台湾对美国猪牛新制上路：疫后新局之下，WTO的尾声叙事

2021年1月1日，台湾正式开放含莱克多巴胺美国猪肉，并放宽30月龄以上的美牛进口。由此，过去一年来台湾最大的全国性政治争议，正式上路。

同一天，台湾总统蔡英文向民众发布了新年谈话。除了例行的政绩报告与讲话，她用不少篇幅谈及这一议题，并请求国人“体谅”与“理解”。她说“台湾是依赖贸易生存的国家”，而美猪及美牛议题是“历经三任政府的难题”，“已经没有回避不处理的空间”，有关的争议让她“充分体会为什么过去的政府做出了开放的承诺、却无法落实”。她说，“请所有国人同胞体谅，希望大家能够理解我们再三斟酌后的决定。”

但积累已久的民怨，恐怕不会因为蔡英文的发言而减少。自2020年8月28日，消息宣布当天，台湾消费者保护基金会即严厉批评此举是“粗暴式的政策宣布”、“牺牲民众健康权益来换取政治利益”。消基会并自10月20日开始发动“严拒莱猪进口”连署活动，截至12月22日为止，取得将近20万人连署支持。

其余公民团体亦连番发出反对之声。11月22日，由台湾数个劳工、社运团体举行的“秋斗”游行，便以“反毒猪、反双标、反党国”为主轴，国民党党主席江启臣、前总统马英九、民众党立委赖香伶均出席。但，因在秋斗前夕，国家通讯传播委员会（NCC）作出不予中天新闻台换照的决议，秋斗部份主办团体亦指责民进党政府伤害言论自由，促使不少支持中天的民众参加游行，就连中天电视最大股东、旺旺集团创办人蔡衍明也现身游行。让“反毒猪”的主轴被稀释，能量不若行前预估的大。现场约吸引三万余群众声援。

作为最大在野党，国民党的行动不止于街头抗议。自9月18日开始，台湾立法院第二会期开议，行政院长苏贞昌欲赴立法院会进行施政报告，国民党立委皆以不满苏贞昌未对放宽莱猪进口道歉及回应诉求为由，杯葛议事而无法上台报告，前后达十二次。

11月27日，苏贞昌第十三度赴立法院进行施政报告时，经过几轮程序攻防，国民党立委拿出预藏的猪内脏丢向主席台，现场心肝肚肠横飞，被国内外媒体与网友称为“猪内脏大战”。

民间的抗议与在野党的杯葛，并未阻止政府推动美猪开放的意志。

12月24日，民进党在立法院以人数优势通过九项行政命令，包含开放含莱克多巴胺的猪肉进口、开放30月龄以上美牛进口、相关原产地标示规定以及国内不得使用瘦肉精等。新一轮的美猪与美牛开放政策，至此正式在台湾法制上成为定局。

面对民间团体的不满，台湾政府除了提出“原产地标示”的规定之外，一边开放进口，一边则推动学校营养午餐使用国产猪肉、奖励餐厅使用国产猪肉、推广“台湾猪”标章等措施。台湾各家小吃摊上，已经有不少商家贴出了绿色镶金的国产猪标章，暗示自己并未使用“美国莱猪”；国民党执政的各县市，本拟以地方政府的自治条例禁止“莱猪”入市，被中央政府以“违宪”为由，宣告相关条例无效，再引发一轮骂战。

为何蔡政府甘冒如此大的民意反感，也坚持进口莱猪？为何这一议题逼得两大政党轮替执政时都难以处理，甚至两党都踏入“今是昨非”的吊诡局面，成为台湾“历经三任政府”的难题？莱猪与“台湾依赖贸易生存”的关系又是什么？

莱猪前世，WTO时代埋下的谈判框架

这不是猪肉第一次成为台美之间的谈判筹码。

2021年元旦要开放的，乃是含有莱克多巴胺的美国猪肉。但“不含莱剂的美国猪肉”自2005年开始便开始进口台湾，是15年前台湾就加入WTO一事与美国进行协商折冲的重要项目之一。

当年的谈判，由两条主要脉络构成：一是农业议题自1980年代后期开始，成为国际贸易谈判的重要主题；二是台美贸易关系从“美援台湾”格局，过渡到两岸分别与美国协商、竞争加入WTO的时代。

二次大战后的至80年代为止，世界各国原就竞相以农产进口配额、出口补贴、出口及进口课税等保护措施，来确保农产价格、保护农民收入，台湾的农业体制亦不例外。此一情势，在1986年9月有了改变。当月，GATT在乌拉圭举办第八回合多边贸易谈判，开始讨论“农产品自由化”议题。

当年，欧美各国为处理农产品过剩问题，已在国内消费者及纳税人加上诸多沉重负担，为减轻库存、平息国内民怨，以美国为首，各国开始提出新的农产贸易法规及指导原则，以减少农产贸易的“障碍”，向各地倾销农产。

农业议题自此，成为国际贸易的重要主题。

台美双边贸易关系，自1950年代以来的“美援”（由美国援助台湾）格局，也在此时起了变化：80年代，美国贸易顺差赤字开始增加，国会在1988年通过《综合贸易与竞争力法》（Omnibus Foreign Trade and Competitiveness Act）等系列法令，借以评定其贸易伙伴是否与美国从事“不公平贸易”。在2020年3月31日，美国贸易代表署（USTR）正是按照此条法令，公布“2020年各国贸易障碍评估报告”，在台湾地区报告中，提到猪牛进口这一议题被“美方持续关切”，向台湾政府施压。

当国际谈判开始将农产品摆上谈判桌、美国对台湾以内的诸国开始落实《综合贸易与竞争力法》这两大因素共同交织，自90年代中期开始，台美双方的贸易协商，农业议题一直都是深水区。而当时，刚刚解严的台湾政府，面临着前有美国贸易施压、后有本土民意抗议的格局，并开始与北京展开竞相争取加入WTO的漫长谈判。

1998年，台北与北京WTO前哨战：首批美牛猪进口配额开放

1996年9月18日，美国众议院国际关系委员会贸易小组，就“台海两岸加入世界贸易组织”入会案，举行听证会。根据当时的台湾媒体报导，时任美国谈判代表的白茜芙（Charlene Barshefsky）在会中表示，台北与美国的入会协商中，未决的议题为：

一、小汽车及其他工业产品的关税与配额；二、农产品的进口关税及贸易、运销方面的管制；三、台湾省烟酒公卖局的产制品在台所造成的不公平待遇及进口障碍。四、法律及金融业方面的问题。

美猪的争议，即包含在第二项“农产品的进口关税及贸易、运销方面的管制”中。然而，农业相关议题并不只有猪肉，还包括烟酒、稻米及其他畜产品（牛、鸡）等，猪仅仅是其中一个谈判项目，甚至并不是台湾在战略上最重视的项目。

但美国养猪业者在其国内有不可忽视的游说力量。当年，两岸之间在政治上互不承认的大格局下，竞相加入WTO，分别与美国协商。在面对台湾时，美国代表在谈判时，很早就将“本国农畜业者的民意”亮出，要求台湾接受条件。

1997年，双方密切谈判时期，包括北卡罗莱纳州、阿肯色州在内等养猪业较发达的州所选出的国会参众议员，便联名致函要求：“在台北同意开放猪肉进口前，柯林顿政府不可同意台北进入WTO。”对于美国业者而言，台湾一年猪肉消费量将近80万吨，不失一个大有可为的新市场。

与台湾谈判时，柯林顿政府代表正以美国农畜业者会透过国会施压为由，以两岸竞争格局为筹码，要求台湾“若期望及早结束与美国的入会谈判，就必须让美国的农畜产品出口业者得到实质的利益”。

时任农委会主委的陈武雄事后忆述，当时世界各国都“深知台湾对于守护主要粮食──稻米的决心，屡屡以此要胁以为谈判筹码”。在来回的协商拉扯中，台湾为了争取在稻米项目以“日本模式”进行保护，对于开放美国猪肉与牛肉进口的条件不断退让。

1998年，台湾在华盛顿与美国签订入会双边谈判的草约：台湾尚未加入WTO之前，每年开放牛肉5,000吨、猪肉12,500吨与鸡肉10,000吨的进口配额。此一约定被农民批为“头期款”（指还未加入WTO就要付出的代价），猪农更批评谈判代表的策略是“弃猪保米”、与美国签订了“农业版的马关条约”。国内反弹，不在话下。

当时参与谈判的农业官员，也有其为难之处。时任农委会主委的陈武雄，在2002年12月忆述，“加入WTO只是起码的门槛，不加盟自由贸易区，将成为世界贸易的边缘人⋯⋯但自由贸易区牵涉国与国的谈判，这就无法回避中共以『一个中国』的问题来干扰。”

在这一时期，台湾虽有广大的农业人口，其他的工商业领域亦蓬勃发展。举例而言，当时台湾也是世界知名的ROC（Republic of Computers）大国，早在1991年时，台湾已经成为与IBM相容电脑的主要制造国，生产量达全球的10%。这一时期，世界各国当时开始签订双边 FTA，两岸也即将终结封锁开始“三通”。加入WTO、融入世界贸易体系，台湾有面对中国“不能输”的压力，也有让电子科技业在内的工商业“更上一层楼”的动力。

在平原面积如此狭小的政治共同体内，谈判代表必须同时顾及最“草根”（或许有时被视为低端）的农业，又必须支撑本国的轻重工业、尖端电子产业，与此同时，主政者还必须面对民主转型带来的全新挑战：1996年，台湾实施首届总统直选，从今而后，只要对外经贸谈判在工农之间拿捏不当，或许连总统都有可能换党执政。

2020年，中美台三角关系的位移时刻

2020年的美猪争议，对台湾而言，格局仍由当年的WTO框架基本底定：要面对的是身兼国家保护与贸易伙伴两角色的美国、盼望政府推动国际贸易（主要而最重要的对象仍为美国）协定的工商业界，以及（有可能）左右地方与中央选举的基层农民。

对美国而言，情势或许更为复杂。

在上一轮敲定美猪进口时，美国仍在柯林顿时代，两岸都在争取加入WTO，美国分别与之进行入会协商，而中国大陆仍走在市场经济改革道路上。但在2020年，许多条件都已经改变了。

“中国初加入WTO时，经济改革执行情况良好，人民的生活质量大幅提高。但在2006、07年左右，中国偏离了WTO倡导的市场经济轨道并持续走偏，导致了今日所见的贸易摩擦”，这是当初同时负责协商两岸加入WTO的代表白茜芙，于2020年接受BBC专访时的发言。

无论是谁偏离了轨道，WTO所代表的多边机制精神逐年失灵，中美之间由政治到经济上都成为竞争者，而台湾意外成为中美角力下的国际焦点。2020年的疫情，让原本的国际局势与供应链加速重新洗牌，世界局面瞬间翻新，朝向不可预测的局面而去。

对于蔡政府而言，这是台湾千载难逢的时刻。台湾高层决策者明言“珍惜这样的机会”。在12月24日，立法院于程序上正式通过开放美猪的行政命令后，蔡英文即在脸书上喊话：

“⋯⋯开放市场的决定，将会是未来台湾国际经贸走向世界的关键决定。我们也会尽全力走出去，让未来的台湾人回想这一年时，会记起2020这一年，不但是台湾人团结防疫的一年，也会是台湾人克服困难贸易问题，因此在国际上获得更多空间的关键一年。”

开放美猪、美牛，与台湾换取国际空间的关系是什么？能获得的国际空间又所指为何？

从8月蔡英文宣布莱猪、美牛开放以来，美国自副总统Mike Pence以降的政商各界的确给予积极反馈，并视之为总统特朗普的一大政绩：

Mike Pence发推特表示，台湾解除相关限制的举措，“是川普总统再次向美农民兑现诺言之佳例，并为双方打开进一步经济合作与强化经贸关系之大门。”

商务部长Wilbur Ross则提到，“台湾为美国重要贸易投资伙伴，台积电宣布将在亚利桑纳州投资 120 亿美元即为明证。移除贸易障碍将为双边关系带来更多机会。”

美国农业媒体Agri-Pulse则报导，“台湾对美猪及美牛之解禁，除提供美国猪农及畜牧业者一个特别需要的（much-needed）市场机会，也是两边自由贸易支持者的胜利（a victory for supporters of trade liberalization in both economies）。”

作为民间单位，美台商业协会 （USTBC）则提到了官方未清楚说明的目标：“为台美双边贸易协定（BTA）敲开大门”，他们促请美国政府，在美猪与美牛开放之后，应该与台湾启动 BTA 谈判。

然而，随着特朗普在大选中落败，这些承诺与保证，是否还会成真？

民间纷纷传言“川普落选了，台湾人美猪白吃了”。为回应质疑，台湾外交部与美国在台协会（AIT）11月20日举办“台美经济繁荣伙伴对话”，并公布备忘录，宣示将会就科学技术、5G 与电信安全、供应链（尤其是半导体产业）、以及全球健康安全等议题进行台美合作。

在现场，台湾外交部长吴钊燮向媒体说明，台美经济繁荣伙伴对话是“最高层级、制度化、政府间”的对话机制，效期长达五年、也可以延展，不会因为任何一方的政权轮替而有所改变。但无论是对话，还是外交部长，均没有提到BTA的实质进展，也未提到实质性的具体产业与美方如何合作的话题。

而除了经贸上的利益，台湾在军事国防上与美国的合作关系，亦是不少民进党职人员用来“安抚”基层民意的理由，“（台语发音）乡亲有跟我抱怨美猪，我就跟乡亲说，啊看我们是要吃阿共仔（指中共）的铳子（指子弹），还是要吃美国的猪？”

不只一名基层工作人员如此透露，在“共机扰台”阴影未远之时，不少选民都表示，如果可以换来美国军事协防台湾，自己可以“勉强接受”美猪进口。

老本新局：难以被代理的关键第四人

虽说，今日蔡英文的“再三斟酌”，似乎并未脱离当年陈武雄等政府官员的烦恼框架太多，同样在面对二战后冷战格局、美国在两岸之间的牵制手段、台湾对美国以及全球经贸体系的依赖。不过，经过2013年的“食安风暴”后，在意食品安全的台湾民众，已经成为美国、工商界、农民团体之外的关键第四人，也让赛局更形复杂。

“莱猪”争议，除了与上个世纪一样，可能会让本地猪农利益受损，也被“食安因素”牵动。莱克多巴胺是一种乙型受体素，原本用于治疗人类的气喘，添加在动物饲料中可以增加瘦肉的比例、减少脂肪，并减少饲料用量。若食用超过一定剂量，可能有心跳加速、心律不整等副作用。

台湾自2013年开始，连续爆发一系列食品安全新闻。自酱油、淀粉、米、食用油、牛乳等，都出现掺伪、假冒、不当使用添加物等新闻，成为当年舆论关注焦点。影响所及，让民进党在提名2016年的不分区立委名单时，以“食安”作为重要的求才顺序。最后，以风险评估为专长的台大公卫系教授吴昆裕出线，以排名首位的身分进入立法院，以期推动食品安全修法。

事实上，翻开台湾的食品安全事件簿，自80年代的镉米、馊水油、绿牡蛎，90年代的甲醇米酒，乃至2000年的死猪肉、毒鸭蛋，一直都未曾间断，2013年的几桩知名案例，客观来说，情节并不比往年更为严重太多，何以成为舆论高度瞩目的焦点？甚至成为民众政治选择的重要凭据、构成民进党提名一席不分区立委的理由？答案或许就藏在当年民进党选择的首席“食安专家”吴昆裕最擅长的领域之中：风险评估。

台大风险社会与政策研究中心总计划主持人周桂田向端传媒指出，1996年爆发的欧洲狂牛症、世纪末的基改争议，是当代风险评估兴起、进入政治治理领域的滥觞。“当初狂牛症，科学家原本说吃了不会怎么样，结果还是传染了；基改争议也一直都没有定论，大家开始发现，科学也未必有确定答案。”

周桂田解释，当年欧洲民众发现，政府都相信专家评估来做决策，但很多专家与厂商的关系却常常牵扯不清，众人对科学、科学家的信任度开始下滑，因此在2000年之交，开始出现倡议风险评估的思潮，也不断强调要让风险治理的观念进入政府决策系统。背后反应的，是民众对政府与专家的信任不再，进而对自身的食品安全产生怀疑的趋势。

当此一风潮由欧洲辗转吹到台湾，2013年或可说是台湾一般民众对于“风险政治”有所认识的元年。经历了食安风暴洗礼，台湾消费者对于食品安全的标准大幅提高、也更注重食物的材料与制作过程，固可视为一种公民意识提升的可喜现象；不过，对于治理者而言，民众不再百分之百相信专家，也让政策说服的难度大幅提高。

含有莱克多巴胺的牛肉究竟是否有害？怎样的情形会有害？台湾民众找不到一位专家，可以给出一个定于一尊、完全值得信任的答案，即便民进党不断地以国际食品法典委员会（CODEX）的莱剂容许值标准向民众说明，“莱猪”并没有想像中的那么可怕，却依然无法说服心有疑虑的民众。

而台湾经历三次政党轮替后，对于许多选民而言，国民党、民进党各自都曾有过“自打嘴巴”的纪录，也让政策进行良性辩论的空间大幅缩小。举例而言，在美猪争议事件中，国民党与民间团体多次批评民进党过去在野时反对美猪、美牛进口，今日却前后不一，蔡英文在脸书上亲自回应：

“…有些人批评民进党前后不一致，我不能同意这样的指控。

2009年的美牛抗争，针对的是当时令人疑虑的狂牛症问题，也正因为有抗争，才有后来的“三管五卡”。2012年的抗争，则是马政府想要进一步开放含莱剂美猪美牛，引发民众质疑莱剂容许值并没有国际标准可遵循，以及猪农忧虑进口冲击的问题。

2012年7月，国际食品法典委员会（CODEX）公布莱剂容许值标准，民进党也立即改变态度，在符合国际标准的原则下，接受进一步开放美牛进口。不过有关美猪的议题，当时因为忧虑冲击养猪产业，暂时没有开放。

事隔多年，从美牛进口量大幅成长的趋势看来，当时民众对莱剂的忧虑，已经渐渐缓解；而当时令人忧虑的养猪产业冲击问题，也随着口蹄疫拔针、台湾猪重新恢复出口，以及我们宣示投入百亿基金强化养猪产业竞争力后，疑虑慢慢降低。”

针对蔡英文的说法，国民党人嗤之以鼻。国民党立委洪孟楷在脸书上发文驳斥，“民进党…一再强调2012年CODEX标准出来后就不再坚持零检出，但农委会在2016年5月31日、即蔡英文上任后的新闻稿清楚写着…『对于莱克多巴胺美猪，农委会目前仍坚守禁止开放立场』，所以2016年的蔡英文政府还是不开放含瘦肉精美猪，现在开放就是自我打脸，更证明胡扯2012年后就改口，根本说谎。”

但对于原本就心向民进党的群众而言，国民党才是“执政时主张进口、在野就拼命反对”的一方。两党之间互相指责彼此“今是而昨非”的口水战，也让“反莱猪”的声浪虽不算小，却因为没有一个可信而足够茁壮的反对党或政治团体作为载体，争议半年，却没有形成足够的反对力量。

而原本被消基会等团体期待要“展现心声”的秋斗游行，也因不但选择国民党团合作、谈合作的过程亦有重大瑕疵，最终，就结果而言，其所发挥出的打击与监督力度，远远小于台湾民意对此的愤怒与不满。随着2021年的开始，民众对“莱猪”的疑虑，是否会持续延烧、又或者随着时间而淡去，谁都说不准。

一场美猪、美牛开放争议，可说是80年代与WTO框架遗留给台湾的“农业自由化”债务，在世界地动山摇的2020年，“转生”出全新的面貌。当二十一世纪的第二个十年正式上路，自由贸易是否更自由？民主政治是否更民主？一切或许就如美猪与美牛争议中的“科学问题”一样，再难找到简单的标准答案。