評論｜王建偉：「一帶一路」是地緣政治戰略嗎？（上）

編者按：端傳媒已與香港中文大學·中國文化研究所《二十一世紀》學術雙月刊建立長期稿件資源合作關係。「一帶一路」是當代中國最重要的長期議題之一，其發展影響從中國、亞洲到世界的多數國家與地區。這篇長文詳細梳理論證了「一帶一路」的起源與影響，經《二十一世紀》授權，首次在新聞媒體上發表。為適應新聞媒體，行文略有通俗化修改，小標題為端傳媒編輯重擬。因長度原因，文章將分上下兩篇發表，本文為上篇。

2013年秋天，中國國家主席習近平在訪問哈薩克斯坦和印尼時，先後提出建設「絲綢之路經濟帶」（「一帶」）和「21世紀海上絲綢之路」（「一路」）的倡議。這兩個倡議構成所謂「一帶一路」，有些人甚至乾脆稱之為「帶路」。

五年來，經過中國政府和習近平的大力推動和倡導，「一帶一路」已經成為中國外交話語體系中使用頻率最高的詞語之一，它也可能是「新中國」成立以來所提出的外交概念中，國際社會認知度最高的一個。在各國的外交和媒體精英中，「一帶一路」可以說是「家喻戶曉」，這本身就彰顯了中國不斷提高的外交影響力。

但是這個名詞自誕生之日起，就引起熱議，可以說是眾說紛紜，褒貶不一。「一帶一路」的實質是甚麼？中國提出這一倡議的背後動機和目標是甚麼？

中國領導人多次表明，「一帶一路」只是一個經濟倡議，是為促進各國之間基礎設施互聯互通而提供的一個合作平台，不是一個地緣政治戰略；而西方的觀察家則傾向於認為，「一帶一路」是習近平全球外交大戰略的重要一環，甚至就是這個大戰略本身；如果持續推進，勢將深刻改變世界的地緣政治格局。

「一帶一路」究竟是甚麼？它有那麼大的威力嗎？本文將就這個話題從中國政府、國內學者以及海外輿論界等不同的維度作一些探討。

一、地理上不斷擴大的「一帶一路」

「一帶一路」的適用範圍，很快擴大到整個亞洲、非洲和歐洲，成為囊括三大洲的超大型合作計劃。再後來，美洲也成為「一帶一路」擴展的對象。即使是無人居住的極地，也難逃「一帶一路」的「天羅地網」。「一帶一路」已經成為無遠弗屆的全球性概念。

在2013年最初提出「一帶一路」的時候，習近平並沒有給它明確定性。

9月，在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學對大學師生的講話中，他只是在講話的最後部分提到了可以用創新的合作模式，建設「絲綢之路經濟帶」，認為這是一項造福沿線各國人民的大事業。

10月，在印尼國會的演講中，他也只是在講話的後半部分談到和東南亞國家聯盟（東盟）的關係時，簡單提到了要用中國政府設立的中國─東盟海上合作基金，來共同建設二十一世紀的「海上絲綢之路」，對它的具體內容也未多加着墨。

單從那個時候看，「一帶一路」確實談不上是甚麼地緣政治的大戰略，只是要用古代絲綢之路的歷史符號，來促進中國和沿線國家的經貿合作。但是自那時起，中國政府、特別是習近平本人推動「一帶一路」建設的外交努力，就不斷加碼，直線上升。

到2013年10月，在中央周邊外交工作座談會上，習近平提出要建設好「一帶一路」，「構建區域經濟一體化新格局」。在當年12月的中央經濟工作會議上，他又把「一帶一路」列為中國經濟六大任務之一，提出要加強戰略規劃，推進「絲綢之路經濟帶」和「21世紀海上絲綢之路」的建設。

自這兩個會議對「一帶一路」定調之後，在中國的高層外交活動中，「一帶一路」就成為習近平等領導人會見外國首腦時必定提及的話題，幾乎沒有例外。

與此同時，「一帶一路」的範圍和內容也不斷擴大和豐富。

從地理上講，「一帶一路」最初按照歷史的軌迹，主要涉及東南亞、中亞、南亞和西亞的一些國家，只是在這兩條絲綢之路的末端，才到達非洲和歐洲的一些國家。但是「一帶一路」的適用範圍，很快擴大到整個亞洲、非洲和歐洲，成為囊括三大洲的超大型合作計劃{注1}。

再後來，美洲也成為「一帶一路」擴展的對象。例如2017年，在會見墨西哥總統培尼亞（Enrique Peña Nieto）時，習近平就希望墨西哥深入參與「一帶一路」建設框架內的合作項目，成為「一帶一路」建設向拉丁美洲自然延伸的重要節點。同年，在和阿根廷總統馬克里（Mauricio Macri）的會面中，習近平明確提到拉美是「21世紀海上絲綢之路」的自然延伸。

目前還沒有明確被列入「一帶一路」的「自然延伸」者，可能就只剩下大洋洲和北美洲，但是這並不妨礙中國領導人和這些國家談論「一帶一路」。例如2016年，習近平在和澳大利亞總理特恩布爾（Malcolm Turnbull）的會見中，就表示希望「一帶一路」和澳大利亞的「北部大開發」計劃對接。太平洋島國斐濟總理也應邀參加了2017年在北京舉行的「一帶一路」高峰論壇。在和密克羅尼西亞總理的會晤中，習近平也表示歡迎密國加入「一帶一路」建設。

在所有主要國家中，地處北美洲的美國對「一帶一路」的態度可說是最消極的了。但是2017年，在海湖莊園和美國總統特朗普（Donald J. Trump）的會談中，習近平還是歡迎美國參與「一帶一路」框架內的合作。最後，即使是無人居住的極地，也難逃「一帶一路」的「天羅地網」，2018年中國國務院新聞辦公室發表的《中國的北極政策》白皮書提出了「冰上絲綢之路」的概念，將穿越北極圈的海上航道也納入「一帶一路」的範疇。

總之，「一帶一路」已經成為無遠弗屆的全球性概念。就如習近平所說的，「一帶一路」是全球公共產品，向所有人開放，不排除、也不針對任何一方。至於某個國家加入「一帶一路」建設，是屬於「路」還是「帶」，似乎已經不那麼重要了。

二、從「空中絲綢之路」到「數字絲綢之路」：無所不包的「一帶一路」

「一帶一路」的內涵，已經遠遠超越了最初在一般意義上的基礎設施互聯互通甚至純經貿領域，而日益變成一個綜合的、立體的和複合的網絡體系。

從對象上看，「一帶一路」最初主要針對中亞和東南亞的發展中國家，但是很快就開始向發達國家頻頻招手，七國集團（G7）和經濟合作與發展組織（OECD）涵蓋的所有發達國家，都是「一帶一路」要吸納的對象。

再進一步，「一帶一路」所適用的，不僅僅是獨立的主權國家和政府，還包括非國家行為者（如國際組織和地方政府）。例如在和世界衞生組織、國際奧林匹克委員會、世界銀行、聯合國、亞太經濟合作組織（APEC）、上海合作組織、二十國集團（G20）、金磚國家峰會等國際組織和國際機制的互動中，習近平都致力於推銷「一帶一路」，希望把「一帶一路」與這些組織本身的目標和計劃聯繫並結合起來——比如，習近平認為「一帶一路」就是要助力聯合國的《2030年可持續發展議程》。

他不僅着眼於中央政府，也希望各國的地方政府能夠加入中國的「一帶一路」倡議。在會見德國的北威州、漢堡以及美國的加州地方官員時，習近平都動員他們參加「一帶一路」建設。

從內容上看，「一帶一路」建設最初主要是指陸上基礎設施和海上通道的互聯互通；後來加上了「五通」，即政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通，這就使得「一帶一路」的內容愈來愈具有綜合的性質。

接着，又出現了中國鄭州─盧森堡之間的「空中絲綢之路」，使得「一帶一路」不僅涵蓋海陸交通，還延伸到空中交通。2016年，習近平再次給「一帶一路」「擴容」，提出了「綠色絲綢之路」、「健康絲綢之路」、「智力絲綢之路」、「和平絲綢之路」。

2017年，中國等七國又發起了開發「數字絲綢之路」的倡議。習近平在同年的「一帶一路」高峰論壇上更提出要推動陸上、海上、天上、網上四位一體的聯通。至此，「一帶一路」的內涵，已經遠遠超越了最初在一般意義上的基礎設施互聯互通甚至純經貿領域，而日益變成一個綜合的、立體的和複合的網絡體系。

中國國家發展和改革委員會2015年發布的關於推動「一帶一路」建設的願景和行動的文件，對「一帶一路」要達成的目標有這樣的描述：

「旨在促進經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，推動沿線各國實現經濟政策協調，開展更大範圍、更高水平、更深層次的區域合作，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作架構」；「致力於亞歐非大陸及附近海洋的互聯互通，建立和加強沿線各國互聯互通夥伴關係，構建全方位、多層次、複合型的互聯互通網絡，實現沿線各國多元、自主、平衡、可持續的發展」。

從數量上看，最初的「一帶一路」只包括沿線二十多個國家，但到目前為止，已有一百多個國家和國際組織參與，在六十多個國家開展了投資項目，總投資金額可能會超過1萬億美元（也有的估計總投資會超過4萬億美元）。

如此一來，到目前為止，「一帶一路」已經包括了約60%的世界人口，約30%的全球國內生產總值（GDP），而且其規模和範圍還在繼續擴大。

二十一世紀

二零一八年八月號

總第一六八期

三、「一帶一路」的定位疑問：僅僅是倡議，還是地緣政治戰略？

中國官方到目前為止用得最多的提法，是「一帶一路」倡議。然而，雖然中國官方在「一帶一路」定位問題上小心翼翼，但不是所有的相關政府部門對此都嚴格遵守。如果「一帶一路」不是一個具有戰略意義的項目，又何以需要戰略規劃呢？

「一帶一路」從一個地區性的互聯互通倡議，演變成今天這樣一個超級龐然大物，該如何去加以定義和稱呼呢？

中國官方到目前為止用得最多的提法，是「一帶一路」倡議。習近平本人用過「一帶一路」設想、倡議、框架，把「一帶一路」定位為「一個包容性巨大的合作平台」、「在新的歷史條件下實行全方位對外開放的重大舉措」，等等。但是在他的有關講話和言論中，還沒有用過「戰略」這個詞，來定義「一帶一路」。換言之，「一帶一路」隨你如何定義，但就是不要叫戰略。

新華社甚至明文規定，不可使用「一帶一路」戰略的提法，而要使用「一帶一路」倡議。針對海外媒體的渲染，中國官方還多次公開否認「一帶一路」是中國的地緣政治戰略。習近平等中國領導人多次強調，「一帶一路」倡議不是地緣政治工具，而是務實合作平台；它也不是要對現存的國際體系「另起爐灶，推倒重來」，「一帶一路」背後也並沒有隱藏着中國不可告人的戰略意圖。

2018年4月，習近平在會見博鰲亞洲論壇理事時更明確指出，「一帶一路」不像國際上有些人所稱，是中國的一個陰謀，「它既不是二戰之後的馬歇爾計劃，也不是甚麼中國的圖謀，要有也是『陽謀』」。中國外交部發言人也不時強調，「一帶一路」是開放、包容的區域合作倡議，不是地緣政治工具。中國沒有甚麼所謂的謀求勢力範圍的地緣政治意圖，不會做強人所難的事。

雖然中國官方在「一帶一路」定位問題上小心翼翼，但不是所有的相關政府部門對此都嚴格遵守。中國商務部網站一篇介紹「一帶一路」的專題文章裏，作者仍然把它敍述為「一帶一路」戰略——只不過把它說成是國家經濟發展戰略，而不是地緣政治戰略。該文認為，在2014年12月中央經濟工作會議上，「一帶一路」已經由國際經濟合作倡議上升為國家經濟發展戰略。它和「京津冀協同發展」、「長江經濟帶建設」並列成為未來中國經濟發展的三大戰略，其中「一帶一路」更是三大戰略之首。

這種說法有多少權威性姑且存疑，但是國內外不少學者也視「一帶一路」為戰略，則應該沒有甚麼疑問；下文梳理中國學者對「一帶一路」的「戰略」看法，也將會證實這一點。事實上，習近平在2016年推進「一帶一路」建設工作座談會上的講話中，也提到中央在2014年就通過了「一帶一路」建設的戰略規劃。如果「一帶一路」不是一個具有戰略意義的項目，又何以需要戰略規劃呢？

四、「陸權國家」還是「海權國家」？「一帶一路」不可迴避的地緣政治意義

「一帶一路」這個包括至少三個大陸、幾十個國家和幾十億人口的宏大構想，其地緣政治意義是不可否認的。「一帶一路」的成功與否和中國崛起的成功與否息息相關。

儘管中國官方刻意淡化「一帶一路」的戰略性，否認它的地緣政治意義，但是中國學者在討論「一帶一路」的時候，倒並不避諱談論這些話題。

首先，不少中國學者都認為，「一帶一路」的提出是具有戰略意義的。有些學者從廣義上的大戰略角度去看「一帶一路」，認為「一帶一路」的提出不僅僅是新型的區域合作規劃，更是集合政治、經濟、安全、人文內涵的中國周邊大戰略的雛形。例如，有論者指「21世紀海上絲綢之路」設想，構成了中國面向太平洋全方位對外開放的戰略新格局和周邊外交戰略的新框架。

其次，很多中國學者也認為，「一帶一路」並不只是一個對外經濟開放的戰略，同時也具有地緣政治戰略的涵義。在推行「一帶一路」過程中，經濟和安全是密不可分的，地緣經濟和地緣安全一定是相互滲透的。雖然官方不承認「一帶一路」是一個地緣政治戰略，但是我們也不需要刻意否認或排除「一帶一路」的地緣政治意義，也不應以為中國在推行「一帶一路」時，不需要進行地緣政治的謀劃。

事實上，「一帶一路」這個包括至少三個大陸、幾十個國家和幾十億人口的宏大構想，其地緣政治意義是不可否認的。這些學者甚至認為，「一帶一路」必須承擔起改善中國地緣政治環境的使命，因此它本身就是一個重大的地緣政治戰略。進一步說，「一帶一路」的成功與否和中國崛起的成功與否息息相關，中國應當把地緣政治的謀劃滲透到圍繞「一帶一路」開展的經濟、文化和外交行動中去。

即使「一帶一路」本身不是一個地緣政治戰略，但是在推行的過程中，也必須考慮國家安全的問題。如有學者認為，「21世紀海上絲綢之路」的輻射區域，與對國家能源安全至關重要的海上通道高度重合，應當把「一路」的建設重點和海上戰略支點的布局有機結合起來，以兼顧經濟與安全利益。

所謂「戰略支點」，是指將一些具有戰略意義的港口建成中國海軍的補給和休整點，如巴基斯坦的瓜達爾港（Gwadar Port）、斯里蘭卡的漢班托塔港（Hambantota Port）等，而「一帶一路」的提出，為構築中國在沿線地區的戰略支點提供了一個便捷的操作平台。也有不少中國學者談到了「一帶一路」的戰略風險，也就是說在「一帶一路」建設過程中，即使是純經濟的基礎設施項目，也可能因為各種內外因素而產生不可控的代價和風險；「一帶一路」的規模和範圍愈是擴大，這種風險的可能性就愈大。

還有一些學者認為，一個崛起的中國需要構建自己的地緣政治理論，客觀而言，「一帶一路」的提出，也會在一定程度上強化中國對地緣政治理論研究的需要{注2}。

進入二十一世紀之後，中國學術界出現了數次關於「陸權」和「海權」的大討論。歷史上，中國一直被認為主要是一個大陸型的陸權國家。但是隨着中國利益和力量向海外不斷擴張及加強，海洋對中國國家利益的重要性隨之顯現。2003年，胡錦濤首次提出要破解所謂「馬六甲困局」；《2006年中國國防白皮書》中首次提到了海上運輸通道的安全問題；2012年，中國政府明確提出了建設海洋強國的戰略目標，由此，中國開始了從陸權國家向海權國家的轉變。

在這一轉變過程中，中國學者之間的討論應當說起了一定的推動作用。爭論的焦點是：中國到底是一個陸權國家還是海權國家？對中國而言，海權和陸權哪個是更重要的？

比較傳統的看法認為，中國主要是一個大陸型國家，這是由大陸空間在中國總體結構中的地位和作用所決定的；中國的崛起必然表現為陸權第一的發展趨勢。海權的發展當然也重要，但是海權和陸權相比是次要的，是從屬性質的。中國應該以陸權發展為戰略重點，將有限的資源投入發展海權。

但是另一批學者，則持相反的意見，他們從本世紀初就開始強調，海權對中國未來崛起的重要性，認為中國經由海路的外向型經濟一旦形成，必然需要強大的海權來保護海上通道、海上領土和海上資源。陸權從屬於海權是強國的標誌，海權從屬於陸權則是弱國的標誌。

這一爭論，在中國是否需要建造航空母艦的問題上達到高潮。「陸權派」認為，中國應該緩建航母，把有限資源應用到發展陸軍上；而「海權派」則認為，航母是維護中國領土完整和日益擴展的海上利益的利器。隨着中國第一艘航母成軍、第二艘國產航母下水，至少可以說「海權派」在這個問題上佔了上風。

關於航母的爭論，反映出來的，是更深層次的地緣政治大戰略問題，那就是中國的國家安全戰略重點，究竟應該是面向海洋還是大陸？這個問題在「一帶一路」提出之前，在學術界一直沒有定論。

（未完待續，文章不代表端傳媒觀點）

（王建偉，澳門大學政府與公共行政學系教授）

1、例如，在2018年7月習近平對塞內加爾的訪問中，塞內加爾成為西非第一個和中國簽署「一帶一路」合作協議的國家。

2、李紅梅：〈地緣政治理論演變的新特點及對中國地緣戰略的思考〉，《國際展望》，2017年第6期，頁106。