深度

香港立法會遊戲規則面臨變天?魔鬼只藏在細節?

改變規則是為了防止拉布?建制派為什麼想立法會少辯論、難流會?這些修訂建議違法了嗎?修改完立法會將變成什麼樣子?《議事規則》其實沒那麼難,一起來做腦部運動吧。


2017年12月13日,立法會繼續進行審議修改議事規則的議案,泛民於星期一發起在立法會外紮營集會,隨著立法會正式審議,集會人數大幅增加,在晚上八時許,近一千人參加集會,逼滿公民廣場外的街道。 攝:林振東/端傳媒
2017年12月13日,立法會繼續進行審議修改議事規則的議案,泛民於星期一發起在立法會外紮營集會,隨著立法會正式審議,集會人數大幅增加,在晚上八時許,近一千人參加集會,逼滿公民廣場外的街道。 攝:林振東/端傳媒

九七後20年,主宰香港立法會議事程序的一整套遊戲規則,正面臨一次最大規模的修改,修改的結果將在未來數天見分曉。

《香港特別行政區立法會議事規則》(議事規則),共有91大項和無數小項,詳細規定主席、議員和各個委員會的議事方式,辯論空間和議會秩序。2017年10月,建制派提出修訂這套遊戲規則,民主派其後亦提出修訂,最終批出49項進行合併辯論,其中最受爭議的,是建制派議員廖長江為代表提出的24個修訂案。從今天(14日)開始至下星期一,立法會大會將進行審議,待所有議員發言完畢,便會進入表決階段。

過去兩個月,民主派和建制派就此戰火紛爭連連。建制派宣稱,這些建議是為了「杜絕拉布」,減少議會內耗,而民主派則反駁說,建制派是藉此削弱立法會監督政府的權力,意圖讓有利政府和北京管控的撥款和條例草案更加容易通過。

這次修訂到底想修什麼?目的是什麼?一旦修改成功,立法會又會變成什麼樣子?由於《議事規則》內容繁複,我們希望在這篇以簡單問答方式,讓讀者明瞭整個脈絡。

一、拉布是什麼?能吃嗎?

拉布(Filibuster, 台灣稱費力把事拖)為議會策略之一,常見於各國大小議會,多為少數派所用,利用超長發言或其他拖延時間的方式,達到癱瘓議事、阻撓投票的效果,逼使多數派就具爭議性議案作出讓步,或直接拉倒議案。

二、為什麼民主派就不能乖乖討論和表決,搞什麼拉布?

在立法會制度不完全民主(功能組別代表性不足,議席無法適當反映民意)的情況下,民主派作為議會長期少數,手握票數不足以否決具爭議性議案,在建制派全面護航政府議案,且難以進行溝通和達成共識下,選擇以拉布形式拖延或阻止。更多關於拉布正反論點分析可參閱端傳媒早前評論

三、所以一向就只有民主派在拉布?

不是,拉布非民主派專利。1999年底,立法會二讀審議解散有民選成分的市政局及區域市政局,由於會議廳內建制派議員不足以通過草案,建制派聯同時任政制及內地事務局局長孫明揚發起拉布,使議案當天無法表決,最終在翌日復會時表決通過。

2016年10月,立法會原安排5名早前宣誓無效的議員梁頌恆、游蕙禎及劉小麗等重新宣誓,建制派議員突然集體離場,立法會主席梁君彥隨後宣布,由於法定人數不足,立法會休會,多人於是無法重新宣誓。

2017年12月13日,立法會繼續進行審議上周由公民黨楊岳橋提出,針對修改議事規則的中止待續議案,議案最終同被否決。
2017年12月13日,立法會繼續進行審議上周由公民黨楊岳橋提出,針對修改議事規則的中止待續議案,議案最終同被否決。攝:林振東/端傳媒

四、等等,議會是民意的代表,那民意怎麼想?

香港中文大學香港亞太研究所公布一項在在2017年11月21至25日晚上進行的民意調查結果,50.8%的受訪者原則上不支持立法會議員在一些具爭議性的議題上拉布,只有14.0%的人表示支持這種做法,30.3%則表示「一半半」。

五、香港立法會的布,是怎麼拉的?

●不斷提問

(2009年,財委會審議高鐵香港段工程撥款,泛民首次發動大規模拉布,主要策略是不斷輪流發問,有議員1人提問超過20次)

●接力發言

●提出多項修正案

●多次點人數

(2012年,《立法會議席出缺安排議案》的條例草案二讀,泛民提出1307項修訂辯論,對於每項修訂,泛民「拉布三子」黃毓民、陳偉業及梁國雄輪流發言15分鐘,其他泛民議員避席,建制派三十多人則要齊集,避免出席人數不足而流會。期間,三人一見會議廳不足法定會議人數30人,即要求點人數,前後至少達13次。是日最終於傍晚再度因出席人數不足而宣布流會)

●休會待續議案動議

(昨日,就在立法會討論修訂《議事規則》期間,民主派議員陳志全提出休會動議,要求討論日本政府至今仍未就南京大屠殺道歉一事)

總而言之,就是拖長會議時間,延後表決,製造流會機會。

六、拉布技術太厲害了?《議事規則》無法處理拉布?

現行《議事規則》長達116頁,並包括兩個附表,是1998年7月2日有第一屆立法會根據《基本法》而制定的,詳細規定議員如何提出質詢、動議議案、提出法案,立法會的發言規則,怎麼作出表決。

立法會設有議事規則委員會,定期開會檢討規則並作為修訂,過去19年,曾在不同時期修訂過合共50多條的規則;目前《議事規則》第92條指出,對其未有具體訂明的程序,立法會主席有權決定。

前立法局主席黃宏發接受媒體訪問時指出,如果問題是拉布,目前《議事規則》已經足夠處理,並不需要任何修改,因為《議事規則》賦予主席權力和尺度去嚴格限制發言時間、合併一些修正案和在適當時間「劃線」去付諸表決。

2017年12月13日,立法會繼續進行審議針對修改議事規則的中止待續議案,期間建制派議員大部分時間都在會議廳內,確保有足夠人數在席。
2017年12月13日,立法會繼續進行審議針對修改議事規則的中止待續議案,期間建制派議員大部分時間都在會議廳內,確保有足夠人數在席。攝:林振東/端傳媒

七、那麼,為了對付拉布,《議事規則》想要怎麼改?

建制派認為,《議事規則》存在「被濫用」的漏洞,以致泛民主派長期利用漏洞拉布,導致許多撥款和議案未能通過。廖長江議員動議的24項《議事規則》修訂幾乎都對准了目標:收窄辯論時間,減低流會機會。

有的沒的,就不要聊這麼多了:

●議員如提出休會待續議案,如主席認為屬「濫用程序」,可安排不經辯論立即表決。

(現時,議員提出休會待續議案,主席必須安排辯論)

●主席擁有選擇、合併或退回議員提出修訂案的權力

(現時,主席對修訂案的權力為執行上的慣例,沒有明文註明)

●就縮短表決鐘聲進行辯論的安排,取消

(現時,議員可提出縮短表決鐘聲,並進行辯論)

●無預告提出的動議,需先獲得主席同意

(現時,議員可提出無經預告的動議)

流會?沒那麼容易!

●減少法定全體委員會開會人數,20人就可以開會了

(現時,法定開會人數為全體議員數目的一半,35人)

●流會保險閥:全體委員會人數不足時,會議恢復為立法會大會,並再一次點算法定人數,若此時不足法定人數才流會

(現時,在立法會全體委員會階段,若不足法定人數,將直接流會)

●真的流會了?沒事,夠人可立刻重開:主席可以決定同日稍後時間,或任何日子和時間復會

(現規定為必須安排另一日繼續會議)

牽涉24個條目的修改,正如建制派所述,幾乎都是針對拉布行為。當中,「主席」這個關鍵詞出現了42次,而修例內容也顯示,修例將讓主席權力更大,在剪布與否的決定上,甚至是誰可以發言,誰不能的問題上,立法會主席有絕對的明文規定的權力。

八、談到條文,總要說一說「魔鬼在細節」:上調呈請書門檻

草案建議修改第20(6)條,把提交呈請書的門檻從20名議員上調到全體議員的二分之一(35名)。

現時,立法會成員可向立法會主席提交呈請書,只要有不少於20名議員起立示意支持即可交付專責委員會處理。

呈請書的方式,曾多次用於調查政府官員的不當行為,例如調查前廉政專員湯顯明涉貪、前特首梁振英與民建聯周浩鼎涉嫌干預UGL專責委員會;到近日就港珠澳大橋超支及領展拆售物業事件,立法會民主派議員也分別提出呈請書,要求成立專責委員會調查,兩項都獲超過20人站立支持。

此類呈請多由非建制派議員提出,而他們的呈請多不獲建制派支持,所以,一旦呈請書門檻提高,作為少數派的非建制議員,幾乎再沒可能成功讓呈請書獲得通過,無疑中,削弱立法會監督政府的能力。但建制派提出修訂的廖長江則不認同,指即使提高門檻,呈請機制仍然存在,提出修訂是因為部分呈請成為政治打壓工具,如未來議員有好理由,亦可取得建制派支持提出呈請。

九、建制派為什麼選擇這個時間提出修訂?

立法會採取分組點票,分為功能組別和地區直選,2016年立法會選舉過後,建制派在功能組別中繼續佔多數議席(25:10),但在地區直選中,民主派則比建制派多三個議席(19:16),佔多數。

然而,議員宣誓風波和及後的人大釋法,導致6名議員失去議席,包括5名非建制派地區直選議員和一名功能組別議員,致使在兩個組別當中,建制派都獲得壓倒性優勢;假若這時候提出有利建制派的議案,將毫無懸念地獲得通過,包括基本法第23條。

2017年10月,建制派向議事規則委員會提出,修訂財委會及大會議事規則。民主派認為此舉「乘人之危」,在被DQ議員仍未補選,他們所代表的16萬市民聲音仍未獲得代表之時,試圖在立法會通過一項扭轉整個遊戲規則的議案。

財委會主席、建制派議員陳健波在Facebook上指出,這就像足球比賽,「即使球員犯規,被紅牌趕出場,波是不會停的,另一方球員也不會停止進攻,如果入波,你只能怪自己隊員為何犯規」;而非建制派議員朱凱廸則在Facebook反駁:「現在不是民主派議員『犯規』被趕出場這麼簡單,而是足總在踢到半場才說要重新解釋球例,說你之前唱國歌的時候不夠莊重,所以要DQ你資格,如果沒有人大釋法,你想想香港法庭會否夠膽取消18萬選民授權的6位議員資格?」

2017年12月14日,立法會繼續審議修改議事規則的修訂。圖為立法會主席梁君彥。
2017年12月14日,立法會繼續審議修改議事規則的修訂。圖為立法會主席梁君彥。攝:林振東/端傳媒

十、這次大規模修改《議事規則》,違反《基本法》嗎?

這次建制派提出的修訂中,最受爭議的是將全體委員會法定開會人數從35人(議員人數二分之一),降低至20人。

《基本法》第75條訂明:「立法會舉行會議的法定人數為不少於全體議員的二分之一。」民主派和社會各界均質疑此修訂建議違反基本法,同時,立法會的法律顧問也認為這違法《基本法》。

對此,立法會主席梁君彥表示,雖然修訂建議與立法會法律顧問意見不同,但「沒有充分理據及資料顯示,必然與《基本法》不一致」,決定交由立法會決定是否採納建議。前律政司司長、基本法委員會副主任梁愛詩也堅持,修訂沒有違反《基本法》。

值得注意的是,早前民主派也曾就《議事規則》提出修訂,包括主席需由地區直選以及由過去7年沒有外國居留權的議員擔任,以及由首席大法官監督議員宣誓等,但均被梁君彥以這些修訂違反《基本法》或現行《議事規則》為由而否決。

此次修訂若獲通過,民主派將可能就此向香港法庭提出司法覆核;但有媒體報導引述消息指,假若提出司法覆核,人大可能就此進行釋法。

十一、建制派的《議事規則》修訂案假若通過,未來會如何?

林鄭月娥和行政會議召集人陳智思等人均宣稱,此次《議事規則》修訂通過後,會帶來一個「比較平和、有秩序」的立法會,以處理政府議案。

但民主派認為,此次修訂如若通過,將降低議員就議案提出質詢和修正案的空間,增加議員通過呈請設立調查官員的專責委員會的難度,大大削弱立法會監督政府職權和撥款的功能。

各界聲音亦擔心,這次《議事規則》的修訂會令頗受爭議的《國歌法》、涉及顛覆國家罪的23條立法等,在立法會上更容易獲得通過。

根據目前立法程序,政府提出的議案、法案或修正案,只要獲得立法會全體議員的過半數票即為通過,不需要分組點票。目前立法會64名議員中,建制派比民主派多18議席,即使明年3月立法會補選,民主派全勝,建制派仍佔大多數議席。因此民主派只能在表決之前,透過提出修正案、發言辯論、點算法定人數等手法換取時間和爭取民意支持,但這些手法,正正是此次《議事規則》修訂所致力限制的。

行政長官林鄭月娥則回應表示,將《議事規則》修訂和23條立法扣上關係「完全不成立」。她強調,23條立法具有爭議性,必須等待社會有一個比較適合理性討論的環境時,才能履行23條立法的憲制責任。

2017年7月,端傳媒啟動了對深度內容付費的會員機制。但本文因關乎重大公共利益,我們特別設置全文免費閱讀,歡迎你轉發、參與討論,也期待你付費支持我們,瀏覽更多深度內容。

議事規則
如果你喜歡,就分享給更多人吧