美國的關係跌到谷底，美國已準備放棄台灣，後來因韓戰而轉變，可以說台灣被韓戰救了。也因為這個緣故，蔣介石急於推動土地改革，想藉此尋求美國的支持。當時國民政府一方面宣稱台灣是「自由中國」，土地改革是以人民能接受的方式，和平、有步驟、有計畫進行的中美合作，一方面則抨擊中共的土改是殘酷地榨取人民的財產。台灣與中共兩邊都在競爭誰是真正的土改者，最後國民黨的宣傳策略奏效了，台灣因而被納入韓戰中圍堵中共擴散的行列，與美國於1954年訂定了《中華民國與美利堅合眾國間共同防禦條約》（Mutual Defense Treaty between the United States of America and the Republic of China），又稱《中美共同防禦條約》。

由於美國讚賞台灣的土地改革，於是協助台灣在桃園成立「土地改革訓練所」，將全球所有落後或開發中國家的人送來台灣學習土地改革。在這一點上，國民政府算是得到美國正面的肯定。「土地改革訓練所」成立後，超過一百個國家來上課，只是沒有任何一個國家像台灣一樣成功。台灣之所以成為土地改革的特殊案例，其原因在於政治因素，但至今還沒有任何相關的學術研究精準地指出這一點。

土地改革訓練所在2000年改名為「國際土地政策訓練中心」（International Center for Land Policy, ICLPST）。1995年我回到台灣，2000年左右開始在「國際土地政策訓練中心」授課。因為學員都是國外來的，上課都以英文為主。當時外交部將訓練中心的運作視為外交的一部分，支付學員來台上課的機票、住宿、生活費，許多落後國家的人很喜歡來上課。以前一期的課程是八週，後來因為受限於經費而縮短為六週，據說以後又要減為四週。訓練中心已相當上軌道，接待、上課都很有制度，課程包括土地制度、財稅、都市計畫、GIS等，也邀請國外知名的老師來授課。國外老師的教學時間安排得比較長，台灣的老師則以分享台灣經驗為主。到目前為止，該單位仍在運作，也持續有各國政府單位派人來上課，如菲律賓、越南、泰國、中南美洲等。

以前的「土地改革」現在更名為「土地政策」，主管機關是內政部，但「國際土地政策訓練中心」的經費則是由農委會支持。農委會認為土地政策是內政部的事，但內政部卻不出經費，反而是農委會在編列預算。三、四年前農委會曾想廢掉「國際土地政策訓練中心」，改成「農業政策訓練中心」，內政部卻不同意。因為「國際土地政策訓練中心」與美國知名的「林肯土地研究中心」（Lincoln Institute of Land Policy）有合作關係，只是美方已不再提供經費，但雙方已共同成立了董事會，兩方都設有代表，每年都在台灣開會，政府想藉此維繫與美方的關係。

土地政策與政治息息相關

土地政策與政治的關係很緊密，如何治理土地是很關鍵的政治運作。長期以來國民黨都靠都市計畫來控制地方派系，以都市計畫籠絡地方派系，讓他們能夠炒作土地賺錢，以致台灣的土地徵收都很不合理。然而，我們講得再多似乎都沒有用，因為政府主要是靠「都市計畫」和「土地徵收」來控制地方派系，以此延續政權。台灣的地方派系絕大多數都有介入土地開發，講得好聽是「土地開發」，實際上就是「土地炒作」──透過「都市計畫」和「土地徵收」運作、炒作土地。

在現行政治結構與制度面，財團通常能透過正式與非正式的政商關係，直接影響政策與法令。陳東昇在《金權城市一一地方派系、財團與台北都會發展的社會學分析》一書中即指出，民國七十八年縣市長候選人中，有八位候選人受到房地產財團支持。同年度立委候選人中，也有三十五位候選人本身就是房地產集團的負責人，或者受到房地產財團的支持，顯示房地產集團透過其對中央與地方政治的影響力，就能增強對土地炒作與投機管道的操弄能力。1992年縣市長選舉時，大多數的縣市長皆以土地炒作議題做為攻擊對手的選舉文宣，可見地方行政首長與土地利益的緊密關係。財團取得土地後，會透過變更地目的方式，來增加土地的利益，而「市地重劃」與「都市計畫」就是提高土地價值的一種手段。（註1）在圖5-1「財團土地投機方式與其他相關機構互動模式」中，即可清楚看見政府、財團與土地的的層層關連，與結構緊密的政商關係。…

地方政府應提高土地稅來增加財源，以落實地方自治

台灣的「區段徵收」之所以這麼多，主要原因之一是地方政府沒經費。雖然有政黨輪替，但只要制度不改變，基本上任何政黨治理的方法不會有太大的改變。地方縣市長選上後，就要實現政見，但地方政府沒有足夠經費來推行，因為中央不給補助，地方政府又不敢多向人民課稅，只好透過「區段徵收」賣地賺錢，賣的卻不是地方政府的土地，而是徵收人民的土地來販售。

地方政府還有另外一個籌措經費的方法，就是「市地重劃」。前台中市長林柏榕（任期1981-1985、1989-1997）、張子源（任期1985-1989）等人，都曾大肆利用「市地重劃」來取得土地。重劃後一部分的土地歸地方政府，然後再把土地賣掉賺錢。這是地政手段的「偏方」，只能偶爾為之，但現在各縣市卻幾乎都這麼操作，令人非常遺憾。

我們一般所認知的「市場決定房價」，其實並不正確，因為房價是由人主觀創造出來的。土地不同於一般商品，土地有「不可移動」和「不可增加性」，也就是說，土地具有壟斷的性格。習慣上我們用「買賣實例法」來估價，建商就利用假的交易來創造假的土地價格：建商只要把土地轉手到關係企業，假裝有人高價買地，就能拉抬房價，讓人民以為這就是真實和客觀的市場價格。很多人也沒看出，地價通常是政府和建商一起哄抬、創造出來的成果。馬克思認為土地有「絕對地租」，意思是：在土地所有權制度底下，土地擁有者可以決定價格。舉例來說，遠雄建設有很多房子沒賣掉，空房很多，但是它寧可不賣房子，也不降價。房屋和土地的價格是主觀的決定，不是客觀的市場價格，因此才有炒作的空間。

事實上，「區段徵收」也是一種土地炒作。譬如苗栗大埔事件，土地徵收完後，約有三分之一的土地歸縣府、三分之一歸還原有土地所有權人、另外三分之一大概是做為公共設施。地方政府認為，土地由農業使用轉變為住宅區、商業區，地價大幅上漲，於是就將發回土地所有權人的土地面積縮水：假設原本土地是一百坪，經過區段徵收後要歸還三十坪給原土地所有權人，由於土地價格是政府決定的，為了只歸還三十坪，地方政府一定要拉高土地單價，這就是土地炒作。　

「林肯土地研究中心」相當推崇地政學派的亨利．喬治（Henry George, 1839-1897），他是十九世紀末到二十世紀初，土地改革學派很重要的人物。孫中山提倡的「漲價歸公」，課取土地增值稅的理念，就是來自亨利．喬治的「單一稅」的觀念。他們認為土地價格的增值，大部分是社會的貢獻，所以增加的利益應屬社會所有。亨利．喬治甚至認為不用徵收其他稅賦，單憑土地增值稅收，就足夠支撐社會建設所需。

地方政府的稅源也和土地有關。地方政府的自有稅源，包括地價稅、土地增值稅、房屋稅、契稅、娛樂稅等五項，在世界各國，這些項目都會課以相當重的稅賦。但在台灣，土地增值稅卻課得很少，這和政治有很大關係。地方政府因受到地方派系和建商的壓力，把土地炒作的成本壓低，若要開發炒作土地，土地稅就不能太高。

以前土地增值稅的計算，是以當期公告現值減掉前期公告現值，計算漲價總倍數，再乘上稅率。在1950年代都市平均地權時期推行的土地增值稅，曾經從20％開始調漲，一度提高到100％，後來又調降到40％至60％。在陳水扁執政時代，更降低為20％至40％，作為母數的公告現值相對於市價而言，也是非常的低。

政大地政系研究土地稅的學者認為，台灣土地持有稅如地價稅和房屋稅等，都只有美國加州的10％左右，實在是太低了。我們若要施行地方自治，地方政府就要有自己的財源，用以支付公共建設、教育等方面的費用，土地稅就是地方政府最重要的稅源之一，但台灣因為土地炒作的關係，反而壓低了土地稅。

近來地價稅正逐漸增加，2016年台北市地價稅大幅上漲，宜蘭縣的地價稅也上漲到過去的五倍左右，這是好事。地價稅大幅上漲的原因，是因為經歷抗爭之後，「土地徵收」和「市地重劃」的方法逐漸不能再使用了，地方政府沒有財源，只好走回課稅的正途。公共建設的費用本來就應由全民負擔，怎麼可以剝奪社會的弱勢族群，由他們承擔大部分人使用的公共建設？

現在「房地合一稅」才剛實施，還不知道效果，但方向是對的。這個政策的觀念是：土地的增值要盡可能歸公，因為土地增值來自社會的貢獻。例如政治大學前面那條街，和我1970年代念大學時的狀況差不多，但價格卻上漲許多，而房價之所以會上漲，是來自社會的集體貢獻，因此土地增值的部分，應該歸社會所有。

當地價稅和土地增值稅依憲法規定課稅後，未被課稅的土地增值部分，就要納入所得稅繼續課稅，這就是亨利．喬治和孫中山的觀點。「房地合一稅」也是希望能在現行地價稅和土地增值稅之外，多課一點稅，最後再納入所得稅來課徵。所得稅歸屬中央政府，地價稅歸地方政府，如果政府一定要人民多繳稅，地方政府乾脆就調高地價稅，增加地方稅收，這可能就是地價稅大幅上漲的理由之一。

真正的公共利益

在美國，從事「都市計畫」的學者和實務工作者有一個共同的組織，叫做「APA」（American Planning Association，美國都市計畫協會），APA 很強調Ethical Principles（道德倫理守則），可惜台灣沒有這個守則，因為我們是技術專業，專家決定一切。這也是台灣「都市計畫」教育很不足的地方。美國的「都市計畫」很強調民眾參與，讓民眾表達意見後，由專家提供協助。專家會和人民溝通、對話，並提供資訊，讓人民發現什麼是對自己最有利的選擇，而不是由專家為人民做決定，這兩者差異很大。我們之所以常到台北市八德路上的營建署抗議，就是因為台灣還是非常威權，都由專家來做決定。

我們應該如何評斷一宗「土地徵收」或「都市更新」案件是否合法？我認為關鍵在於是否符合公共利益。例如去年強拆古亭龍腦穴案（2015年9月25日），其實決定過程有不符合程序正義的問題，士林文林苑也屬同樣的情況。因此，大法官會議認定「都市更新條例」第十條第一、第二項及第十九條第三項前段違反憲法。

《憲法》第十五條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」只有在《憲法》第二十三條所說的「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」的狀況下，可以例外。「都更條例」第一條立法的意旨，也是追求公共利益，關鍵在於公共利益如何決定？都更的過程中會產生爭執、抗議，就是因為現行體制有問題。

台灣為了追求經濟成長，僅由經濟觀點來詮釋土地的價值，認為這才合乎公共利益，但公共利益的內涵有這麼狹隘嗎？公共利益是抽象詞彙、不確定的法律概念，該如何定義？程序要如何進行？是專家說了算嗎？還是由大家共同參與、形塑、共同研擬出來的才是公共利益？大法官的〈七○九號解釋文〉已經做出重要的解釋：「大家經過溝通、對話、論辯後，所形成共識，才是公共利益。」

一般認為當地價提高或有經濟利益孳生，就屬於公共利益，這其實是不對的。因為每個人對土地的感覺和意涵都不一樣，土地的價值也隨之不同。

註1︰陳東升，《金權城市──地方派系、財團與台北都會發展的社會學分析》，台北：巨流圖書，1995，頁191-198。

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