评论｜李立峰︰由公共服务广播到国家广播——从香港政府广播牌照中期检讨谈起

（李立峰，香港中文大学新闻与传播学院教授）

2023年2月14日，香港有两宗跟电视广播有关的重要新闻。

首先，香港有线电视公布获准向香港政府交还本地收费电视牌照，其收费频道将于同年6月停播，免费电视服务则不受影响。其次，香港特区政府宣布接纳通讯事务局在免费电视节目及声音广播牌照中期检讨里提出的建议，包括免费电视台每周须播放至少30分钟有关国民教育、国民身分认同和正确认识港区国安法的节目。

有线电视开台近30年，纵使近年经营困难，据传媒报道，当下有线收费电视仍然有数十万名用户，其停播决定自然引起了较大的即时回响。但若谈论对香港电视和电台广播发展的意义，通讯事务局提出关于广播牌照的建议，其重要性其实不比有线收费频道结业的重要性低。

整体而言，通过通讯事务局的建议，香港的广播政策又进一步的从“公共广播”转向到“国家广播”。

广播机构的社会责任

要阐释这一点，首先要回顾一些基本概念。在香港，电视及电台广播分别受《广播条例》及《电讯条例》规管，任何机构要进行广播业务，需要获取牌照，通过互联网提供节目的服务则获豁免。特区政府在发牌给商业机构时，会列出各样牌照条款，对商业广播进行规管。传统上，规管的理据有二。第一，大气电波是有限的公共资源。第二，广播是“入屋”的媒体，对社会的影响特别大。由于商业运作在回应市场需求上有优势，所以政府容许个别商业机构运用公共资源进行广播，但同时会确保商业广播机构在运作时会承担一些基本的社会责任。

但政府要这样做，首先要对“广播机构的社会责任”有某种理解。在大部分西方国家以及至少1970年代以来的香港，广播机构的社会责任是根据“公共服务广播”（Public service broadcasting）的概念去理解的。笼统地说，公共服务广播的理念强调，广播所制造出来的是一个公共空间，应该让每个人都以“公众的一员”的身份，共同关注和讨论各种对社会有影响的事情。同时，社会上有以年龄、性别、族裔、语言等划分的群组，而公共服务广播要顾及社会上不同群组的需要。

为了确保广播业可以做到公共服务广播的要求，一个社会可以做的是，首先设立一个完全以公共服务的理念为依归的公共广播机构；而在香港，自70年代到近年为止，这也就是香港电台的定位。但公共服务广播所覆盖的范围比公共广播更阔，因为它涉及的不只是去设立一个公共广播机构，而是如何通过对整个广播行业的组织和规管去达到为公众服务的效果。

所以，传统上，香港政府通过牌照条款对商业广播机构作出的各种要求，有不少是跟公共服务广播有关的。例如牌照条款例明免费电视台需提供一定数量的新闻和时事节目，而且这些节目至少有部分一定要由本地制作，背后的目的是要确保商业电视台会为市民提供关于本地公共事务的资讯。又例如过往的牌照条款规定，电视台一定要制作给儿童、青年人、老人家的节目，也是要确保商业电视服务会照顾到不同年龄层的市民。

在1990年至2020年间，香港政府也曾要求本地免费电视台在黄金时间播放香港电台的节目，这可以让公共广播机构制作的节目有较广泛的传播，从而强化整个广播系统的公共服务性质。因此，当2020年3月，香港政府以香港电台已经拥有自己的电视频道为由撤销了相关规定时，也受到了一些批评，指撤销规定会削弱香港的公共服务广播。

从公共服务广播走向国家广播

有以上的历史背景，今天香港的广播系统固然仍然有一定程度的公共服务广播的成分，但过去两三年，香港也开展了从公共服务广播走向国家广播的趋势，这个趋势在同时从事电视及电台广播服务的香港电台，有特别系统的、明确的体现，因此我们可以先用香港电台作为例子。

首先，香港电台向来有“公共广播机构”和“政府部门”的双重身份。香港主权移交前后，在很多社会人士和新闻工作者眼中，“政府部门”这身分只是“历史遗留下来”的问题，港台在理想上应该是一个架构上独立于政府的公共广播机构，但到了近两三年的社会讨论和政府官员的论述中，“政府部门”这个身份跟“公共广播机构”的身份至少是同样重要。2021年3月，政务主任出身的公务员李百全，接替资深新闻工作者梁家荣出任广播署长，到2022年10月，再由同样是公务员出身而没有传媒经验的张国财出任广播署长，一定程度上象征了“政府部门”和“传媒机构”两种身份的重要性此消彼长的情况。

架构之外，香港电台在2021年9月颁布了新的“编辑政策及流程”文件，在编辑政策及指导原则的部分，就把“一国两制”放到首位，甚至在“真确准绳”以及“公众利益”之前。文件把“香港特区是中华人民共和国不可分离的部分”以及“香港特区负有维护国家安全的宪制责任”等，设定为港台的“政策”，把一个中国以及“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分”设定为港台的指导原则。文件甚至指出，港台员工“应经常参考现行政策和参阅政府通告，以了解就香港特区和中国其他部分（包括台湾）应当使用的适当用语或提述。节目制作人员亦须参阅港台通告有关使用适当用语的规定。”

节目安排方面，如果我们看香港电台电视部的31台，我们也会看到很多跟中国大陆有关的节目。例如在2月13日开始的一个星期，周一至周五晚上7时至12时的5个小时里，每晚有两个小时播放的是大陆制作的电视剧，半个小时播放介绍大湾区和中国不同城市风貌的《湾区全媒睇》，亦有两晚会播放介绍中国饮食文化和风土人情的节目，总计起来，就是有超过一半时间播放由大陆制作或介绍中国大陆的节目。

今天的香港电台仍然在做不少跟公共广播理念有关的工作，但上面提出的转变，均显示了“促进国家融合和香港人的国民身份”，成为了香港电台的角色的一部分。推而广之，正如公共服务广播的理念的影响不限于香港电台，当香港政府开始强调广播的“国家责任”时，对商业广播机构的条款有相应的调整，也就变成可以预期的事情。

承担“促进国家融合”的角色？

其实，在今次通讯事务局作出新建议之前，2020年6月实施的国歌条例，就有“推广国歌”的条文。条例生效之后，香港3间电台包括香港电台、商业电台、新城电台，均有按照既定的政府宣传声带机制，于每日早上8时播放国歌。电视台方面，则早于2004年，已开始在傍晚新闻报道前播放国歌短片。

在这次通讯事务局的建议之中，最直接跟广播的国家定位有关的，固然是播放跟国民教育、国民身分，或者国安法有关的节目。除此之外，通讯局建议取消“指定播放节目”的“完全属香港本地制作”规定，表面上是令商业机构有更大空间引入外地节目，但在实际运作上，最有可能的效果，就是多了从中国大陆引进属指定播放类别的电视节目（包括新闻和时事节目）。

同样道理，通讯局建议“容许持牌机构每天拨出英语综合频道整体广播时间不多于45%播放非指定语言节目，并放宽有关非指定语言广告的限制”，表面上容许了更多各种其他语言的节目出现，但实际上最可能的效果，就是比过往播放更多普通话的节目和广告。

当然，以上提到的转变会否发生，商业电视台会在多大程度上以及如何配合，都是未知之数，也很可能因应每个电视台在政治经济结构中的位置而异。例如向来被香港市民视为较保守及亲政府的无线电视，在2018年开始已经制作了不少介绍粤港澳大湾区的节目，其他的电视台则未必如此积极。但从结构上说，通讯事务局提出的条款转变，可以说是为商业电视台承担“促进国家融合”的角色，打开了方便之门。

国家广播的转向是好事还是坏事，是一个价值取向问题。对倾向公共广播理念的市民和媒体工作者来说，媒体最主要的功能是服务一个本地的公众，令一般人理解及有能力承担其公民责任，这当然不是说媒体完全没有需要让香港人了解其国民身分或中国大陆的现况，但这需要不应凌驾报导真相、促进公众讨论，以及监察权力等更基本的原则。若国家广播的转向削弱了媒体的公共性以及服务本地公众的能力，那就不会是一件好事。

价值判断之外，我们也可以问，在今天的媒体生态中，利用面向大众的广播机构来进行促进国家融合和国民身分的工作，有效吗？这是一个实证的问题，但我们至少有原因对其效能表示怀疑，正如很多在中国大陆破票房记录的电影，到了香港都会引不起太大的回响，中国大陆的“主旋律”和香港人的口味之间始终有很大的差距。虽然电视比电影直接“入屋”，但在今天的媒体生态中，电视观众也早已不再是“受制观众”（Captive audience）。

在香港，无论是有线电视收费服务结业，抑或是无线电视的营运长期不振，都显示了在数码娱乐盛行和资讯泛滥的时代，除非本地电视服务真的可以切合本地观众的口味和需要，否则只会被观众放弃。要求本地电视台去做一些吃力不讨好的工作，能够达至预期效果的机会其实不大，更有机会的只是令本地电视业更难生存。

本刊載內容版權為端傳媒或相關單位所有， 未經端傳媒編輯部授權，請勿轉載或複製，否則即為侵權。