《治安管理處罰法》修訂：「傷害民族感情」與懲罰細則引爭議｜Whatsnew

《中華人民共和國治安管理處罰法》實施十七年後，迎來首次大修。繼8月28日相關修訂草案提交最高立法機關全國人大常委會審議後，「中國人大網」於近日公布修訂草案全文，向社會公衆徵求意見，截止期限為9月30日。

草案一經公布，就在互聯網上引發了一系列爭論。其中爭議最大的莫過於新增訂的第34條。該條款規定：在公共場所「穿着、佩戴有損中華民族精神、傷害中華民族感情的服飾、標誌的，製作、傳播、宣揚、散布有損中華民族精神、傷害中華民族感情的物品或者言論的」，都將被處五日以上十日以下拘留或一千元以上三千元以下罰款。情節較重還要處十日以上十五日以下拘留、五千元以下罰款。（延伸閱讀：《蘇州和服事件：「尋釁滋事」的警察，和中國後績效合法性時代的保守怪圈》）

一種擔憂認為：民族精神和民族情感本身屬於抽象概念，並不應該成為法律應保護的法益。「有損民族精神、傷害民族情感」的處罰標準模糊，會導致權力濫用和選擇性執法，並煽動民粹主義和民間舉報行為。（延伸閱讀：《脫口秀行業風暴：「中式」冒犯，國家暴力認同，與「審查外包」》）

繼而又有分析指出，新增訂的法律草案中的第100條也有潛在危險：該新增條款授權公安辦案人員強制檢查、提取或採集人體生物識別信息和生物樣本。這一條款被一些批評認為是擴張警權、侵害公民基本權利。一些批評者認為即便情況緊急，至少也應設置法院審核批准的程序。（延伸閱讀：《「他們活得像隔世的鬼魂」——數位圈禁下的新疆，被數字化的維吾爾族》）

此外，新增的第59條則規定「以侮辱、謾罵、威脅、圍堵、攔截等方式阻礙人民警察依法執行職務的，從重處罰」，也引起較多議論。一些意見擔心：將侮辱、謾罵視同阻礙執法，亦有擴張處罰邊界的嫌疑，有違「少拘慎罰」的現代法治觀念。（延伸閱讀：《當「大白」遭遇《憲法》——上海疫情中的法治假面》）

《治安管理處罰法》的總則即提到，該法旨在「維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權益，規範和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責」。其中規定了四大類應予治安管理處罰的行為，包括擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身、財產權利和妨害社會管理。除了輿論重點關注的條文外，此次修訂在每一類別中均有新增數種應予處罰行為。

草案中還新增了一些「新出現的影響社會治安的行為」，比如組織領導傳銷、以搶奪方向盤等方式妨礙公共交通工具駕駛、高空拋物、無人機「黑⻜」、違法出售或者提供公民個人信息、非法使用竊聽竊照器材等行為。根據司法部部⻓賀榮在全國人大常委會第五次會議上所作的說明，將它們納入管理範圍並增加相應處罰措施，旨在「及時有效化解矛盾糾紛、維護社會治安秩序」。

修訂草案中的罰款幅度亦大多翻倍。原本的立法中，被處以2000元以上罰款的違反治安管理行為人，有權要求舉行聽證，修訂草案中，要求聽證會的「門檻」抬高到了4000元。官方說明指這是根據經濟社會發展水平「適當提高罰款幅度」。

此外，草案還重點針對非法攜帶槍支彈藥進入公共場所、拒不整改大型群衆性活動安全事故隱患、非法以社會組織名義活動、在公共場所拉客招嫖等行為加大了處罰力度。

其中，非法以社會組織名義活動指的是該社會組織未經註冊登記，或已被依法撤銷登記或吊銷登記證書後，仍以其名義活動。修訂草案比現行法擴大了對社會組織的定義範圍，除了社會團體之外，還將基金會、社會服務機構也涵蓋其中。同時增加了「被取締一年內又實施的，處十日以上十五日以下拘留，並處三千元以上五千元以下罰款」。（延伸閱讀：《為了活下去，中國LGBTQ組織改名、商業化、接軌主流價值觀》）

賀榮在作草案修訂說明時曾表示，修訂草案「深入貫徹習近平法治思想，全面貫徹落實總體國家安全觀」，強調社會治安綜合治理工作要堅持黨的領導。「堅持黨的領導」正是草案第二條在修訂中的新增內容。（延伸閱讀：《傅政華為何落馬？習近平要確保「刀把子」不容任何差錯》）

北京大學法學院教授沈巋撰文提出，「每一個涉及加重處罰的條款，都應該給出為什麼需要加重的理由，都應該給出充分有力的數據或研究來證明加重處罰是可以有效收到治理效果的。」

中國政法大學教授趙宏同樣指出，行政拘留是最重的一類行政處罰，現行《治安管理處罰法》顯見的一個缺陷是未將行政拘留明確納入需要聽證的範圍。《治安管理處罰法》雖規定當事人可申請暫緩執行，但條件相當嚴苛，公安機關也都傾向於「應拘盡拘」，使該條款幾乎處於休眠狀態。

修訂草案較為人性化地將參加升學考試、子女出生或者近親屬病危、死亡等增加為被處罰人可以提出暫緩執行行政拘留的情形。不過，趙宏也指出，這仍舊給公安機關保留了較大的裁量空間，也使行政拘留的權利保障問題並未獲得實質推進。

針對行政拘留記錄可能影響當事人未來就業和生活，修訂草案規定了未成年人違法記錄的封存制度，從而與已修訂的《刑事訴訟法》和《未成年人保護法》銜接起來。但趙宏認為，這一條無論是條文表述還是適用範圍都存在侷限，仍舊允許「監察機關、司法機關為辦案需要或者攸關單位根據國家規定進行查詢」，意味着未成年人的違法記錄只是封存，還並非徹底消除。（延伸閱讀：《誰是最「清白」的中國人？——出身論捲土重來，宗法社會還會遠嗎》）

亦有不少網民支持立法。微博上的一些網民就認為「有損中華民族精神、傷害中華民族感情」值得被處罰。甚至還有網民收集了反對立法的公共人物的名單，指這些人的反對意見別有用心。

截至9月13日晚，參與修訂草案徵求意見的人數已超過9.2萬人，意見條數超過11.3萬條，遠超同期正在徵求意見的另外四部法律草案。

是次修訂仍然體現出中國「行政部門主導立法」的特點。在全國人大通過的法律中，一度有高達75%至85%的法律草案由國務院各相關部門提交。而行政部門在提交的立法中往往追求部門利益和爭取有利職權，同時儘可能規避責任。（延伸閱讀：《黨旗下的天秤：中國「法治」的政治邏輯》）

網上也不乏猜測認為，尤為吸睛的「34條」創設是為了「掩護」類似「100條」等其他對公民權利影響更大的條款通過。

「社會公衆通過正常渠道對法律草案提出意見，是群衆關心和有序參與國家立法工作的具體體現，具有重要意義，我們對此真誠歡迎。」針對修法引起的爭議，9月11日晚，全國人大常委會法制工作委員會發言人辦公室作了公開回應。其表示將認真梳理和研究意見和建議，提出修改完善或者妥善處理的建議。

趙宏指出，「《治安管理處罰法》攸關治安處罰的邊界，更攸關國家權力和個人自由的邊界，在修法時，適時擴大處罰圈固然重要，但警惕因而導致的權力擴張或許同樣重要——如何加強處罰中的權利保障，並儘可能地降低治安處罰的附隨性效果，是立法者亟需考慮的問題。」