评论｜徐子轩：由盛转衰——G20大阪峰会后，全球政经的新局面

当20国集团（G20）领袖齐聚日本大阪，举行为期两日的峰会，他们所面对的，是一个仍旧充满冲突，且鸿沟日深的世界。沙乌地阿拉伯与土耳其因记者谋杀案屡生龃龉、俄国普丁（普京）抨击西方自由主义过时、美国反对管理气候变迁的巴黎协议、美中贸易战陷入小鸡游戏（chicken game）的窘境。

这些事件有新有旧，都是影响 G20 达成共识的变数。成立迄今 G20 迈入第二十个年头，这个代表全球八成 GDP 以上的国家论坛，是否仍是多边主义的重要堡垒，抑或逐渐成为空谈的外交秀场?

今年峰会在日本安倍内阁的主持下，试图放大主席国的功能，提出多项倡议。有别于去年阿根廷布宜诺艾利斯峰会的沉闷，安倍获得欧盟的背书，日欧联手打造第三条路，他们究竟想做甚么?

美中打打谈谈，不只影响两国经济，亦牵连全球。目前已到了美国威胁暴增关税的紧要关头，习特在大阪确定会面，能否有具体措施避免贸易战升级，还是只是拖延决战摊牌的时刻?

G20由盛转衰

回顾过去，迈入千禧年前，七国集团（G7）的财政部长和央行行长齐聚，宣布将扩大各国在财经重大问题上的对话，故而缔结 G20 。一口气增加13个成员，意味著 G7 承认国际经济格局的巨大变化，如新兴经济体日趋明显的重要性，以及全球市场的一体化。2

G20 成立近十年后，全球迎来金融海啸，G20 的功能也获提升，成为各国领袖商议的重要论坛。在时任美国总统小布希主持下，G20 举行首次领袖峰会，各国同意采取价值4兆美元的措施振兴全球经济，并拒绝贸易壁垒，实施相关的金融体系改革，往后更将议程扩展到全球性问题，如气候变迁、老龄化等。

然而，由金融海啸引起的影响并未复原，许多国家的中产与基层阶级的境况都较2008年前更糟，导致民粹主义领袖纷纷上台掌权，最能左右局势者莫如美国总统川普（特朗普）。2017年川普首度出席位于德国汉堡的 G20 峰会，基于美国优先的考量，让华府与其他成员在贸易、气候等政策发生冲突。

当时，除了退出跨太平洋伙伴关系（TPP）贸易协议外，华府也打算提高钢铁和其他商品的关税，使欧洲、加拿大等国遵循华府设定的贸易议程。换言之，川普政府已经推翻了长久以来美国与 G20 关于自由贸易的共识，转而寻求川普心目中的公平互惠贸易。

川普就任一年多内，点燃了全球贸易战火，企图重塑国际经济格局。有些战场很快就清理完毕，取得具体成果，像是美墨加协定（USMCA）；有些深陷泥沼，看不见解决出口，如与中国的争霸；有些则在外交折冲间匍匐前进，如与欧盟、日本的谈判。

2018年 G20 领袖齐聚阿根廷布宜诺艾利斯，呼吁改革世界贸易组织（WTO），试著淡化美国带来的冲击，回归国际体制协商。然而，各国对于所谓的改革自有盘算，难以协调。像是美国认为 WTO 过于弱化，无法纠正中国的贸易偏差行为。同时，该年在美国反对之下，G20 的最终声明也没有提到保护主义。

综观该年领袖声明，回避贸易和其他争议性问题，但强调 WTO 未能达到预定目标，需要进行改革，是外交声明里少见的坦率。更精确地说，这是川普强势作风的结果，各国领袖用无关痛痒的语言掩盖分歧，将矛头转向国际组织，不欲直接冲撞美国。

今年在安倍的主持下，领袖声明固然避谈保护主义，但仍将自由贸易置于主轴。同时，呼应美国的公平贸易，亦兼顾中国的非歧视贸易，算是满足多方要求，使声明不至于难产。

东京的雄心

尽管全球贸易乌云罩顶，甫建元令和的日本，却打算塑造一番新气象。主办大阪峰会的安倍内阁制定了雄心勃勃的议程，包括改革全球贸易体系、调适数据革命的影响、应对气候变化和塑料污染等。这些既反映东京希望藉 G20 作为全球指导小组的中心地位，也代表东京试图跳脱沉闷的贸易战，设定更多全球议题。

自接下 G20 主席国位置以来，安倍内阁便著手进行有别于美中两国路线的计划。在今年初的瑞士达沃斯论坛上，安倍提出信任数据自由流通（Data Free Flow with Trust, DFFT）构想，这是指拟定全球数据规则，让数据经济的利益传播到世界各地，而不让科技寡头与国家垄断。

透过G20的大阪路径（Osaka track），安倍认为本次峰会将成为全球数据治理的契机。 一方面DFFT必须能够充分保护个人资料、智慧财产权，以及关于国安情报等数据；另一方面，也必须能实现数据在医疗、工业、通讯等方面的自由流动。若是非个人、匿名的数据，都应提供全球使用，没有国家网路边界。

DFFT 得到欧盟赞同，今年初日欧刚缔结全球最大的自贸区—欧日经济伙伴协定（EPA），日欧之间已经形成自由数据流通区。也就是说，日本与欧盟的数据法规标准可视为一致，这让日欧数据市场更为紧密，也强化了欧盟一般资料保护规则（GDPR）的权威性。

此外，安倍也主张当全球数据自由流通，就会驱动所谓的5.0社会（Society 5.0）。这是基于信任与价值观，以数据连结社会，弥平贫富差距。5.0社会并非安倍创见，乃是脱自于 Salesforce 企业联合执行长贝尼奥夫（Marc Benioff）与达沃斯论坛主席施瓦布（Klaus Schwab）的第五次工业革命概念。

第五次工业革命强调的不只是技术，更是科技如何成为人类信任的要素。例如消费者应拥有更强大的权力和更多的数据控制权，有权被遗忘或带走个人数据，而非受制于企业“请看完后点选同意”的约定条款，以及国家未经同意，就订立入侵私人领域的法律，这正是美中两国数据治理的重大弊病。

这类分歧很容易从领袖的针锋相对看出，当安倍在达沃斯畅谈 DFFT，德国总理梅克尔就与安倍分进合击，对抗美中。梅克尔表示，数据世界有两个极端，富可敌国、难以节制的美国企业，和严密管控、拥有无限获取数据权力的中国，两者的做法都不适合重视隐私与公正的欧洲，欧日将导引新数据规则。

当日欧举起全球数据合作的大纛，立即获得绝大多数国家响应，即使是箭靶的美中也同声支持。六月初 G20 贸易代表在日本筑波先行聚会，会议的焦点即是贸易与数位经济，非 G20 国家如荷兰、新加坡、奈及利亚等也应邀出席。会后发表部长声明，各国同意以 DFFT 与5.0社会作为数位世界的未来愿景。

这固然可视为是东京的外交胜利，但不能论定日欧路线已成为数据世界主流。就美国来说，数位经济产值占其GDP近7％，是与中国贸易额的两倍以上，如何维持美国科技寡头的优势，重要性更甚减少贸易逆差。以USMCA为例，世人往往只注意川普要求加墨在汽车等产业的条件，却忽略其中的电子商务协议。

就中国来说，北京对数据的自由流动持谨慎态度，更担心被排拒于多数之外。然而 DFFT 的核心原则包括自由跨境数据传输、禁止数据本地化（localization），以及政府获取隐私和企业数据的正当程序，这几点都与中国的政策违背，如网络安全法便强制要求数据需在境内储存。

说穿了，日本与欧盟推动数据流通的立意良好，但是他们必然会面临美中两大国的制肘，这两国掌握全球大多数的数据，并企图建立有利于自身的规范。换言之，只要美中两国不改变现状，DFFT就不会有成功的一日。

就前者而言，美系跨国巨头拥数据自重，如Facebook等罔顾隐私法，常常遭到欧盟裁罚；就后者而言，中系跨国巨头是国家资本主义的延伸，如腾讯等首重数据本地化，更奉北京网路主权之命筑起高墙。

此外，尽管理由不同，印度、俄罗斯等国，都有数据以邻为壑的做法。如印度的支付数据本地化、电子商务政策草案等，新德里希望从内部数据流获利而不愿与他国分享；俄国则是以国安为由，打算设计一套自己的网路系统，必要时可截断连结世界网路，避免外部网路攻击。

如此可知，不只是美中两国各持己见、互不相让，其他国家亦不符合日本与欧盟的期待。当年各国缔结WTO，尚无数位规则的概念，如今新规则将被引进WTO，其难度等于重新缔约。日欧能否密切合作，说服并迫使各国遵守DFFT，则是下阶段的重心。

太阳底下有新把戏?

最后，众所注目的美中贸易战，在大阪有了不出人意料之外的发展。数十分钟的川习闭门会后，川普宣布两人达成协议、暂停实施新关税，意味华府不会对价值3000亿美元（实际数字应为2600多亿）的中国商品新征收25％的关税，条件则是中国承诺购买美国农产品。

这一幕场景看起来似曾相识，就在数月前，川习两人于布宜诺艾利斯也演出了相同戏码，当时川习在晚宴上完成商议，比这次的闭门会显然温馨许多。那时习近平同意从美国购买“尚未决定但非常大量”的农业、能源等产品，以减少贸易逆差，川普同意推迟价值2000亿美元中国商品的关税，双方达成90天停战共识。

之后发生的事就是谈判破裂，美国威胁施加关税，两国由上至下互相指责对手。追究谁破坏谈判并不重要，因为一个巴掌永远拍不响，重点是，突破美中僵局的前景渺茫。近两年来华府和北京的会谈毫无结果，双方都有不能退让的坚持，公开声明仍旧泛泛、充满未知，目前的可行性是靠著“善意”边打边谈。

此外，川普在记者会上提到，将允许美国公司恢复向华为供货，但对于是否有任何措施来解除销售限制，则未正面回应。从上月川普发布行政命令封杀华为以来，美国科技公司也不敢有违，如谷歌取消了Android许可、一些晶片制造商停止供应零件、微软停止销售华为笔电，不允许在其设备中使用microSD卡等。

这些都让华为的经营陷入不确定的困局，尽管2019年第1季的获利再创新高，但封杀令确实对华为产生影响，其创办人任正非已承认华为的收益将大幅下降，不过会在2021年后重生。那么川普宣布解禁，华为就因此绝处逢生了吗?

事情可能没有这么简单。大阪峰会前，华为主要的晶片供应商美光（Micron）便已对华为恢复部分出货，是美光未卜先知、预测川普会就此放过华为？还是一心想做生意、不顾华府禁令？当然都不是，而是美光发现有些产品不在商务部禁令内，因此可合法与华为交易，其他厂商如英特尔等也起而效之。

换句话说，川普本次表态缓解制裁华为，其实极有可能只是追认现状，看似对中国与华为释出善意，实则是让国内厂商安心，在许可范围内做生意。须知5G争霸方兴未艾，华为在欧、亚洲等区域都有明显斩获，很难想像华府会放任华为不理，下一阶段的交锋蓄势待发。

至于本次川习达成停火协议，外界多认为是两国国内因素使然。如美国大选即将到来，川普未能摆脱民主党竞争者的追逐，希望借由停火拉升农业州与商界的支持度；习政权则乘势获取时间与空间，一面加速国产自主研发、一面强化因香港抗议折损的声望，双方都有强烈的动机维持这笔交易。

然而，本次交易和布宜诺埃利斯交易最大的不同是，无论之后谈判的结果为何，中国必须得履行购买承诺。这是因为美国大选已迫在眉睫，北京若仍坚持要有新贸易协议才肯购买，会让川普认为北京以一贯押宝心态，认为他有可能输给较容易妥协的民主党人，之后的交手将越来越困难。

值得一提的是，美中关系现在非常不稳定，第三方反成为某种润滑剂。当习近平于大阪峰会前亲访平壤，直接打出正恩牌，成功的吸引川普的目光。这张牌让川普十分吃味，也发信发推希望在峰会后的访韩期间，邀请金正恩见个面。

果然，峰会结束后的周日，川金在韩朝边境板门店的非军事区（DMZ）旋风会面，等于融化美朝因河内谈判破裂而冻结的关系，让朝鲜再度站上世界政治的舞台。同时，北京刻意放大中朝关系，使川普的注意力转向朝鲜，便稍能减轻贸易战的压力，也有助于美中关系的和缓。

（徐子轩，LUCIO策略顾问总监，淡江大学国际事务与战略研究所博士）