评论｜陈永政：立法会修改议事规则之后——想想如何“废物利用”

香港立法会修改议事规则一役，虽不让人意外，但亦可算是香港稳步沉沦的里程碑。今次民主阵营的确输得很惨，这不只是因为他们制衡政府的力量进一步被削弱，更是因为香港作为一个政治社群，再向“恃力不讲理”的政治迈进一步。建制派透过修改议事规则杜绝“拉布”（Filibuster，冗长辩论），即使他日香港成功民主化，这亦会为“多数人暴政”奠下制度基础，并鼓励“只要有力量就不必讲道理”的政治文化。这次修改对香港伤害之深远，一时间实难以尽知，但香港民主化本就遥遥无期，反而马上可见的伤害，已足够我们反思。（注一）

建制派的偷袭

首先，建制派以偷袭方式快速修改议事规则，是对香港整个政治社群的侮辱。“拉布应否存续”这问题在香港争议已久，上一次选举中，建制派以“反拉布”为主要政纲全力攻击民主阵营，而民主阵营亦明言会继续议会抗争，最后香港市民仍然选出民主阵营为直选议席多数。换言之，“拉布”作为制度上容许的政治手段，已经得到香港法例容许下，最大程度的正式民意授权；即使目前民调上反对拉布的声音占优，亦不能取代直接选举的授权，因为民调本身受限于抽样调查及研究方法，统计上始终会有误差，而且难以准确反映出受访者有的是强烈意见，还是其实虽有意见但不太在意。因此要得到正式政治授权，一个社群始终要定期举行“选举”，而不可只是定期举行“民调”。除非选举后出现非常明显而重大的变数，否则单一民调的代表性实不可与正式选举相提并论。

其实如果法例容许，公投是就单一议题获得明确授权的最佳方法，但限于香港政制，直选已是对“拉布”或“反拉布”的最大程度的正式民意授权。如今建制派有足够票数突袭，纯粹是因为有六名民主阵营议员，在无香港市民授权下，被政府取消资格（DQ）。姑勿论DQ合理与否，民主阵营在立法会地区直选分组的确是被不民主的方式，由多数变成少数，而建制派在补选前偷袭，就是将香港全体市民的政治授权结果一举推翻。由于直选制度这“政治授权”已是最接近体现香港政治社群整体意志之处，建制派的偷袭不但是对所有投票给民主阵营的选民的不尊重，更是对整个政治社群的侮辱。

而且，建制派亦选择了以最差的方式修改议事规则限制拉布——扩大主席的随意权力。限制拉布有很多方法，比较合理的，是设立程序，让民选议员以表决终止辩论。为了保护少数派权益，50％的表决门槛一般并不足够，如美国参议院便需要60％参议员支持才能终止辩论。这种安排有利鼓励多数派寻求共识与合作。因为多数派只要争取多几个温和的少数派议员支持，就能终止拉布，而极端分子单靠自己一般不会够人数继续拉布。若认为这也不够快，简单多数决仍属较好做法，起码全体民选议员要负起结束或继续拉布的责任，亦必须经过辩论阐释理据。这一方面迫使议员争取选民支持，相对地亦让选民有空间向议员施压。换言之，“表决以限制拉布”是比较合乎民主及讲道理的做法。

然而建制派的做法，是让主席拥有更大权力，可以不批准修订，不批准提出“中止待续辩论”，所有决定都让主席随意作出。这“剪布”过程不需议员辩论，不需面对公众压力，民主阵营被忽略固不在言，理论上甚至不用向整个建制派负责，而只需理会建制派中选出主席的多数派。这已说不上是“制度”，而是“人治”的随意权力了。

除了扩大主席权力外，为了防止民主派透过点算法定人数拖延表决，这次修订已将立法会“全体委员会”举行会议的最低人数由全体议员的二分之一（即35人），大幅降至20人。然而这明显与《基本法》相抵触。《基本法》75条明文规定：“香港特别行政区立法会举行会议的法定人数为不少于全体议员的二分之一。”要将这明白清楚的条文说成是由全体议员组成的“全体委员会”工作性质并不同于“大会”，所以会议“法定人数”可以少于“二分之一”，可以肯定必受司法复核挑战。然而，由于《基本法》最终解释权握在全国人民代表大会手中，万一政府为了确保能有效制止拉布而提请释法，又或北京政府“善意”地再次主动为香港释法，则势必造成另一次冲击一国两制信心的宪政危机。既然限制拉布的做法不止一种，建制派的做法实在得不偿失，不必要地陷香港于危机之中。

立法会全体委员会

议会失去拉布能力，很可能会令香港的政治更形腐化。支持修改议事规则的市民希望杜绝拉布以提高施政效率，但这无疑是缘木求鱼，甚至背道而驰。“拉布”与“限制拉布”，在各民主国家都有先例，但“拉布”的重要性在香港实在远超其他正常民主国家。正常的民主制度，政治受选举制衡，官员及议会都要顾虑选举及民意支持，过于不合理及腐化的做法必遭反制，因此即使议会限制拉布，社会仍有其他制止政治腐败的手段和机制。

然而，香港不是民主政体。特首由小圈子选举产生，政府官员不出于选举；立法会一半议席由利益团体产生，剩下一半的直选议员权力极受限制，所提出的议案，根据《基本法》，不可影响政治府运作、不可改动政府架构、不可涉及运用政府财政，简单而言，就是几近无法制衡政府。在这种体制下，当权者几乎不受其他外力制衡，拉布已是正式制度上仅余稍为有效的制衡手段。如果这次修改议事规则真的成功杜绝拉布，表决是加快了，但腐化亦很可能随之加快：利益输送、基建超支拨款、削弱劳工权益政策都可能被快快地通过……快是快了，但何来效率？

无声的阵地战争

话虽如此，从另一角度看之，议会仍是制衡政权的重要阵地。立法会制度上的权力被修改议事规则进一步削弱，的确令议会抗争变得更为困难，但是否真的完全失效，则仍需观察这次修改规则效果上有多全面地消除少数派的反抗手段。建制派改了的，只是已知的拉布方法，但议会规则本身非常复杂，是否真的再无任何抗争空间，真的要再努力寻找一下才能定论，毕竟在十多年前，并未有议员想到以不停发问来拉布；在曾钰成以主席权力剪布后，泛民才开始大量使用点人数导致流会的方法施压。修改规则后，民主阵能否找到新的抗争空间，虽然非常不乐观，但亦无人能立刻下定论。未来数月，民主阵营大概只能静静地做研究、默默地找空间，等待补选，到重夺直选议席半数，再试看能否开发出新策略。

就算真的完全不能拉布，立法会完全失去制度上直接制衡政府的权力，剩下的功能仍是重要的间接抗争资源：相比一般市民，立法会议员仍有不少有助推动抗争的优势，例如他们较能约见官员，向政府要求政策文件，列席闭门会议，质询官员，通过传媒向市民传递信息，掌握较多、较实时的政局信息。无论如何，立法会议席都是民主阵营的重要阵地，即使是“垃圾会”，在抗争资源严重匮乏的当下，废物利用仍有其必要。

立法会的确再无可能单靠实权成为有效的抗争平台，但现实是香港根本就再无单一有效的抗争平台。不过，无平台绝不等同无空间。正因为传统正式渠道接近完全失效，民主阵营更有必要留心一些一直被忽略的渠道，并开拓新的平台。短期内，浩浩荡荡的大型街头抗争既难出现，亦不足够制衡政权，更重要的将是一场无声的阵地战争。建制势力在香港的公权力上已固若金汤，但他们在未夺取所有重要位置之前，绝不会停下来。民主阵营并无余暇去先想一套“很有希望的万全之策”才有所行动（虽然一定要开始想）。民主派必须尽量取得更多有影响力的位置，如果最有影响力的位置已成建制力量的囊中物，就争取其次的席位——对方取了大学校长之位，民主阵营就加入教职员工会；阻不了对方当主席，都要成为委员列席。

十年内看不见将来，就先做好一步之前、手触所及的事。寸土必争不是要自我安慰，而是要蓄积和保存力量，越多越好。因为目前形势无法让香港社会以公权力制衡政权，民主阵营能做的就是不断建立网络，开拓阵地，最大限度地守护公义。

（陈永政，旅星香港学者，耶鲁—新加坡国大学院（Yale-NUS College）助理教授）

注一：不应粗暴“剪布”的详细理由，已载于前文《以民主之名拉布》，于此不赘。