如何为土地定价?选读《土地正义》

每个人对土地的感觉和意涵都不一样,我们又该怎样计算土地的价值呢?
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对照今天香港的社会情况,拍卖土地也是特区政府其中一项主要的收入来源。如借用徐教授的分析框架来理解现时的土地议题,对公众利益有更确切、更具体的认识,或能为我们提供新的启发。

以下节选自《土地正义:从土地改革到土地征收,一段被掩盖、一再上演的历史》的第五章〈土地征收〉,获远足文化授权刊出。

《土地正义:从土地改革到土地征收,一段被掩盖、一再上演的历史》

出版时间:2016年9月

出版社:远足文化

作者:徐世荣

回溯土地改革的历史

在1950年韩战爆发之前,国民党和美国的关系跌到谷底,美国已准备放弃台湾,后来因韩战而转变,可以说台湾被韩战救了。也因为这个缘故,蒋介石急于推动土地改革,想借此寻求美国的支持。当时国民政府一方面宣称台湾是“自由中国”,土地改革是以人民能接受的方式,和平、有步骤、有计划进行的中美合作,一方面则抨击中共的土改是残酷地榨取人民的财产。台湾与中共两边都在竞争谁是真正的土改者,最后国民党的宣传策略奏效了,台湾因而被纳入韩战中围堵中共扩散的行列,与美国于1954年订定了《中华民国与美利坚合众国间共同防御条约》(Mutual Defense Treaty between the United States of America and the Republic of China),又称《中美共同防御条约》。

由于美国赞赏台湾的土地改革,于是协助台湾在桃园成立“土地改革训练所”,将全球所有落后或开发中国家的人送来台湾学习土地改革。在这一点上,国民政府算是得到美国正面的肯定。“土地改革训练所”成立后,超过一百个国家来上课,只是没有任何一个国家像台湾一样成功。台湾之所以成为土地改革的特殊案例,其原因在于政治因素,但至今还没有任何相关的学术研究精准地指出这一点。

土地改革训练所在2000年改名为“国际土地政策训练中心”(International Center for Land Policy, ICLPST)。1995年我回到台湾,2000年左右开始在“国际土地政策训练中心”授课。因为学员都是国外来的,上课都以英文为主。当时外交部将训练中心的运作视为外交的一部分,支付学员来台上课的机票、住宿、生活费,许多落后国家的人很喜欢来上课。以前一期的课程是八周,后来因为受限于经费而缩短为六周,据说以后又要减为四周。训练中心已相当上轨道,接待、上课都很有制度,课程包括土地制度、财税、都市计划、GIS等,也邀请国外知名的老师来授课。国外老师的教学时间安排得比较长,台湾的老师则以分享台湾经验为主。到目前为止,该单位仍在运作,也持续有各国政府单位派人来上课,如菲律宾、越南、泰国、中南美洲等。

以前的“土地改革”现在更名为“土地政策”,主管机关是内政部,但“国际土地政策训练中心”的经费则是由农委会支持。农委会认为土地政策是内政部的事,但内政部却不出经费,反而是农委会在编列预算。三、四年前农委会曾想废掉“国际土地政策训练中心”,改成“农业政策训练中心”,内政部却不同意。因为“国际土地政策训练中心”与美国知名的“林肯土地研究中心”(Lincoln Institute of Land Policy)有合作关系,只是美方已不再提供经费,但双方已共同成立了董事会,两方都设有代表,每年都在台湾开会,政府想借此维系与美方的关系。

土地政策与政治息息相关

土地政策与政治的关系很紧密,如何治理土地是很关键的政治运作。长期以来国民党都靠都市计划来控制地方派系,以都市计划笼络地方派系,让他们能够炒作土地赚钱,以致台湾的土地征收都很不合理。然而,我们讲得再多似乎都没有用,因为政府主要是靠“都市计划”和“土地征收”来控制地方派系,以此延续政权。台湾的地方派系绝大多数都有介入土地开发,讲得好听是“土地开发”,实际上就是“土地炒作”──透过“都市计划”和“土地征收”运作、炒作土地。

在现行政治结构与制度面,财团通常能透过正式与非正式的政商关系,直接影响政策与法令。陈东升在《金权城市一一地方派系、财团与台北都会发展的社会学分析》一书中即指出,民国七十八年县市长候选人中,有八位候选人受到房地产财团支持。同年度立委候选人中,也有三十五位候选人本身就是房地产集团的负责人,或者受到房地产财团的支持,显示房地产集团透过其对中央与地方政治的影响力,就能增强对土地炒作与投机管道的操弄能力。1992年县市长选举时,大多数的县市长皆以土地炒作议题做为攻击对手的选举文宣,可见地方行政首长与土地利益的紧密关系。财团取得土地后,会透过变更地目的方式,来增加土地的利益,而“市地重划”与“都市计划”就是提高土地价值的一种手段。(注1)在图5-1“财团土地投机方式与其他相关机构互动模式”中,即可清楚看见政府、财团与土地的的层层关连,与结构紧密的政商关系。…

地方政府应提高土地税来增加财源,以落实地方自治

台湾的“区段征收”之所以这么多,主要原因之一是地方政府没经费。虽然有政党轮替,但只要制度不改变,基本上任何政党治理的方法不会有太大的改变。地方县市长选上后,就要实现政见,但地方政府没有足够经费来推行,因为中央不给补助,地方政府又不敢多向人民课税,只好透过“区段征收”卖地赚钱,卖的却不是地方政府的土地,而是征收人民的土地来贩售。

地方政府还有另外一个筹措经费的方法,就是“市地重划”。前台中市长林柏榕(任期1981-1985、1989-1997)、张子源(任期1985-1989)等人,都曾大肆利用“市地重划”来取得土地。重划后一部分的土地归地方政府,然后再把土地卖掉赚钱。这是地政手段的“偏方”,只能偶尔为之,但现在各县市却几乎都这么操作,令人非常遗憾。

我们一般所认知的“市场决定房价”,其实并不正确,因为房价是由人主观创造出来的。土地不同于一般商品,土地有“不可移动”和“不可增加性”,也就是说,土地具有垄断的性格。习惯上我们用“买卖实例法”来估价,建商就利用假的交易来创造假的土地价格:建商只要把土地转手到关系企业,假装有人高价买地,就能拉抬房价,让人民以为这就是真实和客观的市场价格。很多人也没看出,地价通常是政府和建商一起哄抬、创造出来的成果。马克思认为土地有“绝对地租”,意思是:在土地所有权制度底下,土地拥有者可以决定价格。举例来说,远雄建设有很多房子没卖掉,空房很多,但是它宁可不卖房子,也不降价。房屋和土地的价格是主观的决定,不是客观的市场价格,因此才有炒作的空间。

事实上,“区段征收”也是一种土地炒作。譬如苗栗大埔事件,土地征收完后,约有三分之一的土地归县府、三分之一归还原有土地所有权人、另外三分之一大概是做为公共设施。地方政府认为,土地由农业使用转变为住宅区、商业区,地价大幅上涨,于是就将发回土地所有权人的土地面积缩水:假设原本土地是一百坪,经过区段征收后要归还三十坪给原土地所有权人,由于土地价格是政府决定的,为了只归还三十坪,地方政府一定要拉高土地单价,这就是土地炒作。 

“林肯土地研究中心”相当推崇地政学派的亨利.乔治(Henry George, 1839-1897),他是十九世纪末到二十世纪初,土地改革学派很重要的人物。孙中山提倡的“涨价归公”,课取土地增值税的理念,就是来自亨利.乔治的“单一税”的观念。他们认为土地价格的增值,大部分是社会的贡献,所以增加的利益应属社会所有。亨利.乔治甚至认为不用征收其他税赋,单凭土地增值税收,就足够支撑社会建设所需。

地方政府的税源也和土地有关。地方政府的自有税源,包括地价税、土地增值税、房屋税、契税、娱乐税等五项,在世界各国,这些项目都会课以相当重的税赋。但在台湾,土地增值税却课得很少,这和政治有很大关系。地方政府因受到地方派系和建商的压力,把土地炒作的成本压低,若要开发炒作土地,土地税就不能太高。

以前土地增值税的计算,是以当期公告现值减掉前期公告现值,计算涨价总倍数,再乘上税率。在1950年代都市平均地权时期推行的土地增值税,曾经从20%开始调涨,一度提高到100%,后来又调降到40%至60%。在陈水扁执政时代,更降低为20%至40%,作为母数的公告现值相对于市价而言,也是非常的低。

政大地政系研究土地税的学者认为,台湾土地持有税如地价税和房屋税等,都只有美国加州的10%左右,实在是太低了。我们若要施行地方自治,地方政府就要有自己的财源,用以支付公共建设、教育等方面的费用,土地税就是地方政府最重要的税源之一,但台湾因为土地炒作的关系,反而压低了土地税。

近来地价税正逐渐增加,2016年台北市地价税大幅上涨,宜兰县的地价税也上涨到过去的五倍左右,这是好事。地价税大幅上涨的原因,是因为经历抗争之后,“土地征收”和“市地重划”的方法逐渐不能再使用了,地方政府没有财源,只好走回课税的正途。公共建设的费用本来就应由全民负担,怎么可以剥夺社会的弱势族群,由他们承担大部分人使用的公共建设?

现在“房地合一税”才刚实施,还不知道效果,但方向是对的。这个政策的观念是:土地的增值要尽可能归公,因为土地增值来自社会的贡献。例如政治大学前面那条街,和我1970年代念大学时的状况差不多,但价格却上涨许多,而房价之所以会上涨,是来自社会的集体贡献,因此土地增值的部分,应该归社会所有。

当地价税和土地增值税依宪法规定课税后,未被课税的土地增值部分,就要纳入所得税继续课税,这就是亨利.乔治和孙中山的观点。“房地合一税”也是希望能在现行地价税和土地增值税之外,多课一点税,最后再纳入所得税来课征。所得税归属中央政府,地价税归地方政府,如果政府一定要人民多缴税,地方政府干脆就调高地价税,增加地方税收,这可能就是地价税大幅上涨的理由之一。

真正的公共利益

在美国,从事“都市计划”的学者和实务工作者有一个共同的组织,叫做“APA”(American Planning Association,美国都市计划协会),APA 很强调Ethical Principles(道德伦理守则),可惜台湾没有这个守则,因为我们是技术专业,专家决定一切。这也是台湾“都市计划”教育很不足的地方。美国的“都市计划”很强调民众参与,让民众表达意见后,由专家提供协助。专家会和人民沟通、对话,并提供资讯,让人民发现什么是对自己最有利的选择,而不是由专家为人民做决定,这两者差异很大。我们之所以常到台北市八德路上的营建署抗议,就是因为台湾还是非常威权,都由专家来做决定。

我们应该如何评断一宗“土地征收”或“都市更新”案件是否合法?我认为关键在于是否符合公共利益。例如去年强拆古亭龙脑穴案(2015年9月25日),其实决定过程有不符合程序正义的问题,士林文林苑也属同样的情况。因此,大法官会议认定“都市更新条例”第十条第一、第二项及第十九条第三项前段违反宪法。

《宪法》第十五条规定:“人民之生存权、工作权及财产权,应予保障。”只有在《宪法》第二十三条所说的“防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序,或增进公共利益所必要者外,不得以法律限制之”的状况下,可以例外。“都更条例”第一条立法的意旨,也是追求公共利益,关键在于公共利益如何决定?都更的过程中会产生争执、抗议,就是因为现行体制有问题。

台湾为了追求经济成长,仅由经济观点来诠释土地的价值,认为这才合乎公共利益,但公共利益的内涵有这么狭隘吗?公共利益是抽象词汇、不确定的法律概念,该如何定义?程序要如何进行?是专家说了算吗?还是由大家共同参与、形塑、共同研拟出来的才是公共利益?大法官的〈七○九号解释文〉已经做出重要的解释:“大家经过沟通、对话、论辩后,所形成共识,才是公共利益。”

一般认为当地价提高或有经济利益孳生,就属于公共利益,这其实是不对的。因为每个人对土地的感觉和意涵都不一样,土地的价值也随之不同。

注1︰陈东升,《金权城市──地方派系、财团与台北都会发展的社会学分析》,台北:巨流图书,1995,页191-198。

读者评论 3

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  1. 土地正義-我們只是這片土地上的過客,請謙卑地永續經營

  2. http://www.storm.mg/article/386011
    「最後回應出刊、歡迎隨手分享」
    這篇投書,對我而言是這次論戰的最後回應,我曾在土地正義一書剛出版到這組書評與勘誤表出刊前後,善意的讓徐教授和遠足出版社有三次誠實面對錯誤修正的機會(分別在2016年底/2017年底/2018年一月),因此在先前風的書評連載,其實是刻意淡化勘誤表裡的扭曲史實和錯誤資訊問題,很遺憾,他們三次都迴避未把握危機處理的時機.
    而徐教授在已知自己書內有許多扭曲史實和錯誤資訊的前提下,他前一篇回應卻以羅列片段史料,證明他的詮釋觀點,史料已有答案支持為名,迴避勘誤表與我們書評提出的挑戰和質問;遠足龍總編則以意識形態對立的衝突,來定調這場辯論,並以過度仰賴官方檔案史料,可能墮入黨國威權遺緒的說法陷阱,對勘誤表同樣迴避,甚或是不必處置的態度.
    而多次善意未獲正面回應與誠懇處理,是我這次最後必須投書論證和回應的主因,書評組提出的觀點辯論,徐教授可迴避不做回應,這是他的自由和選擇,但對提出扭曲史實和錯誤資訊證據的勘誤表,徐教授和遠足龍總編卻不該逃避,應出面處理說明.
    衷心期盼,政大徐世榮教授和遠足龍傑娣總編可以把握最後一次機會,化危機為轉機,善盡(修補)作為公共知識份子和文化出版者的社會責任與倫理,針對勘誤表內扭曲史實,錯誤資訊和數據及錯誤引用等諸多問題,重新進行全書校正勘誤,接著對外說明與致歉,並提出作者與出版社後續對本書的處置方案,為台灣知識社群和出版界立下一個知錯願改的良好典範.
    PS:針對徐世榮教授日前影射都市改革者組織秘書長彭揚凱幕後操控台社季刊(其實應是指風傳媒,因台社尚未刊載)和我們三位作者,以學術名行鬥爭實的指控,我跟彭揚凱已分別公開澄清說明,並請人轉貼到徐世榮臉書,徐也許自知理虧,未再公開回應(我想對學術刊物運作和投稿審查稍有經驗者,當不會被徐的影射誤導才是).
    此事就算了,但還望徐教授記取教訓,認識到公共知識份子各項公開發言必須負完全責任.
    最後只能祝福徐教授和龍總編好好把這本書的諸多錯誤改正,讓這本具有高度學院與社會影響力的科普書能脫胎重生.
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    扭曲史實,轉「啥」正義? 六問徐世榮教授
    作者:廖彥豪(台大城鄉所碩士)
    本篇投書由作者自負言責
    前言:歷史詮釋須以真實史實為根據,不能扭曲史實偷渡個人立場
    一:徐世榮教授扭曲史實的五個經典範例:請用史料證據反駁我
    1、「土改受害者」究竟是全省地主,還是僅限西部平原地主?(勘誤項次2、48)
    2、這是拿清朝的劍斬明朝的官啊:在1959年落成的中興大禮堂執行1952年的總歸戶?(勘誤項次21)
    3、第一個學會「瞬間移動」的台灣男子漢-林獻堂先生!(勘誤項次41)
    4、臨時省議會有權利「審議」省府草案嗎?(勘誤項次33、35-38)
    5、省主席吳國楨是因反土改,才在赴美時「被請辭」的嗎?(勘誤項次25、26)
    二:請徐教授與出版社對勘誤表的嚴重錯誤公開說明與致歉

  3. 如果不(怕)麻煩的話,還請務必幫忙隨手分享轉貼本文及說明,讓這組對徐世榮《土地正義》的書評組與勘誤表,就土改和土徵的不同觀點論辯,及對此書諸多錯誤基本資訊的勘誤導正,能夠讓更多社會大眾和關心此議題者有機會看到,這組書評與勘誤表一切可受公評與檢視,同時誠摯邀請更多關心相關議題者投書表述,參與這場公開的辯論和交鋒.
    再次拜託,感謝.
    彥豪 2018/01/08
    【書評、勘誤出刊公告】-土地正義的實相與幻象:對徐世榮《土地正義》(2016)一書的批判與勘誤
    「正式出刊通人知、隨手分享做功德」
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    作者群說明:
    本組書評與勘誤表最初源自於《台灣社會研究季刊》的學術書評欄目邀請,由廖彥豪、詹竣傑與洪偉傑三人共同籌劃撰寫,由於徐世榮《土地正義》一書涵蓋台灣戰後農村土改與當前土地徵收與空間規劃各項問題,這組書評與勘誤表背後涉及對《土地正義》一書的歷史觀點、政策制度與現實困境澄清與辯論,有其廣泛深遠的政治與社會意義與影響,不應只局限於學院的知識討論。因此我們除和《台社季刊》合作外,並與風傳媒接洽,將本組書評同時交由風傳媒連載。
    我們也將這個完整版本(有學術格式並附註腳說明)提供全文網路PDF檔下載,以便讓更多關心此議題的社會大眾、實務工作或研究者可直接參考與分享轉貼。
    如有讀者對《土地正義》(2016)一書,及對本組書評和勘誤表閱讀後有任何意見、批評與回響,歡迎投稿到風傳媒的讀者投書(opinion@storm.mg),我們誠摯邀請關心此段歷史與相關議題的社會大眾與閱讀者,共同參與這場對戰後農村土改與當前土地規劃爭議的反省與討論。
    書評組與勘誤表簡目
    1、書評導言:開啟土改「產權體制」的反省與對話(作者洪偉傑:羅格斯大學地理系博士生)
    2、「威權時期」不是大家都選擇服從嗎?-對徐世榮台灣農村土改論述的批判總綱(作者廖彥豪:台大城鄉所碩士、中研院助理)
    3、用愛改革?反思當代國家、制度倡議與產權社會(作者詹竣傑:台大地理系碩士、都市改革組織研究員)
    4、徐世榮《土地正義》全書上篇勘誤表(作者廖彥豪:台大城鄉所碩士、中研院助理)
    (風傳媒連載篇目連結,將每日持續更新)
    https://www.facebook.com/notes/%E5%BB%96%E5%BD%A5%E8%B1%AA/%E6%9B%B8%E8%A9%95%E5%8B%98%E8%AA%A4%E5%87%BA%E5%88%8A%E5%85%AC%E5%91%8A-%E5%9C%9F%E5%9C%B0%E6%AD%A3%E7%BE%A9%E7%9A%84%E5%AF%A6%E7%9B%B8%E8%88%87%E5%B9%BB%E8%B1%A1%E5%B0%8D%E5%BE%90%E4%B8%96%E6%A6%AE%E5%9C%9F%E5%9C%B0%E6%AD%A3%E7%BE%A9%E4%B8%80%E6%9B%B8%E7%9A%84%E6%89%B9%E5%88%A4%E8%88%87%E5%8B%98%E8%AA%A4/10156051427327138/