评论｜解读二十届三中全会《决定》：中共高层有哪些烦恼？要啃哪些“硬骨头”？

全文2.2万字，涵盖15个部分、60个条目、300多项改革措施的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》在中共二十届三中全会闭幕后的第三天发布。据官方媒体报导，这份纲领性文件由习近平亲自担任起草组组长，“全程擘画、组织调研”。作为五年一届的两次党大会之间的中央全会文件，三中全会的《决定》地位高企，恍如又一份党代表大会的政治报告。

在中国上半年GDP勉强“保五”（5%）、面对一连串内外挑战之际，涉及经济与改革议程的三中全会却姗姗来迟，延至全国党代会后的第二年的秋季才举行，比惯例晚了将近一年。

虽然延宕多时、外界期待已久，但全会并没有释出重大的戏剧化改革信号，也没有发动大刀阔斧的全面变革。300多项改革措施，更像是温和渐进的政策修补，重申已经部署的政策举措。

尽管如此，这份包山包海的文件仍然份量十足，将决定未来五至十年习时代中国“治国理政”的方向。仔细阅读，我们能从中看到，中共的高层有一份怎样的“烦恼清单”，还有哪些待办事项和心愿列表。

党国眼中的市场：“放得活”与“管得住”

纵观改革开放以来中共历来所说的“改革”，其核心矛盾都是处理政府和市场的关系：如何令政府在市场经济置身事内，把控局面，又发挥市场在资源分配和激发活力的作用。

在2013年的十八届“三中全会”，习近平提出“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。由于称市场为“决定性作用”，代替原有的“基础性作用”，外界一度眼前一亮，寄望中国经济走向更加市场化的道路，但过去十年党和政府对市场的介入和管制没有减少，民间对“国进民退”的质疑不断。

在这次的三中全会，中共在原有的论述上提出新口号，称必须更好发挥市场机制作用，既“放得活”，又“管得住”，更好维持市场秩序、弥补市场失灵。简单来说，这种论述延续“市场为党国所用”的定位。中国有句老话，“一管就死，一放就乱”，犹如一个咒语始终定义着政府与市场的关系，如今政府提出的新口号正是意图超越这种放管循环，但口号之外，还没有看到什么举措。

作为市场的参与者，民营企业的地位在三中全会亦有重点着墨。近年来“国进民退”论、“民营经济离场论”、“新公私合营论”不绝于耳，大幅影响民企的投资信心。这次全会继续提出《民营经济促进法》，相信今年内将白纸黑字确认民营企业的平等法律地位，确保民企平等使用生产要素、公平参与市场竞逐、同等受到法律保护。由此，政府从法律层面派定心丸，希望促进民营企业的活力，弘扬他们的企业家精神。

始终，在中国，民营企业贡献50%以上的税收、60%以上的国内生产总值、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇劳动就业、90%以上的企业数量。

除了着眼政府和市场关系、民企的地位，全会就市场机制的重点还有“构建全国统一大市场”。由于中国幅员辽阔、地方差异巨大，且各级政府有地方保护主义的倾向，使不同地区的行政区域形成市场壁垒，生产要素并未流通，未形成全国大市场，窒碍经济发展。然而，就算全会再三强调，构建全国统一大市场始终有根本的难题——地方政府和地方企业的关系往往盘根错节，涉及税收、就业等等，要让地方政府在这一问题上牺牲自己的利益，恐怕并非易事。

“科技拜物教”向重大项目和重点企业倾斜

三中全会的《决定》尽管大包大揽，但如果比较不同内容的长度，可以明显发现涉及科技的部分格外显眼，可谓是大国竞争背景下诞生的“科技拜物教”。

领导人挂在嘴边的“高质量发展”和“新质生产力”的核心，就是创新科技，视为大国博弈、国家安全、产业发展、经济增长的重要基础。在这次三中全会，《决定》有关创科的内容明显放在较前的位置，相关的关键词出现频繁，如科技/科学60次，创新51次，技术23次，可见重视的程度。

一言以蔽之，中共高层希望建立一套科技创新的体系，布局新兴产业、推动旧产业升级，既实现中国的高科技自立自强，关键核心技术突破攻关，又达到产业链的自主安全可控。

然而，如习近平在《说明稿》清晰指出，中国的“产业体系整体大而不强、全而不精，关键核心技术受制于人状况没有根本改变。”就此，全会继续提出建立“中国特色的创新科技体制”，当中尤为重视民营企业在创新科技的地位，并加强对民营企业在创科的支持。有关的表述如下：

“强化企业科技创新主体地位，建立培育壮大科技领军企业机制，加强企业主导的产学研深度融合，建立企业研发准备金制度，支持企业主动牵头或参与国家科技攻关任务。”

“支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务，向民营企业进一步开放国家重大科研基础设施。”

这种支持民营企业的创科发展是可以理解的。如上所述，民营企业贡献70%以上的技术创新成果，无论是中国领先的硬科技公司（如华为），还是软科技巨头（如阿里巴巴、腾讯、百度、字节跳动）都是民营企业，中国政府可能比任何时候都更需要民营企业的创新能力。可以预见，民营企业在科技领域获得的政府支持提高，范围从投资、津贴、税务、科研成果、政府采购不等，尤其是涉及新一代信息技术、人工智能、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等战略性产业发展。

不过，这方面的许多支持，是否会过于倾向于一些被寄予“弯道超车”厚望科技巨头，是未来几年值得注意的事情。

在建立科技体制的构想中，三中全会亦重点着墨教育、人才、资金和国外合作的支撑。相关的表述有“推进教育科技人才机制”，“完善海外引进人才支持保障机制”，“探索建立高技术人才移民制度”，“扩大国际科技交流合作，鼓励在华设立国际科技组织”。

值得指出的是，三中全会亦注重科技背后的资本力量，提出“鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本”，“提高外资在华开展股权投资、风险投资便利性”。过去十年，无论是政府的产业引导资金、集成电路资金，还是国内外的私募基金和天使基金，都构成中国科技公司的坚实力量，可以预料中国政府将继续鼓励股权投资这种更加“市场化”的手段，撬动中国创科的商业化发展。

当然，高科技在中共高层眼中亦是社会控制的重要工具和社会发展的不稳定因素。在“完善公共安全治理机制”的条目，全会就明确提出“建立人工智能安全监管制度”。

最重大的改革：央地重新拆账

在二十届三中全会的《决定》中，最重大、影响最深远的政策变动或许是财税制度，即调整中国中央政府和地方政府之间税收的分成。《决定》中提出了两个方向的改变。一方面是将扩大地方政府的税务收入，另一方面则增加中央财政在地方事务上的支出 ，以此回应地方政府的债务危机。

现时，中国中央和地方政府的税务结构始于1994年的“分税制”改革。在当时，有见于财政收入占 GDP 比例和中央财政收入占整体税收的比重下跌，中央政府推出分税制，把税务分成中央税、中央和地方共享税和地方税三种。由中央统筹税收，之后中央再对部分地方（特别是中西部地区）采取“转移支付”的方式，用收归中央的税收作为补贴发放。

分税制后，中国中央财政逆转了之前对地方财政的劣势，开始飞速壮大，但对地方政府来说，分税制意味着“财权上收，事权下沉”。在“上级发文，下级执行”的政治结构下，下级需接受上级安排的事权，事权又转化成支出需求，给财政运行带来压力。按央地的收支来看，中央税收占比46%，地方税收占比54%，但地方政府要承担了86%的支出责任，尤其承担大量公共服务和社会保障支出，从而，“央地事权和财权不匹配”成为中国政府结构中一个明显问题。

在这种情况下，中国地方政府开始寻找自己的经济来源，它们一边大推“土地财政”，依赖土地出让金的收入，一边通过各种显性和隐形债务增加收入，推动 GDP 增长。然而，这种模式近年受到严重挑战，先是疫情影响地方政府收支，然后是2021年的房地产市场陷入严重低迷，使土地出让金从2021年的8.7万亿港元，下跌至2023年的5.8万亿元，严重影响地方政府的财政，何况地方政府本来已积累庞大的债务。

针对这种情况，二十届三中全会提出“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”，“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”。这是1994年分税制以来首次大规模逆向改变央地收入关系。此前，2002年的所得税改革、2016年的“营改增”都旨在增加中央收入，相反这次财政改革则是增加地方财力，增强中央事权和支出责任。

具体而言，本轮财税改革涉及消费税征收环节“后移”并稳步“下划”地方，优化共享税分享比例等。在中国税制中，消费税是全归中央收入的中央税，主要涵盖烟草（53.4%）、石油燃料（33%）、汽车（7%）和酒（4.6%）于生产环节缴交的税项，在2023年的总收入规模达1.61万亿人民币。现时的消费税改革方向是，一方面征收环节由生产和代加工方移到批发商或零售商，另一方面将部分收入拨给消费地的地方政府，从而拓展地方收入来源。

至于央地共享税则有6个，三大项目是增值税（央地比例五五比）、企业所得税（央地比例六四比）和个人所得税（央地比例五五比），它们在2023年带来12.8万亿人民币的收入。暂时未见共享税的新分成比例，但有分析指三大共享税的地方分成若提高10%，地方收入将能提高1万亿人民币以上。

现时地方财政已是燃眉之急：作为企业商品和服务的主要买家，地方政府的财力是经济发展的关键，然而近年相当多的地方政府对企业欠资，甚至有个别地方政府“税务倒查30年”，已大幅影响企业信心。

财税改革的细节决定成败，当中涉及复杂的央地博弈和利益重新划分，我们需等待税改的细则才看到具体的影响，但三中全会《决定》中可见中央已经承认央地分成问题，并将发动新的改革方向。

房地产危机：消化存量

中国大陆地方财政的问题，部分源于房地产，作为牵涉面广、对宏观经济运行有系统性影响的房地产行业，现时正成为中国面临的最主要经济风险。而中国房地产的问题，主要表现为房企流动性不足、未如期交楼、房价低迷和供应过剩，此次《决定》亦触及相关问题。

数据显示，中国待售存量房面积相当于6000万套住房，若没有政府出手帮助，开发商需要四年多的时间才能售出所有已建成或在建住宅。截至2024年4月，新房销售额比2021年7月的峰值下降47.2%，销售面积下降46.8%；70 个城市的新建住宅价格已较峰值下降8.0%，而更能反映市场状况的二手房价格则下降了14.0%。

在今年5月17日，中国政府已经推出一轮动作较大的房地产新政。在需求端，政策工具是取消限购、降低首付比例和贷款利率。在全国层面，原来的首套房首付比例是20%，二套房是30%，现在变成了15%和25%，是1998年以来的最低。而在贷款利率方面，更是直接取消下限，由各个城市自主决定利率，另外住房公积金贷款利率亦下降0.25%，这些举措都是激发潜在的买房需求。

在供求端，政策思路则是政府收购库存商品房，用作保障性住房。作为习近平第三任期内重要经济操盘手的国务院副总理何立峰此前指出：“商品房库存较多的城市，政府可以需定购、酌情以合理价格收购部分商品房用作保障性住房。”

不过，这一政策涉及到政府是否还有资金完成收购。就此，央行设立了3000亿“保障性住房再贷款”，即是央行贷款给银行，银行再贷款给地方国企，购买开发商的商品房，作配售型或配租型房屋。这个政策预计能带动银行贷款5000亿元，目标是一方面缓解开发商的资金问题，另一方面消化供应过剩的楼盘存量。

这次三中全会确认和延续了已经部署的政策，其结论明确表示房地产的方向是“租购并举，既消化存量亦优化增量，将赋予各城市政府房地产市场调控自主权，因城施策，允许有关城市取消或调减住房限购政策，同时加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求。”

除了直接处理房地产问题，《决定》还继续提倡“城乡融合”举措。其中的新做法是“由常住地登记户口提供基本公共服务制度，加快农业转移人口市民化”。虽然这一政策并不等同于许多人提倡的松绑户籍制度，但也意味着中国从乡村到城市的流动性可以进一步扩大。目前约2亿的进城农民可以有机会更安心消费、购房和就业，带来住宅的大量需求。不过，这一目标将有很多阻碍，比如农村和城市户口在社保缴费和质量上的巨大差距，就很难想像可以如何消弭。

尽管政府在房地产政策新招频出，但就算首付比例和贷款利率下降、取消限购政策，是否增加房地产的有效需求，仍是有待检验。根据中国指数研究院最新公布的“居民置业意愿调研报告”显示，2024年5月17日的一系列政策并未提高民众购房意愿，在未来半年内有计划购房的民众仅约占 15%，比上个月下降 3.7 个百分点；在未来半年至一年内有计划购房的民众则约占 34%，比上个月下降 1.3 个百分点。

至于政府出资把商品房转保障房，如何定价将是难题，毕竟价格既要确保国企不亏钱，又要解决开发商的流动性问题。另外，过去政府兴建保障型房屋往绩不佳，不但没有惠及真正需要的人群，更爆发大规模的贪腐事件。政府兴建保障型房屋是一个方向，但也可能带来新的问题。

对外喊话：改善营商环境

整体而言，二十届三中全会涉及的议题主要是中国内部问题，但也有不少篇章涉及对外开放问题，具体来说是放开外资可进入的领域，提振外资的信心。

在疫情之后，中国对外商投资和外国人吸引力下降，影响中国的经济活力。

中共高层似乎开始意识到这一问题。2023年中以来，中国开始对不少国家开放单方面免签，试图吸引外国人到访中国。习近平与李强还在多个场合会见外宾时承诺中国将改善营商环境，坚持对外开放。2024年3月27日，习近平在北京会见美国工商界和战略学术界代表，承诺将“持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境”。在4月28日，李强接见特斯拉执行长马斯克时，承诺“中国的超大规模市场将始终向外资企业敞开”，以及对外企提供“更好的商业环境”。

这次三中全会继续释出对外开放的信号，便利外来投资和境外人员来华。有关表述如下：

“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，依法保护外商投资权益。依法保护外商投资权益。扩大鼓励外商投资产业目录，合理缩减外资准入负面清单，落实全面取消制造业领域外资准入限制措施，推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放。深化外商投资促进体制机制改革，保障外资企业在要素获取、资质许可、标准制定、政府采购等方面的国民待遇，支持参与产业链上下游配套协作。完善境外人员入境居住、医疗、支付等生活便利制度。”

值得强调的是，尽管近年中国政府对外关系紧张，国产企业崛起，但并不代表中国不需要外资，甚至反而更需要外商投资。其中一个思路是用外资“倒逼”中国企业竞争，加强市场活力。例如近年特斯拉来上海设厂，官员就希望产生“鲶鱼效应”，即把特斯拉这条“大鲶鱼”放进鱼缸里，激发其他较弱的鱼（中国电动汽车制造商）游得更快。

由此也可以猜测，中国政府也在评估开放给外资的领域。开放吸引外商投资的前提是外来投资是可控的，且对中国是有利。

太有定力，还是缺乏能力？

尽管有不少新政策，但很大程度上，二十届三中全会的结果不算惊喜：刺激经济可以说是猛药欠奉，缺乏对国内消费不足、青年高失业率的问题的强力回应，基本上是重复现有的政策路径，有些部分甚至“画大饼”——如“到2035年全面建成高水平社会主义市场经济体制”。整体上予人一种石头落地，却悄无声息的感觉。

这样的结论可以反映出中共高层的保守心态：虽然李强并非三中全会文件的起草副组长，但他在今年6月夏季达沃斯论坛上表达的思路某程度反映在三中全会：“经过疫情几年的冲击，经济就像一个人大病初愈，按照中医理论，这个时候是不能下猛药的，应该精准调理、慢慢调理，使它的基础逐步恢复。”

用三中全会的文件语言来说，现在中国的基调是“稳中求进”，中共领导层似乎并不觉得整体的经济政策需要重大的调整。

不过，就算如此，科技体制的建立、财税制度的变革和房地产新模式，肯定都是中共高层和官僚难啃的“硬骨头”。

值得指出的是，虽然习近平大权掌握，但他不是大笔一挥，就能号令整个官僚机器向他想要的方向前进，政策落地牵涉部门协调、央地博弈，并不是那么容易推进到位。对习近平来说，官僚机器的贪污腐败也始终是治国理政的重大挑战。自十八大以来，习近平一直强调反腐肃贪，但贪腐问题仍是党内的深层次问题。二十大召开不到两年，已有3名副国级、9名正部级和59名副部级高官落马，按此趋势，习近平第三个任期内落马的党政军“老虎”会比习近平的第二个任期内多出不少。

另一方面，为了实现三中全会的《决定》，适当的人事配置也是难题。三中全会《决定》中其实重点提到了“推进领导干部能上能下常态化，加大调整不适宜担任现职干部力度。”在中共的官僚系统中，很多政策问题可以理解为人事问题，“有什么人就有什么事”。接下来的日子，我们或许不但会看到三中全会政策的细化，也很可能会看到中国官场的人事变动和整顿，以适应最新的政治要求。

但说到底，三中全会与其说是展示领导层的决心和能力，不如说令人思考更深层的问题：今日的中共领导层和官僚机器，是否仍然不愿意做出艰难而重大的决定，更愿意用小修小补或者说“添油”的办法，回应多层次多面向的复杂问题？比如，人口老龄化下的退休年龄问题，一直是中国近年来改革的焦点之一。此次三中全会则提出“按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”。这一改革方案出台后，引起中国互联网上热议。可以说，这样的政策仍然是尽力把需要触动利益群体，让一些人付出代价的改革尽力“拖后”，交给时间和下一代人解决。

或是说，在中共高层看来，无论问题多么艰巨，也仍然可以有足够的“政策定力”，一切都在掌握之中，众多艰巨繁重的问题，只需要按部就班慢慢拆解？