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陳永政:「拉布」破壞香港?以民主之名「拉布」

如果換個角度理解拉布,便會發現,反對拉布者雖有一定道理,但拉布仍是實踐民主的重要工具。


立法會二讀被稱為「網絡23條」的《2014年版權(修訂)條例草案》,人民力量陳志全等泛民議員不斷點人數,令立法會流會。攝:盧翊銘/端傳媒

下筆之際,立法會正因版權條例陷入新一輪拉布戰。對於拉布是否合理,莫說黃藍兩大陣營爭議不斷,就連民主派內部都難有共識。支持拉布者,一般以惡法不容通過為理據,而反對者則認為拉布是輸打贏要,破壞香港。雙方各陳己見,論述擦身而過,一般只是各說各話,而非回應爭論。然而,如果換個角度理解拉布,便會發現,反對拉布者雖有一定道理,但拉布仍是實踐民主的重要工具。

反對拉布的理據,不外乎二者:

一、拉布阻礙進度,癱瘓施政,削弱效率;

二、民主制度,乃少數服從多數的「多數決」制度,拉布是少數派濫用程序,輸打贏要的無賴行為。

首先,第一點本身並非有力理據,因為「有效率」不等於「有益」,當政府很有效率地做錯事,其破壞會遠大於拉布減低效率造成的損失。例如當年決定興建高鐵,就最少造成二百多億元超支損失,一地兩檢爭議,更可以讓香港陷入另一場憲制危機。如果當年拉布成功阻止高鐵決定,拉布本身造成的損失相較之下,可謂微不足道。削弱效率,只在決定本身正確時才算問題,但反對者正正是認為決定錯誤才進行拉布,因此削弱效率本身不足以證明拉布有錯。問題是,我們如何知道決定是對是錯呢?當單靠道理無法取得共識時,我們就需要一個決策機制。民主制度下,出現分歧則以「多數決定」為準。因此,認為不應以拉布削弱效率的人,其「潛台詞」是:當多數派決定了政策,該政策就應該被視作正確決定,然後忠實執行。換言之,既然「多數決」是正當決策機制,少數派就應接受多數派的判斷。如果我們不同意這「潛台詞」,則少數派絕對有理由堅持這是錯誤決定,並以拉布盡量減輕社會損失。因此,「拉布會減低效率」這理據的前提是我們接受「多數決」為正當決策機制,「削弱效率」本身並非有力的反對理據。

如是,「拉布違反民主多數決的程序公義」其實才是核心反對理由。一個多元社會中,政策分歧永無止境,但社會總得有個決定。民主社會的重要特點,是決定以少數服從多數,由於人人俱有一票,理論上所有人都有均等決定權,而透過累積票數作出決定,便能公平地讓所有人影響結果,因此「多數決」的優點正在於「公平」。而「拉布」則似乎背道而馳。少數派輸了選舉,理應服從結果,但他們卻以無關宏旨的冗長發言、議事規則(如點人數)等技術手段,拖延阻礙議案進入表決程序,務求使多數派的議案實質上被少數派否決。由此觀之,「拉布」似乎真的是輸打贏要、違反民主,而不應為民選議員採用。這就是為什麼非但建制派人士反對,就連相當多民主派支持者都感到難以認同的原因。

泛民陣營拉布成功才是「民主多數決」

不過,這點反對理由在香港其實完全不適用。因為香港立法會有一半議員屬於只有二十多萬選民基礎的功能組別議員,其中有35%議員更只由全港1.6%合資格選民選出。相反長期代表近60%選民的泛民陣營,議席上永遠是少數,因此,香港選舉制度下,當泛民成功以拉布阻止他們反對的法案時,才是真正意義上的「民主多數決」。而政府憑藉功能組別護航才能通過的議案,實際上是強迫多數選民接受少數人的決定。因此,泛民拉布,與民主精神基本上並無衝突。

但筆者希望論證的更甚於此,我認為,即使香港立法會全面民主化,拉布仍是民主機制的重要一環,不可輕棄。要了解這點,我們必須重新想想民主為何物。

首先,民主並非單純的「多數決」,《禮記》形容亂世為「強凌弱,眾暴寡」,即是一個恃強凌弱,「人多蝦人少」的世界。 如果我們所謂的「公平」,只是指每人手上的工具都一樣, 那人人手上都有武器的「飢餓遊戲」,其實也十分公平。民主理想中的「公平 」,並不只是指每人手上都有一票 ,而是指每人都得到「公平的尊重」,其意見備受到重視,其利益得到反映。如果「多數決」只代表着多數派能按照自己的意思行事 ,而完全罔顧少數派的意願與利益, 那每人手上的一票,其實只是用來強迫他人服從自己的力量, 本質上與暴力無異。這只是「多數人的暴政」,而非民主。因此「多數決」只是民主制度的一個必要部分,而未能實踐其全部內容。

弔詭的是,「多數決」制度本身很容易導誘民眾和政客陷於這種「人多蝦人少」的做法。選舉過後,勝方在議會中有足夠實力(票數)通過政策,而且心態上亦會以領導者自居,此時他們與敗方妥協合作的誘因極低,為了最大限度兌現選舉承諾,以鞏固支持,贏取連任,他們會希望隨心所欲地施政。如果決定過程只需在會議廳內按按贊成掣,即使少數派齊聲反對,通過議案的成本仍然近乎零,因此實際操作上他們可以完全不理會少數派。即使一些議題本來有空間妥協,多數派仍既有動機、亦有能力以「勝者全取」的方式處理。於是,非但少數派的利益無法反映,就連「道理」都可能變成次要的陪襯品,畢竟多數派有能力一意孤行,即使反對聲音再合理,缺乏力量支撐的「道理」總是軟弱無力,多數派大可聽聽就算,不必認真。這種毋須「道理」、罔顧少數的「多數決政治」只能算是「多數人暴政」,而稱不上民主。

拉布的三點貢獻

因此,拉布對促成一個健康的民主制度最少有三點貢獻:

首先,拉布能迫使多數派回應少數派訴求。單純的「多數決」機制可讓勝選的政黨以近乎零的成本通過完全不利反對派的議案,但拉布則扭轉這局面:拖延表決可以嚴重耗費議員開會時間。由於議員一般非常忙碌,除了開主要會議外,還得參與委員會、會見選民、出席活動、回應商界、準備選戰、籌募經費、處理黨務,如果不是全職議員,還得照顧正業,因此時間對議員而言是非常寶貴的資源。一道議案審議時間越長,其成本就越高,因此面對拉布,多數派即使夠票,亦難以完全不回應反對派的訴求。例如,面對泛民長期拉布,新任財委會主席陳健波剛上任便主動約見泛民議員,甚至出現首次會議氣氛良好的奇景,雖然之後關係迅速轉差,但拉布的確令建制派難以完全不理會只有少數議席的泛民。

第二, 拉布有助促成雙方談判妥協,讓不必要的「零和局面」減少出現。當拉布令「勝者全取」的做法成本暴增,與反對派妥協的成本就會相對地下降。另一方面,發動拉布的反對派成本一樣慘重,因為(1)時間對雙方議員都一樣是成本;(2)冗長發言會對議員造成極大體力負擔,而準備講稿和大量用於拖延的修正案亦會嚴重耗費行政資源(基本上會用上整個議員辦公室);(3)反對派還得面對輿論壓力和被選民指摘無理取鬧、繼而被唾棄的風險。因為拉布對雙方都會帶來沉重代價,雙方最合理的選擇,就是盡快對話,繼而尋找較具成本效益的妥協空間。長遠而言,若處理得當,拉布甚至不必真的出現,因為在議案草議階段,雙方已會考慮拉布的風險和成本,並在草擬階段即達成足以避免拉布的協議。

第三,拉布有助雙方回歸「道理」。首先,相較拉布,「談判」時以道理說服對方、解決分歧對雙方都較有成本效益。而當談判破裂,引發拉布,壓倒對方的最重要手段,就是訴諸公眾壓力。此時,雙方都要向公眾解釋自己如何是有道理的一方,以及為什麼無法達成妥協。若反對派只是無理取鬧,或多數派真的在施行暴政,輿論便很可能反彈,迫使其中一方放棄。例如,2013年美國共和黨透過拖延表決財政預算案向奧巴馬施壓,希望迫使他放棄全民醫療保險計劃,結果引致政府無預算運作,關閉11日,其間雙方力陳理據,而輿論最終迫使共和黨放棄施壓。由於拉布的成本和風險對雙方都很高,而且公眾支持對雙方都非常關鍵,講道理便重新成為決策的重要一環。

拉布亦不可全無限制

然而,要達至上述優點,拉布亦不可全無限制,否則它真的會嚴重削弱民主制度。

首先,道義上,拉布的目標應該是迫使多數派認真看待少數派的意見和利益,讓雙方有意願按道理談判,而不是讓少數派主宰決定。發動拉布的議員有責任衡量得失,適時與多數派對話、尋求妥協,而不應一硬到底。

但更重要的是,機制上,議會必須有一個透明的剪布機制。這機制應該讓拉布持續一段相當長的時間,但卻不可讓拉布永久癱瘓政府或議會運作。如果全無限制,反對派理論上可以透過不斷拉布,迫使政府就範,這時情況便會從「多數人暴政」轉變為少數人長期騎劫勒索政府。如是,拉布便真的違反民主了。

這機制應如何制定呢?各國做法都不同。最差的做法是讓主席一人裁決(香港目前做法),由於議會主席是由多數派選出,這機制上等於廢除拉布。其他方法如議會三分之二的議員(或五分之四的議員)同意後可終止辯論,或為議案辯論時間、為修訂案數量訂下法定限制等,都能較公平地限制拉布。關鍵是讓雙方清晰知道拉布的代價有多大,繼而制訂策略,及早談判。

第三,拉布策略絕不應濫用。議會被癱瘓,固然為多數派帶來壓力,但這同時會為社會帶來成本。若拉布被濫用,市民可能會對拉布心生厭倦,繼而支持修改議事規則,杜絕拉布。如是,長遠而言,少數派反而會削弱自身反抗能力。因此,拉布應盡量被視為最後手段,並只在非常重要的議題上使用。

民主,不是勝者為王、不是夠票就可不講道理、不是「人多蝦人少」,而是公平地尊重每一位公民的意願和合理利益。然而,體現民主的最重要機制:「少數服從多數」本身卻很容易造成與民主精神相違背的 「多數人暴政」。拉布是少數派用以保護自己的有力武器,更是改變議會互動、減少「勝者全取心態」,以促成健康民主政制的重要工具。

回看香港,我們連民主制度都未有,議會中的少數,代表着社會中的大多數。在這制度下,權貴的權力不受挑戰、遑論制衡。而拉布幾乎已是現存政制下,社會制衡權貴、保障自由的最後有效武器。因此,筆者認為,即使香港他日建立民主政制後,仍應當保留拉布機制,而對現今香港,拉布更是不可或缺,必須小心使用。

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