评论｜赵穗生：面对美国领导的世界秩序，崛起的中国如何处之？

“世界秩序”是指在任何特定时间占主导的价值观、规则和规范，它们界定全球管治的条件，并赋予国际社会形态和实质。纵观历史，世界秩序一直是由强国制订，以符合它们特有的价值观和基本利益，弱国只有接受的份儿；而对之不满的新兴强国就破旧立新，追求另外的一些原则，并改变或取代占主宰地位的规则。第二次世界大战后的世界秩序由美国主导，反映美国的势力和价值观，有利于美国及其盟友。尽管中国也有所得益，崛起为世界第二大经济体，但它成为了谋求修正现状的国家（revisionist power），要求更多发言权和改革一些规则，以反映其新兴强国的地位。

自1945年起，美国凭借其硬实力和软实力，一直支撑着一个大致上开放的全球秩序。但自21世纪初开始，美国领导地位持续下降，中国则快速上升。特朗普总统因对自由主义不满而拒绝全球化，他的孤立主义观点和“美国优先”（America First）主张，令美国变成它自己在二战后建立的自由秩序的挑战者。华盛顿退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）和《巴黎气候协定》（Paris Climate Accord），发出脱离亚洲和其他地区的错误信息，令世界各地民众对特朗普及其诸多重要政策大为不满。

2017年6月26日，皮尤研究中心（Pew Research Center）发表一项在全球37个国家进行调查的结果，显示平均只有22%的人相信特朗普会在国际事务中做正确的事，相比之下，在奥巴马总统任期的最后几年，对他有信心的人有64%。同时，美国的整体形象也受损。在奥巴马担任总统的最后岁月，平均有64%受访者对美国持正面看法。在这项新调查中，喜欢美国的人只有49%。

在特朗普实行孤立主义之际，中国乘虚而入，在全球治理中发挥愈来愈重要的作用。正如一名中国学者写道，特朗普宣布美国退出《巴黎气候协定》，“对有志取代美国的中国来说，这不啻天赐良机”。因此，中国问题专家沈大伟（David Shambaugh）担心“特朗普就任总统短短一段时间，就成功令中国再次强大起来。他的孤立主义言论和单边行动，如退出《巴黎气候协定》和TPP，令中国更容易推进它争取全球领导地位的要求，如担心不已的美国盟友和伙伴所说，他们对美国已不能再‘完全依赖’”。

在特朗普领导下还会发生何事，令世人瞩目，人们不禁要问：美国主宰世界秩序七十年的盟主地位是否行将告终？亦即“中华治世”（Pax Sinica）是否将取代“美利坚治世”（Pax Americana）？在现代史上，人们首次看到一个价值观与美国及其盟友迥异的世界强国崛起。本文想要回答以下问题：中国是否想要在亚洲区内外采取强势作为，削弱甚至取代美国领导的世界秩序？

本文指出，虽然中国并非满足于维持现在秩序和安于现状的大国（status quo power），但它也并非不满美国领导的秩序并预备取而代之的革命型强国。特朗普的孤立主义为中国带来机会，可趁机弥补美国抽身后在全球体系留下的缺口，但对中国来说，担当领导角色是一大挑战，不单因为当追随者比当领导者容易，也因为领导能力须以硬实力和软实力为基础。

中国不但硬实力远远不及美国，无法取而代之，它也无法有效运用软实力去承担世界秩序；没有充分准备就去承担起领导角色是很冒险的。中国接受《威斯特伐利亚协议》（Peace Treaty of Westphalia）的国家主权原则，这是战后秩序的基本规范；它同时顺应新兴的跨国规范，但中国是想要修正现状的利益相关者，它所不满意的并非现在秩序的原则，而是中国在此秩序中的地位。如果可以通过协商增加中国的发言权和份量，改变一些规则，借此满足其要求，中国或许会在改革世界秩序方面发挥建设性的作用。

作为利益相关方的中国

美国领导构建二战后的世界秩序，其基础是以下两者的混合：全球化的自由主义规范，以及《威斯特伐利亚协议》的国家主权原则。以下是三个制度安排：

第一是《联合国宪章》（United Nations Charter）体系，其基础是主权原则和全球主义理想的混合。联合国体系令《威斯特伐利亚协议》的国家主权、平等和不干涉别国内政这些核心原则持续存在，但该协议的国家主权原则，也因联合国安全理事会奉行的集体安全体系全面限制动用武力而受到一些修正，安理会五个常任理事国是世界大国，被认为有责任和能力维持世界和平与稳定。

第二是多边自由主义经济体系，其代表是世界银行（World Bank）、国际货币基金组织（IMF）和关税及贸易总协定（GATT）／世界贸易组织（WTO）等布雷顿森林体系（Bretton Woods system）的机构。这个体系是要在互惠互利的基础上培养全球经济合作，减少贸易壁垒。建立多边体系，是为了取代帝国相斗主要原因之一的单边主义和重商主义。资金和货物能够自由流动，国家就没有理由扩张领土，因为它们的企业可以从开放自由的全球市场获得资源。多边经济体系也造就一体化的全球市场，促进经济成长。结果，战后时期是财富增长惊人的时代。

第三是政治自决，包括去殖民化，以及把自治民主国家推广为主要的全球政体。如《大西洋宪章》（The Atlantic Charter）所言，战后体系“尊重所有民族选择他们愿意生活于其下的政府形式之权利；他们希望看到曾经被武力剥夺其主权及自治权的民族，重新获得主权与自治”。民主制度被视为关乎一系列塑造国际体系的行为：减少互相战争、尊重法治，以及合作解决争端。民主国家也多半会孕育蓬勃的民间组织，它们的散播跨越国界，加快了全球化进程。

在冷战初期，中华人民共和国虽被摒诸美国领导的世界秩序之外，但中国在1955年举行的万隆会议上提出“和平共处五项原则”，即互相尊重领土主权、互不侵犯、互不干涉内政、平等互惠，以及和平共处，以此支持《威斯特伐利亚协议》准则。中国在1971年加入联合国，开始适应全球化的自由规范；中国在1980年加入世界银行，2000年加入IMF，它从功能性国际组织得到的益处要大于许多其他发展中国家，并成为继美国和日本之后的第三大联合国资金贡献国。

到了21世纪，中国在安理会中采取的立场逐渐趋于强势。它是联合国维持和平行动的第二大资金贡献国，仅次于美国，在每年近八十亿美元的预算中负担超过一成；中国派出参加维和行动的人数，多于安理会其他常任理事国派出人数的总和。中国为维和行动这类介入性的行动出力特别值得注意，因为它长期反对“干涉”别国内政。

中国对于联合国的贡献愈来愈重要，显示它作为利益相关者，对于现有世界秩序有所承担，部分地反映它在全球化中的地位变化。由于全球化对于国家主权的冲击程度主要视乎每个国家的国力和发展，中国相对弱小时，全球化对其国家主权的威胁就很大；中国崛起成为强国后，就可以获取全球化带来的利益，而不用过于担心会丧失主权。中国地位日益重要，令它有能力而且有义务去发挥影响力。中国需要世界，世界也需要中国，所以现有世界秩序攸关中国的利益：“中国愈融入全球秩序，中国领导人就愈可能有理由去避免与这个秩序的冲突，因为对抗可能引起的损失，会超过可能得到的好处。”

中国作为利益相关者，不但与美国合作支撑这个秩序，而且采取日益积极的措施去加强现有国际组织和多边活动，以解决全球问题。曾经有几十年，中国是联合国安理会中颇为冷漠的成员国，经常投弃权票。但它近年来改变了这种被动立场，在联合国决议案中投弃权票的比例下降至只有2%，并且投票支持大部分制裁。

此外，中国一般会透过全球机构去限制核武器扩散，包括参与了几轮针对朝鲜核子和导弹计划的制裁，因为中国认识到核武器扩散有违它的利益。在2009年哥本哈根气候会议上，中国曾是达成全球气候变化协议的主要障碍之一，但后来改变态度，投入大量资源发展再生能源。2016年，它愿意签署《巴黎气候协定》，甚至与美国签订一项更为雄心勃勃的协定，显示中国在世界秩序中的利益相关者立场。

对美国主导地位的不满

然而，中国不是满足于现有世界秩序的规则和等级制度的单纯利益相关者，而是想要修正现状的利益相关者，积极谋求重塑美国主导的世界秩序。在中国眼中，这个世界秩序无法满足许多国家（包括中国）的需要和利益。中国对于美国的支配愈来愈感到难以接受，尤其不满意自己在制订规则和规范的地位，其挫折感主要体现在以下三方面：

第一，许多规则和规范是在美国主宰下创设，以符合美国对于人权、自由的价值观，以及在民主制度中充分实现这些价值观。中国由于政治制度不同而受排斥，并且因为不是民主国家而被西方列强视为异类。美国利用自己在全球治理中的主导地位来谋取本国利益，并且引导发展中国家接受西方价值观。布雷顿森林体系机构发出贷款时是可以附带交换条件的，即实行符合贷款方偏好的自由主义改革，这一点阐明了美国如何塑造世界秩序。中国对于国家放手退场、以利西方公民社会和非政府组织壮大的想法感到不安，抗拒一个强迫它接受自由主义政治价值观，并干涉其内政的全球秩序。它希望“与之打交道的国际秩序，是尽量简单和低成本的，并且留下更多让民族国家按照己意行事的余地。中国建议，民族国家应合力减少凡事过问和野心太大的全球秩序”。

中国支持这个秩序是因为它的功用，而非任何最终信念体系，因此它精挑细选要参与和反对的项目。中国参加联合国维和行动时，仍然要求两个基本条件：行动须得到联合国安理会授权，并且获地主国政府的同意。中国常常警告不要把人权监察制度、司法改革、警察训练和军队改革，纳入大规模维和任务的权责范围之内。是否取得地主国政府同意，对于中国投票意向大有影响。

中国履行联合国的法定义务，成为联合国资金及维和经费的重要贡献国，但在人道救援工作自愿捐献方面远远落后，在2016年仅向联合国难民署捐赠微不足道的280万美元，排名第39，因为“人权规范还没有完全成为中国人的内在信念，而且如果它与主权规范相抵触，就会有很大争议”。中国在2015年12月签署第21届联合国气候变迁会议的协议时，也反对任何有法律约束力的目标和由国际监察进度。

北京担心美国在人权和民主问题上大做文章是包藏祸心，目的是阻碍中国崛起到应有的地位，所以利用主权原则作为挡箭牌，抵挡外界批评中国内政，包括侵犯人权问题。中国同意在某些情况下，各国有责任应对人道主义灾难，因为一些国际条约削弱了国家主权，例如1976年的《公民及政治权利国际公约》（ICCPR）和2005年的“保护责任”原则（R2P）。这些条约认为国家主权须视乎该国是否履行某些义务，例如不发展大规模杀伤力武器或犯下种族灭绝的暴行，但北京高举主权规范来抗衡国际性的保障人权命令，并限制日益受重视的R2P的应用，以减少它侵犯国家主权的可能。在美国主导的秩序中，经济发展、国际援助和合作，全都是以自由主义和民主制度的共同价值观为前提，亚洲基础设施投资银行（亚投行，AIIB）和“一带一路”等中国倡议，是要为这种秩序提供另一选择。

第二，中国认为现在的秩序有利于美国，而阻碍中国实现其大国梦。对于总部位于华盛顿的世界银行，美国拥有主导的投票权，该行也一直由美国人领导。对于以菲律宾为基地的亚洲开发银行（ADB），日本拥有主导的投票权，该行也总是由日本人领导。IMF总部在华盛顿，并由欧洲人领导。因此，中国觉得自己在全球治理中既缺乏代表权，又被边缘化。

美国领导的世界秩序具有开放和竞争性的本质，令中国得以崛起，同时侵蚀了美国的主导地位。自由贸易和资金自由流动，把财富和生产从发达国家转移到新兴经济体。帝国式的过度扩张，例如伊拉克和阿富汗的昂贵战争，加速了这种转移。美国想要扭转结果可谓为时已晚。

美国在全球国内生产总值（GDP）中所占的份额，已由二战结束时占大约一半下降到25%；而中国所占的份额，则从不足2%上升至约15%。随着全球势力分布出现根本变化，中国要求全球治理体系有所转变，给予中国更大发言权和份量。虽然美国一向鼓励并常常协助中国融入国际体系，但不乐见中国成为竞争对手，而只想中国乖乖接受美国的主导地位，以换取在现有秩序中占一席位和拥有发言权。激烈的地缘政治较量妨碍改革治理结构的目标，因为美国的既得利益者和权势人物牢牢抓住特权不放。

奥巴马曾说：“如果我们不协助制订贸易规则，以利我国企业和工人能在那些市场竞争，那么中国就会订立有利中国工人和企业的规则。”这是美国意图阻止中国在全球治理中与美国竞争的证据。中国对于美国长期垄断全球经济组织十分不满，在2010年二十国集团（G20）峰会上提出，应根据新兴经济体日益壮大的经济实力，调整IMF的投票份额，借此要求根据中国的经济规模，提高缴付的资金份额和加大投票权。IMF因此把中国的投票份额从不足4%提高至超过6%。这项改革得到所有其他成员国赞成，但一直毫无进展，直至2015年12月美国国会才终于批准这项改革。

部分是由于这类挫败使然，中国在2015年6月成立亚投行。亚投行总部设于北京并由中国人领导，被视为“世界银行和其他国际发展机构的替代品，主要是因为对于已设立的机构如何运作，美国不肯让中国有更大的发言权”。美国视亚投行为挑战，劝阻盟友加入，但英国、法国、德国、意大利、澳大利亚和韩国等美国重要盟友相继申请成为创会成员国，令美国措手不及。欧洲国家加入亚投行，被视为中国在重构全球治理中发挥作用的有力证明。

第三，美国在遵守国际规则和规范方面持双重标准，令中国甚为不满。二战后，美国大力制订国际规范和规则，用来指导其他国家的行为，但自己却不愿遵守这些用来约束他国的规范和规则。美国之所以如此，是为确保自身不会受这些规则束缚，做违反其意愿之事。当美国的权利受威胁，例如声称在南海的航行和其他行动自由受妨碍，华盛顿就会说《联合国海洋法公约》（UNCLOS）的相关规定属于习惯国际法。不过，美国国会却从未批准该公约，而华盛顿坚持要其他国家遵守这个美国不肯接受的公约。

此外，在没有联合国安理会授权下除了自卫不得使用武力的准则，也被美国打破。美国在1999年未得安理会授权就率领北约介入科索沃；在2003年没有马上受袭的威胁，又以先发制人为由，领导联军攻打伊拉克。中国视美国入侵伊拉克为非法、不公义和愚蠢的行动，蹂躏中东，摧毁世界秩序，并且令国际法在21世纪受到削弱。

美国政治与国际关系理论家艾利森（Graham Allison）从历史角度分析，认为美国领袖喜欢对中国指指点点，要它“维持以规则为依归的国际秩序”，但是，比起美国在20世纪的冒险主义，中国的行动根本算不上什么，当时总统罗斯福（Theodore Roosevelt）领导国势蒸蒸日上的美国，踌躇满志迈向他深信即将来临的美国世纪。美国把西班牙逐出西半球；威胁与德国和英国开战；支持哥伦比亚的叛乱，以成立新国家巴拿马；从加拿大手上夺去阿拉斯加大部分领土；并自封为西半球的警察。罗斯福在1904年的国情咨文中宣布，美国负责维持其地缘政治相邻地区的和平稳定，并应行使“国际警察权”。按照这种补充门罗主义（Monroe Doctrine）的“罗斯福推论”，美国军队在往后三十年间介入拉丁美洲事务多达21次。

（下篇）

【编者按】：本文原载于《二十一世纪》双月刊2018年4月号，作者是美国丹佛大学约瑟夫．克贝尔国际研究学院中美合作中心主任兼教授、《当代中国》（Journal of Contemporary China）主编赵穗生，文章原题为《中美在战后世界秩序构建中的博弈与合作》，标题为编辑另拟。《端传媒》获授权编修，分上下两篇转载，完整注释请参看原文。

《二十一世纪》

出版：香港中文大学中国文化研究所

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