评论｜王建伟：“一带一路”是地缘政治战略吗？（上）

编者按：端传媒已与香港中文大学·中国文化研究所《二十一世纪》学术双月刊建立长期稿件资源合作关系。“一带一路”是当代中国最重要的长期议题之一，其发展影响从中国、亚洲到世界的多数国家与地区。这篇长文详细梳理论证了“一带一路”的起源与影响，经《二十一世纪》授权，首次在新闻媒体上发表。为适应新闻媒体，行文略有通俗化修改，小标题为端传媒编辑重拟。因长度原因，文章将分上下两篇发表，本文为上篇。

2013年秋天，中国国家主席习近平在访问哈萨克斯坦和印尼时，先后提出建设“丝绸之路经济带”（“一带”）和“21世纪海上丝绸之路”（“一路”）的倡议。这两个倡议构成所谓“一带一路”，有些人甚至干脆称之为“带路”。

五年来，经过中国政府和习近平的大力推动和倡导，“一带一路”已经成为中国外交话语体系中使用频率最高的词语之一，它也可能是“新中国”成立以来所提出的外交概念中，国际社会认知度最高的一个。在各国的外交和媒体精英中，“一带一路”可以说是“家喻户晓”，这本身就彰显了中国不断提高的外交影响力。

但是这个名词自诞生之日起，就引起热议，可以说是众说纷纭，褒贬不一。“一带一路”的实质是什么？中国提出这一倡议的背后动机和目标是什么？

中国领导人多次表明，“一带一路”只是一个经济倡议，是为促进各国之间基础设施互联互通而提供的一个合作平台，不是一个地缘政治战略；而西方的观察家则倾向于认为，“一带一路”是习近平全球外交大战略的重要一环，甚至就是这个大战略本身；如果持续推进，势将深刻改变世界的地缘政治格局。

“一带一路”究竟是什么？它有那么大的威力吗？本文将就这个话题从中国政府、国内学者以及海外舆论界等不同的维度作一些探讨。

一、地理上不断扩大的“一带一路”

“一带一路”的适用范围，很快扩大到整个亚洲、非洲和欧洲，成为囊括三大洲的超大型合作计划。再后来，美洲也成为“一带一路”扩展的对象。即使是无人居住的极地，也难逃“一带一路”的“天罗地网”。“一带一路”已经成为无远弗届的全球性概念。

在2013年最初提出“一带一路”的时候，习近平并没有给它明确定性。

9月，在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学对大学师生的讲话中，他只是在讲话的最后部分提到了可以用创新的合作模式，建设“丝绸之路经济带”，认为这是一项造福沿线各国人民的大事业。

10月，在印尼国会的演讲中，他也只是在讲话的后半部分谈到和东南亚国家联盟（东盟）的关系时，简单提到了要用中国政府设立的中国─东盟海上合作基金，来共同建设二十一世纪的“海上丝绸之路”，对它的具体内容也未多加着墨。

单从那个时候看，“一带一路”确实谈不上是什么地缘政治的大战略，只是要用古代丝绸之路的历史符号，来促进中国和沿线国家的经贸合作。但是自那时起，中国政府、特别是习近平本人推动“一带一路”建设的外交努力，就不断加码，直线上升。

到2013年10月，在中央周边外交工作座谈会上，习近平提出要建设好“一带一路”，“构建区域经济一体化新格局”。在当年12月的中央经济工作会议上，他又把“一带一路”列为中国经济六大任务之一，提出要加强战略规划，推进“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的建设。

自这两个会议对“一带一路”定调之后，在中国的高层外交活动中，“一带一路”就成为习近平等领导人会见外国首脑时必定提及的话题，几乎没有例外。

与此同时，“一带一路”的范围和内容也不断扩大和丰富。

从地理上讲，“一带一路”最初按照历史的轨迹，主要涉及东南亚、中亚、南亚和西亚的一些国家，只是在这两条丝绸之路的末端，才到达非洲和欧洲的一些国家。但是“一带一路”的适用范围，很快扩大到整个亚洲、非洲和欧洲，成为囊括三大洲的超大型合作计划{注1}。

再后来，美洲也成为“一带一路”扩展的对象。例如2017年，在会见墨西哥总统培尼亚（Enrique Peña Nieto）时，习近平就希望墨西哥深入参与“一带一路”建设框架内的合作项目，成为“一带一路”建设向拉丁美洲自然延伸的重要节点。同年，在和阿根廷总统马克里（Mauricio Macri）的会面中，习近平明确提到拉美是“21世纪海上丝绸之路”的自然延伸。

目前还没有明确被列入“一带一路”的“自然延伸”者，可能就只剩下大洋洲和北美洲，但是这并不妨碍中国领导人和这些国家谈论“一带一路”。例如2016年，习近平在和澳大利亚总理特恩布尔（Malcolm Turnbull）的会见中，就表示希望“一带一路”和澳大利亚的“北部大开发”计划对接。太平洋岛国斐济总理也应邀参加了2017年在北京举行的“一带一路”高峰论坛。在和密克罗尼西亚总理的会晤中，习近平也表示欢迎密国加入“一带一路”建设。

在所有主要国家中，地处北美洲的美国对“一带一路”的态度可说是最消极的了。但是2017年，在海湖庄园和美国总统特朗普（Donald J. Trump）的会谈中，习近平还是欢迎美国参与“一带一路”框架内的合作。最后，即使是无人居住的极地，也难逃“一带一路”的“天罗地网”，2018年中国国务院新闻办公室发表的《中国的北极政策》白皮书提出了“冰上丝绸之路”的概念，将穿越北极圈的海上航道也纳入“一带一路”的范畴。

总之，“一带一路”已经成为无远弗届的全球性概念。就如习近平所说的，“一带一路”是全球公共产品，向所有人开放，不排除、也不针对任何一方。至于某个国家加入“一带一路”建设，是属于“路”还是“带”，似乎已经不那么重要了。

二、从“空中丝绸之路”到“数字丝绸之路”：无所不包的“一带一路”

“一带一路”的内涵，已经远远超越了最初在一般意义上的基础设施互联互通甚至纯经贸领域，而日益变成一个综合的、立体的和复合的网络体系。

从对象上看，“一带一路”最初主要针对中亚和东南亚的发展中国家，但是很快就开始向发达国家频频招手，七国集团（G7）和经济合作与发展组织（OECD）涵盖的所有发达国家，都是“一带一路”要吸纳的对象。

再进一步，“一带一路”所适用的，不仅仅是独立的主权国家和政府，还包括非国家行为者（如国际组织和地方政府）。例如在和世界卫生组织、国际奥林匹克委员会、世界银行、联合国、亚太经济合作组织（APEC）、上海合作组织、二十国集团（G20）、金砖国家峰会等国际组织和国际机制的互动中，习近平都致力于推销“一带一路”，希望把“一带一路”与这些组织本身的目标和计划联系并结合起来——比如，习近平认为“一带一路”就是要助力联合国的《2030年可持续发展议程》。

他不仅着眼于中央政府，也希望各国的地方政府能够加入中国的“一带一路”倡议。在会见德国的北威州、汉堡以及美国的加州地方官员时，习近平都动员他们参加“一带一路”建设。

从内容上看，“一带一路”建设最初主要是指陆上基础设施和海上通道的互联互通；后来加上了“五通”，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，这就使得“一带一路”的内容愈来愈具有综合的性质。

接着，又出现了中国郑州─卢森堡之间的“空中丝绸之路”，使得“一带一路”不仅涵盖海陆交通，还延伸到空中交通。2016年，习近平再次给“一带一路”“扩容”，提出了“绿色丝绸之路”、“健康丝绸之路”、“智力丝绸之路”、“和平丝绸之路”。

2017年，中国等七国又发起了开发“数字丝绸之路”的倡议。习近平在同年的“一带一路”高峰论坛上更提出要推动陆上、海上、天上、网上四位一体的联通。至此，“一带一路”的内涵，已经远远超越了最初在一般意义上的基础设施互联互通甚至纯经贸领域，而日益变成一个综合的、立体的和复合的网络体系。

中国国家发展和改革委员会2015年发布的关于推动“一带一路”建设的愿景和行动的文件，对“一带一路”要达成的目标有这样的描述：

“旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，推动沿线各国实现经济政策协调，开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构”；“致力于亚欧非大陆及附近海洋的互联互通，建立和加强沿线各国互联互通伙伴关系，构建全方位、多层次、复合型的互联互通网络，实现沿线各国多元、自主、平衡、可持续的发展”。

从数量上看，最初的“一带一路”只包括沿线二十多个国家，但到目前为止，已有一百多个国家和国际组织参与，在六十多个国家开展了投资项目，总投资金额可能会超过1万亿美元（也有的估计总投资会超过4万亿美元）。

如此一来，到目前为止，“一带一路”已经包括了约60%的世界人口，约30%的全球国内生产总值（GDP），而且其规模和范围还在继续扩大。

二十一世纪

二零一八年八月号

总第一六八期

三、“一带一路”的定位疑问：仅仅是倡议，还是地缘政治战略？

中国官方到目前为止用得最多的提法，是“一带一路”倡议。然而，虽然中国官方在“一带一路”定位问题上小心翼翼，但不是所有的相关政府部门对此都严格遵守。如果“一带一路”不是一个具有战略意义的项目，又何以需要战略规划呢？

“一带一路”从一个地区性的互联互通倡议，演变成今天这样一个超级庞然大物，该如何去加以定义和称呼呢？

中国官方到目前为止用得最多的提法，是“一带一路”倡议。习近平本人用过“一带一路”设想、倡议、框架，把“一带一路”定位为“一个包容性巨大的合作平台”、“在新的历史条件下实行全方位对外开放的重大举措”，等等。但是在他的有关讲话和言论中，还没有用过“战略”这个词，来定义“一带一路”。换言之，“一带一路”随你如何定义，但就是不要叫战略。

新华社甚至明文规定，不可使用“一带一路”战略的提法，而要使用“一带一路”倡议。针对海外媒体的渲染，中国官方还多次公开否认“一带一路”是中国的地缘政治战略。习近平等中国领导人多次强调，“一带一路”倡议不是地缘政治工具，而是务实合作平台；它也不是要对现存的国际体系“另起炉灶，推倒重来”，“一带一路”背后也并没有隐藏着中国不可告人的战略意图。

2018年4月，习近平在会见博鳌亚洲论坛理事时更明确指出，“一带一路”不像国际上有些人所称，是中国的一个阴谋，“它既不是二战之后的马歇尔计划，也不是什么中国的图谋，要有也是‘阳谋’”。中国外交部发言人也不时强调，“一带一路”是开放、包容的区域合作倡议，不是地缘政治工具。中国没有什么所谓的谋求势力范围的地缘政治意图，不会做强人所难的事。

虽然中国官方在“一带一路”定位问题上小心翼翼，但不是所有的相关政府部门对此都严格遵守。中国商务部网站一篇介绍“一带一路”的专题文章里，作者仍然把它敍述为“一带一路”战略——只不过把它说成是国家经济发展战略，而不是地缘政治战略。该文认为，在2014年12月中央经济工作会议上，“一带一路”已经由国际经济合作倡议上升为国家经济发展战略。它和“京津冀协同发展”、“长江经济带建设”并列成为未来中国经济发展的三大战略，其中“一带一路”更是三大战略之首。

这种说法有多少权威性姑且存疑，但是国内外不少学者也视“一带一路”为战略，则应该没有什么疑问；下文梳理中国学者对“一带一路”的“战略”看法，也将会证实这一点。事实上，习近平在2016年推进“一带一路”建设工作座谈会上的讲话中，也提到中央在2014年就通过了“一带一路”建设的战略规划。如果“一带一路”不是一个具有战略意义的项目，又何以需要战略规划呢？

四、“陆权国家”还是“海权国家”？“一带一路”不可回避的地缘政治意义

“一带一路”这个包括至少三个大陆、几十个国家和几十亿人口的宏大构想，其地缘政治意义是不可否认的。“一带一路”的成功与否和中国崛起的成功与否息息相关。

尽管中国官方刻意淡化“一带一路”的战略性，否认它的地缘政治意义，但是中国学者在讨论“一带一路”的时候，倒并不避讳谈论这些话题。

首先，不少中国学者都认为，“一带一路”的提出是具有战略意义的。有些学者从广义上的大战略角度去看“一带一路”，认为“一带一路”的提出不仅仅是新型的区域合作规划，更是集合政治、经济、安全、人文内涵的中国周边大战略的雏形。例如，有论者指“21世纪海上丝绸之路”设想，构成了中国面向太平洋全方位对外开放的战略新格局和周边外交战略的新框架。

其次，很多中国学者也认为，“一带一路”并不只是一个对外经济开放的战略，同时也具有地缘政治战略的涵义。在推行“一带一路”过程中，经济和安全是密不可分的，地缘经济和地缘安全一定是相互渗透的。虽然官方不承认“一带一路”是一个地缘政治战略，但是我们也不需要刻意否认或排除“一带一路”的地缘政治意义，也不应以为中国在推行“一带一路”时，不需要进行地缘政治的谋划。

事实上，“一带一路”这个包括至少三个大陆、几十个国家和几十亿人口的宏大构想，其地缘政治意义是不可否认的。这些学者甚至认为，“一带一路”必须承担起改善中国地缘政治环境的使命，因此它本身就是一个重大的地缘政治战略。进一步说，“一带一路”的成功与否和中国崛起的成功与否息息相关，中国应当把地缘政治的谋划渗透到围绕“一带一路”开展的经济、文化和外交行动中去。

即使“一带一路”本身不是一个地缘政治战略，但是在推行的过程中，也必须考虑国家安全的问题。如有学者认为，“21世纪海上丝绸之路”的辐射区域，与对国家能源安全至关重要的海上通道高度重合，应当把“一路”的建设重点和海上战略支点的布局有机结合起来，以兼顾经济与安全利益。

所谓“战略支点”，是指将一些具有战略意义的港口建成中国海军的补给和休整点，如巴基斯坦的瓜达尔港（Gwadar Port）、斯里兰卡的汉班托塔港（Hambantota Port）等，而“一带一路”的提出，为构筑中国在沿线地区的战略支点提供了一个便捷的操作平台。也有不少中国学者谈到了“一带一路”的战略风险，也就是说在“一带一路”建设过程中，即使是纯经济的基础设施项目，也可能因为各种内外因素而产生不可控的代价和风险；“一带一路”的规模和范围愈是扩大，这种风险的可能性就愈大。

还有一些学者认为，一个崛起的中国需要构建自己的地缘政治理论，客观而言，“一带一路”的提出，也会在一定程度上强化中国对地缘政治理论研究的需要{注2}。

进入二十一世纪之后，中国学术界出现了数次关于“陆权”和“海权”的大讨论。历史上，中国一直被认为主要是一个大陆型的陆权国家。但是随着中国利益和力量向海外不断扩张及加强，海洋对中国国家利益的重要性随之显现。2003年，胡锦涛首次提出要破解所谓“马六甲困局”；《2006年中国国防白皮书》中首次提到了海上运输通道的安全问题；2012年，中国政府明确提出了建设海洋强国的战略目标，由此，中国开始了从陆权国家向海权国家的转变。

在这一转变过程中，中国学者之间的讨论应当说起了一定的推动作用。争论的焦点是：中国到底是一个陆权国家还是海权国家？对中国而言，海权和陆权哪个是更重要的？

比较传统的看法认为，中国主要是一个大陆型国家，这是由大陆空间在中国总体结构中的地位和作用所决定的；中国的崛起必然表现为陆权第一的发展趋势。海权的发展当然也重要，但是海权和陆权相比是次要的，是从属性质的。中国应该以陆权发展为战略重点，将有限的资源投入发展海权。

但是另一批学者，则持相反的意见，他们从本世纪初就开始强调，海权对中国未来崛起的重要性，认为中国经由海路的外向型经济一旦形成，必然需要强大的海权来保护海上通道、海上领土和海上资源。陆权从属于海权是强国的标志，海权从属于陆权则是弱国的标志。

这一争论，在中国是否需要建造航空母舰的问题上达到高潮。“陆权派”认为，中国应该缓建航母，把有限资源应用到发展陆军上；而“海权派”则认为，航母是维护中国领土完整和日益扩展的海上利益的利器。随着中国第一艘航母成军、第二艘国产航母下水，至少可以说“海权派”在这个问题上占了上风。

关于航母的争论，反映出来的，是更深层次的地缘政治大战略问题，那就是中国的国家安全战略重点，究竟应该是面向海洋还是大陆？这个问题在“一带一路”提出之前，在学术界一直没有定论。（未完待续）

（王建伟，澳门大学政府与公共行政学系教授）

1、例如，在2018年7月习近平对塞内加尔的访问中，塞内加尔成为西非第一个和中国签署“一带一路”合作协议的国家。

2、李红梅：〈地缘政治理论演变的新特点及对中国地缘战略的思考〉，《国际展望》，2017年第6期，页106。