評論｜胡元輝：數位屠殺 vs.慢性自殺──管制假新聞的民主試煉

曾經在競選過程中飽受假新聞攻擊之苦的法國總統馬克龍（馬克宏），目前正在國內積極推動反假新聞法。與此同時，台灣也有執政黨籍立法委員連署提案，擬透過修法處分假新聞的傳播者。兩項立法行動雖可能命運大不同，但都在國內遭到諸多批評，顯示假新聞如何管制仍充滿爭議，而兩個立法行動的差異化訴求，更將社群（交）媒體管制的多重挑戰顯露無遺。

假新聞是否應該管制？如有必要管制，又該如何管制？從2016年美國總統大選引發關注以來便爭議不絕。無可諱言，即使不是舊瓶新酒，假新聞亦非十足的新現象，經由多番辯論及若干實踐，民主國家確實較諸以往有了更豐富的論據與經驗來看待數位時代的假新聞課題。

德國是最先邁出立法管制步伐的民主國家，它於去年通過、今年元月正式施行的《網絡執行法》（Network Enforcement Act，NetzDG）中，要求社群平台業者須在一定時限內審查與刪除違法內容。不過，德國所屬的歐盟則審慎得多，僅將立法管制視為最後手段，今年4月經過公眾諮詢與專家討論之後，歐盟執委會正式要求網路平台業者制定共同遵循的實踐準則，希望透過業者自律來降低假新聞帶來的破壞力。

歐美國家中，同樣有意立法管制社群平台但尚未獲得通過者，包括美國跨黨派國會議員於去年10月提出的《誠實廣告法》（Honest Ads Act）草案，要求網路平台的政治廣告必須透明化；法國執政黨亦推動反假新聞立法，試圖規範社群媒體在競選期間的作為。這些行動表面看起來都是對社群平台在假新聞傳播上的管制作為，但實際上卻有相當差異，涉及管制與自由之間的辯證，亦存在各國脈絡的獨特思慮，不可不辨。

率先立法，德國《網絡法》的錯殺爭議

先就德國的立法來說，《網絡執行法》規範的違法內容主要是仇恨言論（hate speech），但亦不限於此，舉凡色情、妨害名譽、侵犯隱私的內容及危害國家外部安全的假新聞皆包括在內。換言之，假新聞只是此法所規範的一環，而且以涉及仇恨與國家安全的假新聞為主，此外，該法規範重點係屬於意見性質的言論，而不只是牽涉真實與否的訊息。

不過，欲限制言論是何等敏感之事，因此德國《網絡執行法》所規範的違法內容都是刑法中的既有規定，並未擴充至現行法制以外的違法內容。更重要者，德國的立法主旨在於要求社群媒體平台必須建立妥善的公眾申訴處理機制，唯有平台未能妥善處理違法內容時才會處以高額罰款。具體言之，該法規定社群媒體必須在民眾申訴的24小時內，刪除明顯違法的內容，較不清楚而有爭議的部分則須在七天內處理完畢，並向申訴者回覆處理結果，否則將面臨最高5000萬歐元的罰款。

儘管如此，該法在立法過程中仍在德國內部遭到嚴厲批評，指其將傷害言論自由。其中最主要的爭點在於政府雖未直接介入言論審查，而是訴求社群媒體平台的自律，但這些平台可能因為擔心受罰而採取嚴格的審查標準，以致出現「懷疑即刪」（delete in doubt）的寒蟬效應，嚴重壓縮人民的自由表達空間。此種立法前有關寒蟬效應的疑慮是否可能發生？在新法施行接近半年的今天，已有若干案例與現象足資觀察。

根據媒體報導，柏林地方法院今年4月出現該法施行後的第一個判例。一個臉書使用者遭到刪除評論並封鎖帳號的處置，原因在於他上傳了一篇涉及匈牙利首相Orban Viktor有關移民問題爭議性評論的報導文章，並附加了自己的評論。他在評論中指出：「不必訝異，德國人變得愈來愈笨，因為它們每天都被左翼媒體以關於技術勞工、失業率下降或特朗普（川普）的假新聞所修理」。這名遭到臉書封鎖帳號的使用者不滿之餘，更為此告到了法院，而法院最後判定臉書做法失當，必須開放其帳號，並不得刪除該評論內容。

事實上，臉書不當刪文的問題不只出現在此一案例，為該案辯護的律師史坦哈弗（Joachim Steinhöfel）自2016年8月起即成立了一個名為「臉書羞恥牆」（Facebook’s Wall of Shame）的網站，專門收集未違法卻被臉書平台刪除帖文的案例。由於向法院提告需時數周，以致訟案積累，史坦哈弗甚至將之形容為「言論自由的數位大屠殺」。不過，新立法儘管遭到右翼政黨抨擊為史塔西（東德時期的國安機構）時代的重返，以及被人權團體批評為傷害言論自由，但亦得到不少聲援，認其有助遏制仇恨言論。

無論如何，德國社群媒體平台的刪文確實增加了，其中有極右政黨「德國新出路」（Alternative for Germany）黨主席的推文，亦有反右街頭藝術家Barbara的臉書貼文。臉書宣布2018年的第一季，全球即刪除了約250萬篇包含仇恨言論在內的貼文。其中違法內容究竟有多少？錯殺比例如何？並無精確資料可稽。

法國擬立法，針對選舉期間的假新聞

再來看看尋求立法管制假新聞中的法國。法國的立法草案目前尚在國會辯論之中，其主要內容有三：一、全國性選舉投票的前三個月競選期間，允許政黨或候選人向法院申請禁制令，禁止錯誤資訊的傳播；二、要求社群媒體平台公開贊助內容背後的公司名稱；三、法國高等視聽委員會（CSA）可以將意圖介入法國選舉的外國廣電業者下架。

此一立法與德國取徑有別，特別側重於選舉期間的假新聞與外國勢力的介入，外界分析此與法國總統馬克龍在去年總統選舉時被指為同志，以及在巴拿馬有秘密帳戶的假新聞有關，亦與他強烈質疑俄羅斯介入選舉的看法有關。

同樣的，此一立法建議遭到法國左右兩派政黨的批評，指其侵害了言論自由，是思想警察的復活。法國媒體與記者亦不買帳，例如《費加洛報》（Le Figaro）的社論強調，「新聞與官版真實從來不是好伴侶」，協助公民辨識假訊息的最佳方法是推廣有關的教育與批判性思考能力等；法國全國記者聯盟批評該法扼殺自由；無國界記者組織則指該法無法運作，且可能帶來不利影響。相對的，執政黨則指出，唯有強勢立法才能保障民主，何況，該法係以網路平台的資訊操弄為目標，並非針對專業媒體。執政黨的文化部長尼森（Françoise Nyssen）更在國會強調立法的必要性，指網路假新聞的傳播已汙染公共領域（public domain），是「摧毀吾人信賴度的慢性毒藥」。

事實上，法國新法草案中有關贊助性內容的規範取法自美國國會的倡議。向來高倡言論自由的美國，儘管民間對社群媒體傳播假新聞的氾濫頗多批評，國會亦透過聽證對平台業者施加壓力，但截至目前為止，國會無意立法管制平台內容，僅有議員提案要求網路平台的政治廣告須接受與傳統媒體相同的透明化規範，包括揭露刊登者的聯絡資訊、廣告內容與對象、刊登時間、瀏覽狀態等。

不應草率立法，不應放任無為

從上述民主國家因應假新聞的作法來看，截至目前為止，主要可分為四種策略。最積極者透過立法責求網路平台自律，不能妥善自律者則施予處分，如德國；其次是針對特定敏感時段透過司法來審查假新聞，以抑制其可能產生的立即性危害，如法國；再者是透過廣告或贊助內容的規範，避免假新聞經由商業手段達成操弄目標，如美國與法國；最後是以行政手段要求平台業者訂定自律規範，並認真貫徹，如歐盟。這些策略之中，僅有法國擬議中的立法涉及政府部門的內容審查，但交由司法機關來裁決，其他都是着重平台業者的自律，所差異者僅在於是否透過立法予以強制規範而已。

即使如此，民主國家立法管制假新聞的作法仍無法免除危害言論自由的質疑，何況是由行政機關介入假新聞的內容審查。令人訝異的是，言論自由度被評為亞洲第一的台灣，竟有執政黨立委連署提案擬修正《社會秩序維護法》，對未經查證在網路散播傳遞假新聞、假消息，足以影響公共之安寧秩序者，予以拘留或罰鍰（即罰款）處分。《社會秩序維護法》是由戒嚴時代的《違警罰法》修改而來，授予警察機關得直接作成處分的權力，其對言論自由所可能造成的傷害清晰可見。所幸，執政黨秘書長已公開表示反對，此一立法擬議應可就此打住。

不過，如何面對假新聞戕害民主運作的課題仍然存在，民主國家的政府固不應該草率立法，卻亦不能放任無為。台灣政府在去年初提出包括推動第三方協力健全查證機制等因應假新聞的政策之後，即呈現消極應對的疲態。既無要求網路平台業者自律的積極作為，亦無推動第三方協力查證的具體行動，較諸最為審慎因應假新聞的歐盟都有不及，遑論其他。台灣實施民主時間不長，民主文化不夠鞏固，對假新聞的滋生而言，有較諸其他國家更為肥沃的土壤，如今政府卻不動如山，着實令人擔憂。

事實查核組織與媒體：相輔相成、互相制衡

台灣政府所言之第三方協力查證，即全球快速發展中的事實查核（fact-checking）機制，亦為社群平台業者遭到外界批評之後最先端出的自律作為。由於該機制是由網路平台與外部獨立的事實查核組織（包括公民團體與媒體兩類）合作，並對平台上傳播的假新聞進行標示，而非直接封殺有假新聞疑慮的訊息，因此被認為係較不傷害言論自由的作法，目前已在歐美多個國家施行。

毫無疑問，事實查核組織的出現係與假新聞、假訊息的氾濫密切相關，亦與媒體專業組織不克發揮查證功能有關。根據研究，第一個獨立的政治言論事實查核組織雖於本世紀之初即已成立，不過，由於假新聞與病毒式傳播等的影響，事實查核網站約在2010年之後才在全球出現快速成長。美國杜克記者實驗室（Duke Reporters’ Lab）的資料顯示，截至今年2月22日止，全球已有149個活躍運營的事實查核計劃，共分布於53個國家，而美國的計劃就佔了47個。

若就事實查核計劃的性質加以分析，杜克記者實驗室的調查發現，全球約有64%的計劃是附屬於既有的新聞媒體組織，其他則多與大學、智庫或非黨派性監督組織合作，亦有獨立運營者。以美國而言，與媒體公司有關的事實查核計劃相當多，比例達到87%（41個），全球其他地區與媒體公司有關的事實查核計劃則為53%。

根據路透社新聞研究中心另項針對歐洲事實查核計劃所做的調查則顯示，歐洲的事實查核計劃主要包括新聞室（The Newsroom Model）與非政府組織（The NGO Model）兩種模式，雖有不少計劃與既有新聞組織相關聯，但超過六成屬獨立事業或公民組織的計劃，而且其中有的計劃不願被歸類為新聞性質的運作，而是將之視為政治或媒體改革的一環。就事實查核計劃的查核對象而言，歐洲的計劃多數聚焦政治人物，除此之外則主要是針對新聞媒體。

上述資料顯示，事實查核組織與媒體都是真實資訊的產製者與維護者，相輔相成，亦相互制衡。若非媒體失能，事實查核組織不會崛起；反之，事實查核若能健全有力，媒體亦能為所應為，協力成為當代資訊生態健全化的推手。

民主不會從天而降，成熟的民主亦然。一如民主在以往所遭遇的各種難題與衝擊，今天的假新聞課題不過是民主的當代挑戰而已，既不特別艱難，亦無特效藥方，但不能超克，民主即有倒退之虞，這是當代民主社會的試煉，也是當代民主公民的責任。

管制假新聞是否即屬「數位屠殺」？不立法管制假新聞是否就是「慢性自殺」？顯然問題並非如此單純，答案亦不存在0與1的抉擇。不可否認的是，假新聞已使民主社會陷入「慢性自殺」的威脅，為了避免管制假新聞出現「數位屠殺」的困境，如何讓事實查核組織與專業媒體攜手推動資訊生態的健全化，允為民主國家值得認真思考的關鍵策略之一。

（胡元輝，優質新聞發展協會理事長、台灣事實查核中心發起人、中正大學傳播系教授）