评论｜美国重返《巴黎气候协定》，全球气候政治的未来会有何变数？

去年是有记录以来全球最热的一年。虽然全球关注点在疫情上，但澳大利亚和美国发生的大型山火、格陵兰大型冰层破裂等都令人印象深刻，它们都和气候问题密切相关。去年还是《巴黎气候协定》签订五周年，联合国举办了气候问题的高峰会，联合国秘书长古特瑞斯呼吁各国宣布进入“气候紧急状态”（Climate Emergency），标志气候问题进入新阶段。

经过三年的过渡，美国在去年11月正式退出《巴黎气候协定》。告别特朗普时代后，拜登的外交内政将有大转弯，气候问题又重新变为国际事务的核心议题。拜登上台第一天就重返《巴黎气候协定》。他特别新设了“气候特使”（Special Presidential Envoy for Climate） 这个内阁级别的职位，提名前国务卿克里（John Kerry）担任，全权推动美国气候政策。这个职位在媒体中俗称“气候沙皇”（Climate Czar，Czar这个称号在美国政坛上指在某个领域上的全权负责人）。克里身为2004年的民主党总统提名人，已处于相当于“党领导人”级别。他担任国务卿期间的主要成绩就是成功推动签订《巴黎协定》，对国际气候政治问题的经验无出其右。在2009-2011年，奥巴马也委任了一个“气候沙皇”，但只属于高级幕僚的级别，与现在克里的级别不在一个档次。当时任命的Carol Browner虽曾出任环境保卫局（EPA）局长，但其地位和克里无法相提并论。由此可见拜登对气候问题的重视程度。

可以预料，围绕气候问题的政治角力将成为拜登时代的最重要观察点之一。它不仅牵涉美国国内政治争斗，美国能否重新建立世界领导权，还和美中大国角力密不可分。

气候问题的争议分几个层次：科学、经济和国际政治。气候问题简而言之是全球变暖和由此相关的局部地区气候极端化。一般认为，全球变暖的最主要原因是在过去一百多年间，人类经济活动方式的急剧转变，释放出大量温室气体到空气中，导致地球的散热能力降低，地球越来越热。温室气体最主要有三种，按照对暖化贡献依次为水蒸气、二氧化碳和甲烷。这三种气体其实都在自然界普遍存在，但人类经济活动人为地增加了它们在空气中的比例。其中，二氧化碳增加和大量使用化石能源有关；甲烷增加与大规模发展畜牧业（尤其是养牛）有关；地球变暖令更多冰和水变成水蒸气进入大气层，水蒸气增加又加剧了温室效应，形成正反馈。目前以围绕二氧化碳的争议最大，因此本文聚焦于二氧化碳上。

气候政治的核心因素

对一些国家而言，全球变暖生死攸关，如海平面上涨就会给小岛国家带来“灭顶之灾”。但对另一些国家而言，全球变暖未尝不是好事

在科学层面，围绕气候问题的争议如下。第一，全球变暖是否属实？第二，全球变暖有多大程度上与人类活动成因果关系？第三，人类采取措施是否可阻止或减缓全球变暖？第四，全球变暖是否一定是坏事？现在一般认为，全球变暖是事实。而对于后三个并非纯粹“事实”层面的问题：第二条问题要在事实之间（变暖和温室气体增多）建立因果关联，要提出假设和论证；第三条问题需要建立模型对未来进行预测；第四条问题更直接牵涉到经济和国际政治，有价值取向的因素，就更复杂了。

在经济层次，二氧化碳主要牵涉到能源问题。现在思路一般为：第一，减少使用能源；第二，在必须使用能源时，尽量使用绿色“可再生能源”如太阳能、风能、水能、生物燃料、地热能，以及由此衍生的电能（另外也有人认为核能也是可再生能源），减少使用化石能源；第三，在必须使用化石能源时用“清洁的化石能源”（如天然气），减少用石油和煤；第四，在必须使用石油和煤时，要应用回收温室气体的技术（处理后埋入地底，不让它们逸散到大气）。可想而和，以上每一步都涉及大量经济活动，牵涉无数利益之争。

气候问题又牵涉国际政治。对一些国家而言，全球变暖生死攸关，如海平面上涨就会给小岛国家带来“灭顶之灾”。但对另一些国家而言，全球变暖未尝不是好事，北极地区国家（如俄罗斯、美国、加拿大、格陵兰）不但能获得大片可供居住的北极土地，还能开发北冰洋海道；一些有大片干旱地带的国家（如中国等），如果地理位置合适，其干旱地带也会变得湿润而适宜人居。对一些发达国家而言，能源使用已在减少状态，但对一些发展中国家而言，要他们减少使用能源和减少使用化石能源，无异于“剥夺其发展权”。在气候问题日渐成为“政治正确”的当下，能否领导解决气候问题也成为展现其世界领导力的重要标志。

其他各方的立场和角色都基本固定，美中两国却存在很多变数。

在国际政治，气候问题的重要“玩家”有几家。

一是积极推动气候问题的联合国，它虽不是国家，却有相当大的政治号召力，其附属组织“政府间气候变化专门委员会”（IPCC）是国际气候问题的最重要推手。它协调制定了《联合国气候变化框架公约》（1990）、《京都议定书》（1997）和《巴黎协定》（2015）。每几年发表一次的“气候变迁评估报告”（IPCC report）是权威气候问题指引。

二是积极推动气候问题的欧盟。在所有大国和地区中，欧盟是最积极推动气候问题的一个，而且其立场相对固定，很少因政府变化而摇摆。

三是左右摇摆的美国。其立场依民主党还是共和党上台而定：共和党反对气候问题，民主党支持气候问题。

四是重要的“发展中国家”，尤其是中国和印度。他们以“发展权”为由，长期强调“共同但有区别的责任”，口头上支持应对气候问题，实际把发展放在第一位。

五是重要的能源出产国，从利益出发，其总体立场是反对减少化石能源的产量。但石油生产国家和天然气生产国家又有区别：在短期内，天然气生产国家反而是赢家。

六是最受影响的小岛国家。它们是肉眼可见的受害国，虽然它们普遍缺乏实力，但其“灭顶之灾”的悲情是最有力的软实力，能博得很大的声量。

七是各种非官方的环保团体、慈善组织、媒体等。瑞典的“气候少女”格蕾塔
能横空出世，充分证明了民间气候问题组织制造舆论的能量。“反气候问题”民间团体的能量则明显相差甚远。

在这些“玩家”中，美国和中国最具备讨论价值。首先，中国目前是碳排放第一大国，美国是第二，没有这两国的配合，气候问题就不能解决。其次，在以上各玩家中，其他各方的立场和角色都基本固定，美中两国却存在很多变数。第三，美中是目前大国竞争中对峙的两极，气候问题被牵扯入大国竞争问题。

美国内部的气候问题角力

民主党人一贯支持气候协议，然而不等于党内没有分歧。建制派主张循序渐进，拜登作为建制派一员，自然也不是气候问题的激进派。

美国国内的气候问题是两党立场差异极大，对立严重，外交受国内争议影响非常严重。在特朗普时代，气候问题很大程度上被联邦政府边缘化。特朗普上任之后第一天，气候问题就被撤下白宫网站。2017年，特朗普退出《巴黎协定》被视为正式“退群”的第一步（也有人认为第一步是“退出TPP”，但当时美国只签署却未加入TPP）。虽然有人认为这是特朗普“民粹主义”作祟，但自从国际上对气候问题的角力开始，共和党人就一贯反对相关协议。

1997年克林顿签署了《京都议定书》前，国会以95：0的大比数通过“Byrd—Hagel Resolution”，表明会反对“任何不要求发展中国家减排的国际协议”。克林顿也因此没有把协定送上国会。继任的小布什更不愿把《京都议定书》送上国会。虽然传媒一直说小布什退出《京都议定书》，严格说来美国根本没有正式加入过。2016年，奥巴马在《巴黎协定》上签字，但因知道共和党控制的议会无法通过，故同样没有把协议送到国会表决，只用行政命令“批准”协议。这不是美国通常的批准国际条约的程序，相当投机取巧。严格说来，即便在奥巴马时代，协议在美国也没有法定约束力。

共和党人反对气候协议有几个原因。第一是经济，美国本身是重要的能源生产国家和制造业大国，以前又素以 “大手大脚” 浪费著称，气候协议严重影响相关企业收益和员工生计，也严重冲击很多人的生活习惯。共和党人传统上和能源企业关系紧密，特朗普更刻意拉拢因能源转型而生活受影响的产业工人。第二是意识形态，共和党人原则上反对加入任何对美国有约束力的多边条约，认为“侵犯了美国主权和宪法”。美国至今未批准加入《联合国海洋法公约》就是另一个例子。第三是国际政治，美国的阿拉伯盟友（沙特、科威特、阿联酋等）大都靠卖石油为生，它们指望美国为他们出头（相反，卡塔尔的天然气储量丰富，便和同样天然气丰富的伊朗越走越近）。最后是现实主义，美国此前一向坚持，如果条约对“发展中国家”（指中国）没有约束力，那么基本是无用的。到了特朗普时代，把话说得更露骨：美国不但要承担减排责任，还要给很多钱，中国却不用受约束，“美国太吃亏”。

民主党人一贯支持气候协议，然而不等于党内没有分歧。建制派主张循序渐进，拜登作为建制派一员，自然也不是气候问题的激进派。但近年来涌现的以年轻人为主的左翼进步派，主张激进的气候政策，自下而上地推动民主党在气候问题上向左偏。

奥巴马时代的气候政策是补贴干净能源。在2009年推出的一揽子经济刺激计划中，专门拨款巨额补贴太阳能和风能企业若干年。一时间，太阳能和风能企业风风火火（也带起了中国的太阳能面板产业）。但这种依靠补贴生存的企业在补贴结束后就无以为继，纷纷破产。在第二任2015年，奥巴马提出目标更大的“干净能源计划”，但计划没有真正实行就受到共和党人反对和法律挑战，到特朗普时代就被完全废弃。讽刺的是，在奥巴马当政期间，美国的页岩气产业高速发展。页岩气虽然是“较干净的能源”，但还是化石能源，裂解对环境造成的影响也被环保主义者反对。

奥巴马时代的气候政策饱受进步派非议。他们不反对补贴，但他们认为这种补贴的收益大都落入资本家的手中。更重要的是，他们认为，奥巴马政策属于那种“头痛医头，脚痛医脚”的补丁式政策，在定位上把气候视为一个普通的“问题”，根本就错了。他们认为气候问题是“中心议题”，应该围绕气候问题制定一整套与之相适应的政策。

进步派的崛起与千禧世代走上舞台有很大关系。一方面，在他们眼里，“大人们”不负责地过度消耗地球，“偷走了我们的未来”，违反“气候正义”。另一方面，社会不公平的分配令“99%被1%剥削”，违反“分配正义”。

2016年民主党初选时，桑德斯抓住千禧世代的选票迅速崛起。桑德斯提出的能源计划，糅合“气候正义”和“分配正义”问题，把气候问题作为其“社会主义”一揽子计划中的核心议题之一。桑德斯不但提出在2030年把碳排放降低40%，2050年降低80%的激进目标，还提出完全取消使用化石能源。更重要的是，他提出向化石能源公司征收高额碳排放税用于“永久性”地补贴绿色能源企业，进而提供大量“绿色”工作机会，把解决气候问题作为解决社会分配不公平的手段之一；同时要禁止“贪婪的”化石能源企业的游说，废除税务优惠，禁止新钻探，废止页岩气等。他这套系统性工程的思路受到千禧世代的热烈欢迎。桑德斯在气候议题上猛攻保守的希拉里，气候激进分子不断就气候问题“阻击”希拉里，令她非常狼狈。

拜登在大选中极力避免“绿色新政”这个词，强调“自己的气候计划”。这是因为对中间选民而言，绿色新政代表的不但是气候问题，还是“社会主义”问题，非常“赶客”。

到特朗普时代，最引人注目的是在2018年中期选举时上位的民主党新星众议员奥卡西奥·科提兹（AOC）。2019年，她最早在众议院提出的“绿色新政”议案 ，基本上就是桑德斯的思路但换上一个好听的名字。在AOC的宣传下，“绿色新政”成为进步派气候诉求的通用语。在进步派议员的推动下，众议院成立了“气候危机委员会”（House Select Committee on the Climate Crisis）。正是在这年，“气候危机”的词取代“气候变化”成为进步派的通用语，也在媒体被广泛使用。这个词最早由戈尔在十几年前推广，但到这时才流行起来。

桑德斯在2020年竞选中用上了“绿色新政”这个新口号（AOC支持桑德斯）。在2020年民主党初选中，是否支持“绿色新政”成为每个参选人都必须“人人过关”的问题，参选人也几乎无一例外地逐个表态支持。民主党全国代表大会的行动纲领中，对抗“气候危机”单独立为一章。

拜登的纲领上同样把气候问题作为最重要的议题之一 ，他虽未表态支持桑德斯的激进计划，但在减排目标上与桑德斯的100%干净能源目标大同小异，显然是对进步派的妥协。拜登在大选中极力避免“绿色新政”这个词，强调“自己的气候计划”。这是因为对中间选民而言，绿色新政代表的不但是气候问题，还是“社会主义”问题，非常“赶客” （如在第三次总统辩论上，特朗普抓住拜登“支持废除页岩气”穷追猛打，又在宾州西部以此攻击拜登，让拜登险些失守。）

民主党在1月5日的佐治亚决选中连取两席，在参议院翻身成为多数党。如果说，若参议院依然为共和党控制下，民主党中间派还有借口抵制进步派议程的话，那么在全面执政后，就很难有借口在气候问题上妥协。更令进步派愤怒的是，虽然拜登在挑选官员时很注重“政治正确”（多元化），但重要的进步派代表人物如桑德斯和沃伦都没有获得他们想要的内阁位置。如果说沃伦担任财长会吓怕华尔街的话，那么桑德斯希望担任劳工部长并不过分。进步派对此早已一肚子火。如果在气候问题上，拜登不再积极的话，就更激起进步派的怒火了。

了解这样的脉络才能理解为何拜登都会把气候问题视为“全球紧急状态”，是必须应付的第一要务，大力推进减排。果然，拜登在上任第一天不但立即重返巴黎协定，还立即停止了从加拿大阿尔伯特省到美国内布拉斯州的输油管道Keystone XL（KXL）的许可 。

阿尔伯特富含“油砂矿”（Oil Sands），它含油量很低，被认为是“最脏的石油”，但储量极为丰富，加拿大（主要在阿尔伯特）的含量是全球第一。美加之间现有一条输油管从阿尔伯特到德克萨斯的炼油厰，能源公司希望建设第二条即KXL，增大输送量。奥巴马曾经否决了这个项目（除了气候问题外，还有通过原住民土地的问题），但特朗普一上台就为这个项目开绿灯，四年中加快建设。现在拜登停止了项目，相当于前期投入全部白费，不但企业损失惨重，工人又要失业。德州参议员克鲁玆强烈反对拜登这个决定。这更可能导致美国社会更撕裂，与拜登“团结”、“治愈”的初心相背。除了KXL之外，阿拉斯加和墨西哥湾的近海油田开发许可权以及页岩气等都是非常棘手的问题。拜登签个命令加入《巴黎协定》简单，一到实际措施就必然阻力重重。

中国在气候问题上的转态

中国人此前普遍认为限制碳排放是“西方国家限制中国发展”、“剥夺中国发展权”的阴谋或圈套。

和美国从下而上地推动气候问题相反，中国在近年来出现对气候问题的转态是从上而下推动的结果。

中国人在气候问题上一向保守。中国虽加入了《京都议定书》，但“发展中国家”不用承担任何义务，当然乐得参与。2000年代是国际有关气候问题交锋最激烈的时候，经常出现的情况是：欧洲呼吁各国尽快承诺减排；中国指责美国是碳排放第一大国（当时），应首先承担减排责任；而美国则说如果中国不承担减排义务，美国加入也没有意思。在实际效果上，中国和美国互相推卸责任，对抗欧洲的压力。

2009年12月召开的哥本哈根世界气候大会是争论最激烈的一次。当时中国刚超越美国成为第一排放大国，美国又换上了支持气候问题的总统奥巴马，变成美国欧洲一起施压，形势一下子逆转。中国立场为“作为开发中国家，减排行为是经过反复论证的、科学的、不容谈判的，也是不附加任何条件的，不与其他任何国家的减排行动挂钩，减排目标自主确立而不接受国际查核” 。但欧美辅以小岛国家的悲情恳求施压，中国被指责为不负责任的一方，非常狼狈。谈判代表解振华在会上不断用“人均排放量”、“历史排放量”、“人均历史排放量”等指标论证中国尚不需要承担减排责任。最后会议无疾而终，中国成为众矢之的，在发展中国家中声誉大减。

中国人此前普遍认为限制碳排放是“西方国家限制中国发展”、“剥夺中国发展权”的阴谋或圈套。2010年初，当时的央视记者柴静就哥本哈根会议采访中国地质院士丁仲礼，柴静问中国为什么不加入协议，丁仲礼直接反问“中国人到底是不是人”？

2015年，柴静制作了《苍穹之下》的纪录片，一开始反应热烈，但随即被猛烈批评，继而被全网封杀。《苍穹之下》主打污染环保问题，同时涉及碳排放，算是打了气候问题的擦边球。它开始广受欢迎的原因是因为空气污染问题当时非常严重。它被猛烈批评的原因却是因有人指责纪录片配合西方宣传，要用碳排放“剥夺中国的发展权”。她采访丁仲礼的视频被翻出来，二次火红。

中国人对减排的态度没有变，但习近平却非常重视减排和环保。

中国转向发生在习近平上台后。中国人对减排的态度没有变，但习近平却非常重视减排和环保。正是习近平的力推，中国才放弃了以前的抗拒态度，不再把减排视为“剥夺中国发展权”。2014年底在奥巴马访华期间，习近平和奥巴马达成协议，中国首次宣称会在2030年达到碳排放峰值。2015年底，中美均在《巴黎协定》上签字。2016年9月，奥巴马访华参加G20峰会时，在杭州与习近平双双签署了《巴黎协定》批准文件。

中国之所以转变态度有几个原因。第一，习近平本身强调环保，根据“习近平生态文明思想”，“生态兴则文明兴” 。第二，当时中国的排放量已远超美国，国际压力很大，不得不有所表示。第三，奥巴马一直指责中国“搭便车”，不肯做“负责任的大国”，中国在东海南海的扩张导致国际环境很差，中国必须有所行动，舒缓压力。答应加入气候协议和承诺减排，满足了奥巴马“美中携手可解决世界问题”的愿望。第四，习近平看准了绿色产业的机会（如前所述，奥巴马在补贴太阳能产业时带火了中国的太阳能面板产业），及早转型就可抢占先机。第五，发展新能源有助摆脱中国对中东石油输入的依赖，间接舒缓了“马六甲困局”。第六，在特朗普上任和退出《巴黎协定》后，中国更把握机会，高举支持气候问题、自由贸易、全球化、多边主义、人类利益共同体这五枝话语大旗，一面拉拢欧洲，一面试图取代特朗普不要的“世界领袖”地位。

尽管外国有人质疑习近平“说得好聼但做不到”，但事实似乎刚好相反，在中国最高领袖要推行什么政策，阻力不是问题，还出现了减排措施太猛而影响民生的事。比如去年底，南方大面积停电或限制用电，根据《环球时报》胡锡进的说法就是为完成减排指标所致。中国从上到下的宣传，总算初步表面上扭转了国人的“碳排放剥夺发展权论”，但中国人是否真认同这个理念，还非常值得怀疑。最近已成为人大副委员长的丁仲礼因香港问题被美国制裁，那段柴静采访视频又三次火红，似乎说明了一些问题。

拜登时代的国际气候角力

对中国而言，本世纪开头15年，中国碳排放急速上升，不但在总量上成为头号排放国，现在即使按“人均排放量”计算，不少欧洲国家已比中国还低了 。

《巴黎协定》承诺要将气候目标设定为尽可能把地球温度升幅，与前工业年代相比，控制在1.5度之内。根据IPCC 2019年发表的特别报告 ，要保证达到这个目标，必须在2030年左右，全球碳排放至少要下降到现在水平的80%左右，2040年要下降到目前40%左右才能保证实现目标；最冒险的途径，也必须在2030年左右达到峰值比现在水平高5%左右，到了2040年下降50%。根据联合国秘书长古雷斯特在巴黎协定五周年峰会的发言 ，现时气温比工业化前高1.2度，目前的减排量还远远不足。如果不改变，在本世纪升幅会达到灾难性的3度。

去年9月在联合国大会上，习近平承诺在2030年之前就达到峰值，而且“越快越好”，还首次提出在2060年前达到“碳中和”的目标 。12月14日在庆祝《巴黎气候协定》签署五周年的网路峰会又承诺，到2030年，中国碳强度（即单位国内生产总值二氧化碳排放量）将比2005年的水平下降65%以上 。

在中国报导中当然一片叫好，但世界反应以“失望”为主。除了“碳中和”的目标尚难估计之外，其他两个目标应该说非常保守。根据公开数据 ，中国的每年碳排放量虽占全球28%左右，但在最近几年都徘徊在100亿吨（10 Billion Tons），看上去已非常接近峰值。现在不太清楚习近平提出的碳排放强度按什么计算，但若按名义美元计算，查中国在2005年的GDP只有2.3万亿美元左右，2019年是14万亿美元 。2005年的碳排放是5.8BT，2019年大约还是10BT。粗略一算，2019年的碳排放强度只有2005年的28%左右，已提前达标了。即便按照其他的单位计算也相差不远。按中国的经济增长速度，还要到2030年才达标就保守得很过分。中国首次提出“碳中和”时间表令人称道，但其他发达国家大都承诺在2050年就达到，中国却晚了十年。习近平提出的目标无疑过于“谨慎”。或许中国不想自我设限，以便有更多回旋余地。

现在，碳排放增长最大的潜在来源是印度和其他发展中国家。但可想而知，要求它们尽快开始减排，就等于十年前要求中国减排一样是天方夜谭，无论美中，也不愿意挑头给这些国家施压。在这种情况下，包括美国在内的发达国家和中国必须加快减排，才能抵消这些国家的增长。

对美国而言。拜登要重新做“带头大哥”，就必须以身作则，努力减排。在奥巴马时代，美国减排效果显著。到了特朗普时代，特朗普虽然退出《巴黎协定》，但美国是联邦制国家，各民主党主政的州依然坚持减排计划，以致美国每年排放基本平稳，没有回弹 。这为拜登时代，美国力争进一步减排奠定基础。但如前所述，共和党抵制声音很大，是否会出现共和党州联合制定“反减排措施”，是否会利用法律战挑战拜登的新措施，尚难预料。

对中国而言，本世纪开头15年，中国碳排放急速上升，不但在总量上成为头号排放国，现在即使按“人均排放量”计算，不少欧洲国家已比中国还低了 。这十年中国最明显的变化就是成为世界强国，特别经过特朗普这四年，国际对中国的期望完全不同了。在奥巴马时代，中国可以凭“加入协议”就赢得世界的欢呼；在特朗普时代，中国在减少增长上的努力也令人称道。但到了拜登时代，在世界已越来越习惯按“发达国家”的标准衡量中国，中国在过去四年也一再表示在气候问题上要做更负责任的大国之际，中国如果不在气候问题上提出更进取的目标，就会承受越来越大的压力。

除了减排外，另一个问题是出钱。奥巴马时代，美国一向是最慷慨解囊的一个，特朗普则认为这让美国吃亏。拜登时代美国少不了又要当“财神爷”，美国深陷疫情，国债高企，是否还有余力也令人担心，在民粹风潮未消退的美国国内如何反应，也难以预料。但美国在自己出钱的同时，一定会要求中国承诺出资，到时又不免一场新争斗。

在奥巴马时代，“气候问题”成为美中携手解决世界难题的典范。但在拜登时代，在一开始美中关系未能正常化的情况下，气候问题必然是相斗多于相合作。气候问题成为双方角力的一个重要战场。但在美中关系和缓之后，气候问题依然存在很多可供双方合作的空间，诸如在建立国际碳交易制度，以及新能源科技发展和（向其他发展中国家）科技转移等领域。