评论｜胡元辉：数位屠杀 vs.慢性自杀──管制假新闻的民主试炼

曾经在竞选过程中饱受假新闻攻击之苦的法国总统马克龙（马克宏），目前正在国内积极推动反假新闻法。与此同时，台湾也有执政党籍立法委员连署提案，拟透过修法处分假新闻的传播者。两项立法行动虽可能命运大不同，但都在国内遭到诸多批评，显示假新闻如何管制仍充满争议，而两个立法行动的差异化诉求，更将社群（交）媒体管制的多重挑战显露无遗。

假新闻是否应该管制？如有必要管制，又该如何管制？从2016年美国总统大选引发关注以来便争议不绝。无可讳言，即使不是旧瓶新酒，假新闻亦非十足的新现象，经由多番辩论及若干实践，民主国家确实较诸以往有了更丰富的论据与经验来看待数位时代的假新闻课题。

德国是最先迈出立法管制步伐的民主国家，它于去年通过、今年元月正式施行的《网络执行法》（Network Enforcement Act，NetzDG）中，要求社群平台业者须在一定时限内审查与删除违法内容。不过，德国所属的欧盟则审慎得多，仅将立法管制视为最后手段，今年4月经过公众咨询与专家讨论之后，欧盟执委会正式要求网路平台业者制定共同遵循的实践准则，希望透过业者自律来降低假新闻带来的破坏力。

欧美国家中，同样有意立法管制社群平台但尚未获得通过者，包括美国跨党派国会议员于去年10月提出的《诚实广告法》（Honest Ads Act）草案，要求网路平台的政治广告必须透明化；法国执政党亦推动反假新闻立法，试图规范社群媒体在竞选期间的作为。这些行动表面看起来都是对社群平台在假新闻传播上的管制作为，但实际上却有相当差异，涉及管制与自由之间的辩证，亦存在各国脉络的独特思虑，不可不辨。

率先立法，德国《网络法》的错杀争议

先就德国的立法来说，《网络执行法》规范的违法内容主要是仇恨言论（hate speech），但亦不限于此，举凡色情、妨害名誉、侵犯隐私的内容及危害国家外部安全的假新闻皆包括在内。换言之，假新闻只是此法所规范的一环，而且以涉及仇恨与国家安全的假新闻为主，此外，该法规范重点系属于意见性质的言论，而不只是牵涉真实与否的信息。

不过，欲限制言论是何等敏感之事，因此德国《网络执行法》所规范的违法内容都是刑法中的既有规定，并未扩充至现行法制以外的违法内容。更重要者，德国的立法主旨在于要求社群媒体平台必须建立妥善的公众申诉处理机制，唯有平台未能妥善处理违法内容时才会处以高额罚款。具体言之，该法规定社群媒体必须在民众申诉的24小时内，删除明显违法的内容，较不清楚而有争议的部分则须在七天内处理完毕，并向申诉者回复处理结果，否则将面临最高5000万欧元的罚款。

尽管如此，该法在立法过程中仍在德国内部遭到严厉批评，指其将伤害言论自由。其中最主要的争点在于政府虽未直接介入言论审查，而是诉求社群媒体平台的自律，但这些平台可能因为担心受罚而采取严格的审查标准，以致出现“怀疑即删”（delete in doubt）的寒蝉效应，严重压缩人民的自由表达空间。此种立法前有关寒蝉效应的疑虑是否可能发生？在新法施行接近半年的今天，已有若干案例与现象足资观察。

根据媒体报导，柏林地方法院今年4月出现该法施行后的第一个判例。一个脸书使用者遭到删除评论并封锁帐号的处置，原因在于他上传了一篇涉及匈牙利首相Orban Viktor有关移民问题争议性评论的报导文章，并附加了自己的评论。他在评论中指出：“不必讶异，德国人变得愈来愈笨，因为它们每天都被左翼媒体以关于技术劳工、失业率下降或特朗普（川普）的假新闻所修理”。这名遭到脸书封锁帐号的使用者不满之余，更为此告到了法院，而法院最后判定脸书做法失当，必须开放其帐号，并不得删除该评论内容。

事实上，脸书不当删文的问题不只出现在此一案例，为该案辩护的律师史坦哈弗（Joachim Steinhöfel）自2016年8月起即成立了一个名为“脸书羞耻墙”（Facebook’s Wall of Shame）的网站，专门收集未违法却被脸书平台删除帖文的案例。由于向法院提告需时数周，以致讼案积累，史坦哈弗甚至将之形容为“言论自由的数位大屠杀”。不过，新立法尽管遭到右翼政党抨击为史塔西（东德时期的国安机构）时代的重返，以及被人权团体批评为伤害言论自由，但亦得到不少声援，认其有助遏制仇恨言论。

无论如何，德国社群媒体平台的删文确实增加了，其中有极右政党“德国新出路”（Alternative for Germany）党主席的推文，亦有反右街头艺术家Barbara的脸书贴文。脸书宣布2018年的第一季，全球即删除了约250万篇包含仇恨言论在内的贴文。其中违法内容究竟有多少？错杀比例如何？并无精确资料可稽。

法国拟立法，针对选举期间的假新闻

再来看看寻求立法管制假新闻中的法国。法国的立法草案目前尚在国会辩论之中，其主要内容有三：一、全国性选举投票的前三个月竞选期间，允许政党或候选人向法院申请禁制令，禁止错误信息的传播；二、要求社群媒体平台公开赞助内容背后的公司名称；三、法国高等视听委员会（CSA）可以将意图介入法国选举的外国广电业者下架。

此一立法与德国取径有别，特别侧重于选举期间的假新闻与外国势力的介入，外界分析此与法国总统马克龙在去年总统选举时被指为同志，以及在巴拿马有秘密帐户的假新闻有关，亦与他强烈质疑俄罗斯介入选举的看法有关。

同样的，此一立法建议遭到法国左右两派政党的批评，指其侵害了言论自由，是思想警察的复活。法国媒体与记者亦不买帐，例如《费加洛报》（Le Figaro）的社论强调，“新闻与官版真实从来不是好伴侣”，协助公民辨识假信息的最佳方法是推广有关的教育与批判性思考能力等；法国全国记者联盟批评该法扼杀自由；无国界记者组织则指该法无法运作，且可能带来不利影响。相对的，执政党则指出，唯有强势立法才能保障民主，何况，该法系以网路平台的信息操弄为目标，并非针对专业媒体。执政党的文化部长尼森（Françoise Nyssen）更在国会强调立法的必要性，指网路假新闻的传播已污染公共领域（public domain），是“摧毁吾人信赖度的慢性毒药”。

事实上，法国新法草案中有关赞助性内容的规范取法自美国国会的倡议。向来高倡言论自由的美国，尽管民间对社群媒体传播假新闻的泛滥颇多批评，国会亦透过听证对平台业者施加压力，但截至目前为止，国会无意立法管制平台内容，仅有议员提案要求网路平台的政治广告须接受与传统媒体相同的透明化规范，包括揭露刊登者的联络信息、广告内容与对象、刊登时间、浏览状态等。

不应草率立法，不应放任无为

从上述民主国家因应假新闻的作法来看，截至目前为止，主要可分为四种策略。最积极者透过立法责求网路平台自律，不能妥善自律者则施予处分，如德国；其次是针对特定敏感时段透过司法来审查假新闻，以抑制其可能产生的立即性危害，如法国；再者是透过广告或赞助内容的规范，避免假新闻经由商业手段达成操弄目标，如美国与法国；最后是以行政手段要求平台业者订定自律规范，并认真贯彻，如欧盟。这些策略之中，仅有法国拟议中的立法涉及政府部门的内容审查，但交由司法机关来裁决，其他都是着重平台业者的自律，所差异者仅在于是否透过立法予以强制规范而已。

即使如此，民主国家立法管制假新闻的作法仍无法免除危害言论自由的质疑，何况是由行政机关介入假新闻的内容审查。令人讶异的是，言论自由度被评为亚洲第一的台湾，竟有执政党立委连署提案拟修正《社会秩序维护法》，对未经查证在网路散播传递假新闻、假消息，足以影响公共之安宁秩序者，予以拘留或罚锾（即罚款）处分。《社会秩序维护法》是由戒严时代的《违警罚法》修改而来，授予警察机关得直接作成处分的权力，其对言论自由所可能造成的伤害清晰可见。所幸，执政党秘书长已公开表示反对，此一立法拟议应可就此打住。

不过，如何面对假新闻戕害民主运作的课题仍然存在，民主国家的政府固不应该草率立法，却亦不能放任无为。台湾政府在去年初提出包括推动第三方协力健全查证机制等因应假新闻的政策之后，即呈现消极应对的疲态。既无要求网路平台业者自律的积极作为，亦无推动第三方协力查证的具体行动，较诸最为审慎因应假新闻的欧盟都有不及，遑论其他。台湾实施民主时间不长，民主文化不够巩固，对假新闻的滋生而言，有较诸其他国家更为肥沃的土壤，如今政府却不动如山，着实令人担忧。

事实查核组织与媒体：相辅相成、互相制衡

台湾政府所言之第三方协力查证，即全球快速发展中的事实查核（fact-checking）机制，亦为社群平台业者遭到外界批评之后最先端出的自律作为。由于该机制是由网路平台与外部独立的事实查核组织（包括公民团体与媒体两类）合作，并对平台上传播的假新闻进行标示，而非直接封杀有假新闻疑虑的信息，因此被认为系较不伤害言论自由的作法，目前已在欧美多个国家施行。

毫无疑问，事实查核组织的出现系与假新闻、假信息的泛滥密切相关，亦与媒体专业组织不克发挥查证功能有关。根据研究，第一个独立的政治言论事实查核组织虽于本世纪之初即已成立，不过，由于假新闻与病毒式传播等的影响，事实查核网站约在2010年之后才在全球出现快速成长。美国杜克记者实验室（Duke Reporters’ Lab）的资料显示，截至今年2月22日止，全球已有149个活跃运营的事实查核计划，共分布于53个国家，而美国的计划就占了47个。

若就事实查核计划的性质加以分析，杜克记者实验室的调查发现，全球约有64%的计划是附属于既有的新闻媒体组织，其他则多与大学、智库或非党派性监督组织合作，亦有独立运营者。以美国而言，与媒体公司有关的事实查核计划相当多，比例达到87%（41个），全球其他地区与媒体公司有关的事实查核计划则为53%。

根据路透社新闻研究中心另项针对欧洲事实查核计划所做的调查则显示，欧洲的事实查核计划主要包括新闻室（The Newsroom Model）与非政府组织（The NGO Model）两种模式，虽有不少计划与既有新闻组织相关联，但超过六成属独立事业或公民组织的计划，而且其中有的计划不愿被归类为新闻性质的运作，而是将之视为政治或媒体改革的一环。就事实查核计划的查核对象而言，欧洲的计划多数聚焦政治人物，除此之外则主要是针对新闻媒体。

上述资料显示，事实查核组织与媒体都是真实信息的产制者与维护者，相辅相成，亦相互制衡。若非媒体失能，事实查核组织不会崛起；反之，事实查核若能健全有力，媒体亦能为所应为，协力成为当代信息生态健全化的推手。

民主不会从天而降，成熟的民主亦然。一如民主在以往所遭遇的各种难题与冲击，今天的假新闻课题不过是民主的当代挑战而已，既不特别艰难，亦无特效药方，但不能超克，民主即有倒退之虞，这是当代民主社会的试炼，也是当代民主公民的责任。

管制假新闻是否即属“数位屠杀”？不立法管制假新闻是否就是“慢性自杀”？显然问题并非如此单纯，答案亦不存在0与1的抉择。不可否认的是，假新闻已使民主社会陷入“慢性自杀”的威胁，为了避免管制假新闻出现“数位屠杀”的困境，如何让事实查核组织与专业媒体携手推动信息生态的健全化，允为民主国家值得认真思考的关键策略之一。

（胡元辉，优质新闻发展协会理事长、台湾事实查核中心发起人、中正大学传播系教授）