评论｜生存危机，合法性辩护和信任的缺失：“中国援助取代USAID”的叙事能否成立？

2025年3月28日，美国国务院发表题为《关于实施美国优先的对外援助计划》的国务卿声明。声明表示：“今天，美国国务院和美国国际开发署已通知国会他们计划进行重组，将于2025年7月1日前将USAID的某些职能重新调整到国务院，其余职能与政府优先事项不一致，将被终止（discontinue the remaining USAID functions that do not align with Administration priorities）。”

自2025年初特朗普总统宣布就职起，由于认为USAID“很久以前就偏离了其最初的使命（促进美国国家利益、保护美国边境、加强与主要盟友的伙伴关系）”，国务卿鲁比奥和政府效率部负责人马斯克牵头削减USAID人员和预算，改组美国对外援助。

由政府效率部人员组成的小组使用了颇为戏剧性、甚至可能是有意为之的侮辱性的方式，冻结了全部美国对外援助项目，遣散了一万余名在华盛顿以及在海外的USAID雇员，关闭了USAID的网站和社交媒体账户，剜掉了罗纳德·里根大厦外墙上机构的标志，拆除了大厦走廊里美国对外援助的照片。

此后的两个月中，对冻结USAID的抗议、争论和诉讼层出不穷，但这些并未阻拦国务院和DOGE对USAID大刀阔斧的重组。3月26日，一份长达281页、据称是提交至美国国会的文件显示，特朗普政府即将终止USAID超过5300个援助项目，涉及资金270亿美元；仅保留898个项目，总价值约83亿美元；3月28日，国务卿上述声明的发布，给了这场令援助界度日如年的“公开处刑”一个阶段性总结。

一、援助的急刹车

USAID的“死亡”并不意味着痛苦的终结。5000余个项目的骤然停止将在全世界范围带来连锁反应。

2017年，刚当选USAID署长的Mark Green在其就职演说中倡导，“USAID的目标是自我的终结。”显然，他的意思是当全球的饥饿和贫困消失，援助机构也就寿终正寝。然而仅仅八年后，全世界对“发展”和“终结贫困”的认识差异变得好像难以弥合，联合国2030年可持续发展目标似乎注定失败，而这个全球最大的双边对外援助机构中道崩卒。

然而，USAID的“死亡”并不意味着痛苦的终结。5000余个项目的骤然停止将在全世界范围带来连锁反应。

受到最直接冲击的是紧急人道援助、难民援助和医疗卫生项目，这些项目依靠援助资金采购基础物资、雇佣一线愿意深入社区的本地员工，为最贫困人群提供基本的清洁用水、食品、营养补剂、安全庇护。这些项目的物资采购和人员工资常常是按周，甚至按天拨付，源头资金的骤然冻结无疑给项目踩了急刹车。例如，苏丹内战后，草根社区的“紧急情况响应屋（ERR）”成为为周边人群提供食品和庇护的重要机制。ERR一度运营了1400个社区厨房，美国冻结援助后有900个已经停止工作；一个社区厨房一度每天可以为3000多个周边居民提供食品，但2025年2月起每天只能为40人提供食品。

另一个更具冲击性的例子是3月28日缅甸发生的超强地震。2023年土耳其地震时，美国派出了200人救援团队。然而在本次地震发生之时，USAID人道主义援助局原先的500个员工都已被要求“行政休假”，而负责将美国搜救队、救援犬和救援设施从美国运往一线的物流运输公司合同也已经被政府效率部终止。其结果是，美国派出了3人工作组评估需求。虽然美国同时承诺提供200万美元援助，但这无法弥补灾害发生后72小时黄金救援窗口的人力不足。

二、臆想的竞争

美国和中国提供的援助有很大差异，这是由双方国内政治决策、发展经验和资金管理制度决定的，具有很强的稳定性。

与此同时，中国救援队的82名队员于29日即到达缅甸。中国云南救援医疗队37人、中国蓝天救援云南队16人、深圳公益救援队23人、香港救援队51人等等中方救援力量在第一时间到达灾区，后续中国政府又向缅甸提供6批紧急人道援助（截至4月14日数据）。

中国的快速响应与美国形成了鲜明对比。这似乎印证了一个今年2月以来被反复提及的猜测——USAID的倒台会留下一个真空，而中国（有时俄国、印度也会在此被相提并论）会急切地填补真空，通过扩大援助来扩大势力，谋求在发展中国家的利益，乃至“对全球民主和自由造成重大破坏”。过去两个月，这个猜测过于流行，以至于仿佛已经形成社会建构的现实。

在有关地缘政治、“大国博弈”的抽象讨论中，这种叙事无疑是简洁的、有吸引力的。然而将其放置在危机发生的具体场景中，就会暴露其荒谬之处。

这种叙事似乎认为，缅甸地震只有数量很少的受灾者，他们如果不是被美国救援，就是被中国救援；不是对美国感恩戴德，就是对中国感恩戴德，而中美之间需要竞争这份“稀缺资源”。不幸的是，强烈地震已造成3000余人死亡、几百人失踪（截至4月4日数据），缅甸政府、缅甸社区、来自17个国家的2000余名国际救援人员的不懈努力加总，也无法完全满足对救援和震后复苏的需求。

这个叙事也全然忽略了发展中国家自身的主体性，认为受援方只能等待援助方之间决出胜负而后提供恩惠。事实上，灾后社区自救比国际援助发挥了更及时、更有效、也更长期的作用。一个国家完全有能力、至少是有权利决定如何使用国际援助方提供的资源。

这一叙事的另一隐藏前提是，中国援助和美国援助是同质的，因此能够相互替代。事实上，美国和中国提供的援助有很大差异，这是由双方国内政治决策、发展经验和资金管理制度决定的，具有很强的稳定性。美国对外援助43%用于双边政治和经济发展项目，35%投入军事援助与非军事安全援助，16%用于人道主义活动，6%支持多边机构运作；并且这些对外援助几乎全部采用无偿援助形式，这也意味着单个项目规模有限，基本不援助基础设施。而中国的对外援助中有47.3%是无偿援助，其他52%左右是无息或者低息贷款，主要用于支持大中型基础设施项目和生产类项目。由于援助方能够提供的资金类型和项目类型不同，当一个援助方骤然撤离，受援方很难将援助需求直接转发给另一方。

此外，中国援助项目需要由受援方政府提出、双方签订政府间协议，而美国对外援助多提供给在当地工作的国际组织或者社会组织，甚至常常绕过当地政府。中国的援助项目主要由中国企业或国家认可的社会组织执行，美国则多委托企业、专业国际发展机构、非政府组织、媒体执行项目。这些承包商更适应美国的援助规则和理念，能够迅速在当地社区建立分布式的援助网络。而中国援助则多以基础设施或者示范基地为中心，具有更为明确的边界。美国援助着重培养社会组织，尽管这些组织目标可能与当地政府不同甚至相悖；中国援助建立在政府已经具备合法性的基础上，关注政府提供公共服务能力。这显然与两国国内政治形态与发展模式直接关联。可以说，中国援助和美国援助并不在同一个“赛道”。

另一方面，中国似乎也并无意围绕援助与美国竞争。中国的自我认知是“全球南方的当然成员”，这也决定了在中国眼中，中国对外援助与美国对外援助有本质区别。在诸多探讨提升南南合作和三方合作（即发展中国家受援国、发展中国家援助国和发达国家的合作）的场合，中方也始终坚持“发达国家援助是全球援助主渠道，发展中国家出资只是对这一主渠道的有益补充。”再者，无论是中国国内舆论对中国对外援助的争议，还是中央政府对“政府过紧日子、腾出更多资金用于民生所盼”的要求，都让中国对外援助的承诺和管理趋于保守和风险厌恶。相比“趁虚而入、填补真空”，持久、稳定地“做好自己的事”似乎更符合USAID倒台的轰然噪音中中国对外援助的自我定位。

三、生存危机和合法性辩护

资源的稀缺性使援助机构必须持续描绘出一个足够邪恶的对手，以便证明自身存在的必要性。

因此，“中国趁虚而入”更多是美国援助遭遇生存危机之时，为了辩护自身合法性而采取自卫叙事。

合法性是组织生存和获得资源的基础。USAID的合法性并非头一次直面质疑和挑战。几乎在每一个总统任期中，USAID都受到削减人员和预算、权力收归国务院的种种“威胁”。USAID应对的方法是进行渐进式的改革，从效率和合规的角度自我辩护。几乎没有其他联邦机构比USAID更疲于应付审计和披露绩效，也几乎没有其他联邦机构的合规表现比USAID更优异。

美国独立非盈利机构Results for America每年根据一系列指标为联邦政府机构开支合规性和效率打分，USAID在这一评估中常年获得“黄金认证”，并凭借“机构预算的至少1%用于项目评估”、“公平透明的采购系统”等优良做法多次被评为问责典范。

不难想象，这种高标准的自律自查很大程度上来源于外界和监管部门给予的压力——2024年，USAID接受了美国总检察长64次财务审计，审计涉及总额为573亿美元，甚至超过了其年度预算。美国国防部的年度预算是8498亿美元，而其通过审计的次数是0。

然而，当这次特朗普、鲁比奥和马斯克高举电锯和板斧冲进罗纳德·里根大厦、并未经国会程序直接冻结了全部援助时，USAID面对的生存危机是前所未有的。USAID的高层领导人、基层公务员、驻扎海外的社区官员在根本性的生存危机面前慌乱地寻找自卫武器，负隅顽抗，试图起死回生。

仅仅展示绩效、合规和服从已经不够了，必须为自身赋予与大总统一致的根本价值和意义，这个意义便是“对抗美国的敌人，防止中国‘趁虚而入’”。

全世界范围的官方援助机构都能在USAID的危机中看到自己的影子，这引发了对抗叙事更广泛的传播。当人们看到USAID可以被轻易拔起时，他们会质疑，“我们有必要对外提供那么多援助吗”，虽然大多数国家的援助预算占其本国国民总收入（GNI）的不到0.4%。面对这种对合法性的质疑，为了维护自身生存，援助机构便越来越多使用“安全”和“对抗”争取政府首脑和国内选民的支持。日本是另一个典型例子——日本在二十年间两次修订其《发展合作大纲》，对外部威胁（尤其是中国威胁）的渲染越来越浓重。日本政客构建了一种“日本处于绝对不安全状态，必须积极主动塑造安全环境”的观点，为其争取预算、在官方发展援助之外建立官方安全援助寻求合法性。

对于援助项目来说，这种叙事的传播会带来两个显而易见的结果。一是关注受援方发展的援助减少，而关注意识形态、政治倾向、安全防卫的援助增加；二是仅存的发展援助要开始不断以大国对抗叙事包装自己，即便它是为了给喀麦隆农村社区提供抗疟蚊帐和药品，或者为印尼的偏远小岛屿安装社区微型电网。

资源的稀缺性使援助机构必须持续描绘出一个足够邪恶的对手，以便证明自身存在的必要性。这些叙事会形成自我强化的向下螺旋，以至于终有一天我们迎来一个真正可怖的局面，即人类连对最基本的尊严、福祉都失去了共识，相互帮助成为相互利用的代名词。

四、庞大的援助复合体：为高效而生、因低效而亡

根据USAID 2023财年的本地化报告，援助资金中直接流向发展中国家当地合作方的资金仅有9.6%。

对抗的叙事将援助抽象成政治的存在，但USAID的准确定义是“执行美国对外援助的行政机构（executive branch）”。政治关乎国家意志的表达和政策的制定，行政则关乎政治决策的执行。

为了外交政策具像化到一个诊所、一针疫苗、一个志愿者，援助机构建立了层层叠叠的行政系统，其主要特征是数以万计的职员、厚厚的行政流程手册和不停地外包。这构成了美国广受诟病的“援助工业复合体（Aid industrial complex）。

马斯克小队对USAID效率的嘲讽并非毫无道理。根据USAID 2023财年的本地化（localization）报告，援助资金中直接流向发展中国家当地合作方的资金仅有9.6%，其余的90.4%被政府、承包商、中介机构、国际组织等用于满足工资、管理、咨询、物流、研讨会、差旅需求。大量资金留在了“复合体”内部。讽刺的是，这种低效的反面倒是特朗普希望看到的增加美国国内就业、扩大美国产品出口。

这个冗杂低效的援助工业复合体的起源其实恰恰是对效率的追求。20世纪90年代起，美国希望扩大对外援助，同时又希望保持政府雇员和预算表的精简。解决方案是预算的“外部化”，即将援助项目大量外包给私人企业和国际组织，政府只负责上游管理。这种做法滋生了大量分包行为；为了防范贪污与欺诈，政府又不得不设定复杂的合规和审批流程，这又带来了审计和评估机构和分包行为的滋生。简而言之，项目管理机构越来越多，能分给终端受援者的资金越来越少，大量援助资源被用于“确保流程合规”，援助的初衷被官僚程序异化，以至于形成了有目共睹的合法的浪费。有USAID官员认为，“我们如此痴迷于问责，以至于它实际上使机构瘫痪了。”

回望90年代这场效率大改革的初衷，我们可以总结，“追求效率”和“不信任”本身就是矛盾的。你不能期待一个人跑得快，又要求他随时汇报位置。

弗朗西斯·福山在今年2月一篇抨击特朗普行政改革的文章中写道，“官僚机构功能失调的主要原因是过度监管，这使得官僚花大量时间遵守规则，而不是寻求现实世界的结果……解决官僚低效的关键在于赋予一线公务员更多自主权”。特朗普和马斯克虽然否决了USAID，但使用的武器依然是“追求效率”和“不信任”，这只是沿着错误的方向越走越深。

因此，也不必对改组后鲁比奥领导下的美国对外援助抱有任何幻想，或者认为这场效率风暴会提振全球援助的绩效。这场改组的内核是驯服而非增效。改组前的USAID虽然效率低下，但它至少容纳了诸多具备专业知识和循证素养的技术官僚，他们缝补着国家政治和受援方需求之间的巨大空隙，把专业技能带入外交政策决策。改组后，援助不再由“知道如何做”的人主导，而是由“知道该说什么”的人决定。无论特朗普和他们的拥趸们如何包装2025年以后的美国对外援助，它的内核始终是猜疑、单边主义和强人政治。

五、“后USAID”时期的全球发展援助

现在的问题是：谁能、如何填补这30%的空白？

根据OECD最近发布的统计数据，2024年发达国家对外援助的总额为2121亿美元。美国援助占总额的30%，规模为633亿美元。位列第二的是德国，规模为美国的一半，约324亿美元；而后是英国（180亿美元）、日本（168亿美元）、法国（154亿美元）。美国对外援助在全球援助界的分量不言而喻，因此无论是USAID的盟友，还是USAID的“对手”，无论是否认同USAID的援助理念，USAID的倒下都让各援助方感到错愕。

现在的问题是：谁能、如何填补这30%的空白？几十年来，援助界习惯了抨击美国对外援助，指责其造成受援国的依附性、以霸权塑造全球多边和双边发展合作规则、无视《巴黎协定》规定的气候援助要求……然而当USAID骤然离场，各国对谁来接棒世界第一援助提供方的角色讳莫如深。这暴露了一个尴尬的现实：霸权的提供者也是秩序的提供者。这种混沌，将是“后USAID时代”全球发展界面临的常态。

一个让各方在没有霸权的场域中依然能够稳定提供公共产品的方案是，建立共同的目标和信念。过去二十年间，无论是千年发展目标（MDGs）还是2030可持续发展议程（SDGs），都在各国之间维系了一种含混而脆弱的“共识地带”（common ground）。从这个意义上说，即便当前2030年目标已注定难以全面达成，我们也不必因其失败而全盘否定。因为一个合理、被广泛接受的基准本身就是一种方向标，它标记了我们在艰难行进中所达成的有限共识，也提醒我们在退回各自轨道时偏离的幅度。3月底的联合国大会上，美国正式否决并公开谴责了2030年可持续发展目标。但没关系，共同发展目标是一个重要的座标系。必须存在这样一个座标系。

“旧的正在消亡，新的尚未诞生。在这一过渡时期，各种病态的症状纷纷涌现。”葛兰西的名言格外适合描述当前大国国内政治和国际政治震荡中，全世界公共资源和秩序出现的真空。这是一个坏消息和假消息过多，让人容易因为信息过载而失去信念的时代，而当人失去信心，就会成为那些简单、敌我分明的叙事和方案的猎物；而这些“简单方案”针对的却是极其复杂的系统性问题。

没有人喜欢“极其复杂的系统性问题”，因为我们没有有效解决问题的信心；没有人喜欢直视庞杂而无聊的行政系统，因为格子间里不会出现令人兴奋的怪物和英雄。但至少，我们可以警惕成为简化叙事的附庸，不必参与螺旋的加速下坠。这种努力或许微弱，却比任何敌意更值得坚持。