評論｜趙穗生：面對美國領導的世界秩序，崛起的中國如何處之？

「世界秩序」是指在任何特定時間佔主導的價值觀、規則和規範，它們界定全球管治的條件，並賦予國際社會形態和實質。縱觀歷史，世界秩序一直是由強國制訂，以符合它們特有的價值觀和基本利益，弱國只有接受的份兒；而對之不滿的新興強國就破舊立新，追求另外的一些原則，並改變或取代佔主宰地位的規則。第二次世界大戰後的世界秩序由美國主導，反映美國的勢力和價值觀，有利於美國及其盟友。儘管中國也有所得益，崛起為世界第二大經濟體，但它成為了謀求修正現狀的國家（revisionist power），要求更多發言權和改革一些規則，以反映其新興強國的地位。

自1945年起，美國憑藉其硬實力和軟實力，一直支撐着一個大致上開放的全球秩序。但自21世紀初開始，美國領導地位持續下降，中國則快速上升。特朗普（川普）總統因對自由主義不滿而拒絕全球化，他的孤立主義觀點和「美國優先」（America First）主張，令美國變成它自己在二戰後建立的自由秩序的挑戰者。華盛頓退出《跨太平洋伙伴關係協定》（TPP）和《巴黎氣候協定》（Paris Climate Accord），發出脫離亞洲和其他地區的錯誤信息，令世界各地民眾對特朗普及其諸多重要政策大為不滿。

2017年6月26日，皮尤研究中心（Pew Research Center）發表一項在全球37個國家進行調查的結果，顯示平均只有22%的人相信特朗普會在國際事務中做正確的事，相比之下，在奧巴馬（歐巴馬）總統任期的最後幾年，對他有信心的人有64%。同時，美國的整體形象也受損。在奧巴馬擔任總統的最後歲月，平均有64%受訪者對美國持正面看法。在這項新調查中，喜歡美國的人只有49%。

在特朗普實行孤立主義之際，中國乘虛而入，在全球治理中發揮愈來愈重要的作用。正如一名中國學者寫道，特朗普宣布美國退出《巴黎氣候協定》，「對有志取代美國的中國來說，這不啻天賜良機」。因此，中國問題專家沈大偉（David Shambaugh）擔心「特朗普就任總統短短一段時間，就成功令中國再次強大起來。他的孤立主義言論和單邊行動，如退出《巴黎氣候協定》和TPP，令中國更容易推進它爭取全球領導地位的要求，如擔心不已的美國盟友和伙伴所說，他們對美國已不能再『完全依賴』」。

在特朗普領導下還會發生何事，令世人矚目，人們不禁要問：美國主宰世界秩序七十年的盟主地位是否行將告終？亦即「中華治世」（Pax Sinica）是否將取代「美利堅治世」（Pax Americana）？在現代史上，人們首次看到一個價值觀與美國及其盟友迥異的世界強國崛起。本文想要回答以下問題：中國是否想要在亞洲區內外採取強勢作為，削弱甚至取代美國領導的世界秩序？

本文指出，雖然中國並非滿足於維持現在秩序和安於現狀的大國（status quo power），但它也並非不滿美國領導的秩序並預備取而代之的革命型強國。特朗普的孤立主義為中國帶來機會，可趁機彌補美國抽身後在全球體系留下的缺口，但對中國來說，擔當領導角色是一大挑戰，不單因為當追隨者比當領導者容易，也因為領導能力須以硬實力和軟實力為基礎。

中國不但硬實力遠遠不及美國，無法取而代之，它也無法有效運用軟實力去承擔世界秩序；沒有充分準備就去承擔起領導角色是很冒險的。中國接受《威斯特伐利亞協議》（Peace Treaty of Westphalia）的國家主權原則，這是戰後秩序的基本規範；它同時順應新興的跨國規範，但中國是想要修正現狀的利益相關者，它所不滿意的並非現在秩序的原則，而是中國在此秩序中的地位。如果可以通過協商增加中國的發言權和份量，改變一些規則，藉此滿足其要求，中國或許會在改革世界秩序方面發揮建設性的作用。

作為利益相關方的中國

美國領導構建二戰後的世界秩序，其基礎是以下兩者的混合：全球化的自由主義規範，以及《威斯特伐利亞協議》的國家主權原則。以下是三個制度安排：

第一是《聯合國憲章》（United Nations Charter）體系，其基礎是主權原則和全球主義理想的混合。聯合國體系令《威斯特伐利亞協議》的國家主權、平等和不干涉別國內政這些核心原則持續存在，但該協議的國家主權原則，也因聯合國安全理事會奉行的集體安全體系全面限制動用武力而受到一些修正，安理會五個常任理事國是世界大國，被認為有責任和能力維持世界和平與穩定。

第二是多邊自由主義經濟體系，其代表是世界銀行（World Bank）、國際貨幣基金組織（IMF）和關稅及貿易總協定（GATT）／世界貿易組織（WTO）等布雷頓森林體系（Bretton Woods system）的機構。這個體系是要在互惠互利的基礎上培養全球經濟合作，減少貿易壁壘。建立多邊體系，是為了取代帝國相鬥主要原因之一的單邊主義和重商主義。資金和貨物能夠自由流動，國家就沒有理由擴張領土，因為它們的企業可以從開放自由的全球市場獲得資源。多邊經濟體系也造就一體化的全球市場，促進經濟成長。結果，戰後時期是財富增長驚人的時代。

第三是政治自決，包括去殖民化，以及把自治民主國家推廣為主要的全球政體。如《大西洋憲章》（The Atlantic Charter）所言，戰後體系「尊重所有民族選擇他們願意生活於其下的政府形式之權利；他們希望看到曾經被武力剝奪其主權及自治權的民族，重新獲得主權與自治」。民主制度被視為關乎一系列塑造國際體系的行為：減少互相戰爭、尊重法治，以及合作解決爭端。民主國家也多半會孕育蓬勃的民間組織，它們的散播跨越國界，加快了全球化進程。

在冷戰初期，中華人民共和國雖被摒諸美國領導的世界秩序之外，但中國在1955年舉行的萬隆會議上提出「和平共處五項原則」，即互相尊重領土主權、互不侵犯、互不干涉內政、平等互惠，以及和平共處，以此支持《威斯特伐利亞協議》準則。中國在1971年加入聯合國，開始適應全球化的自由規範；中國在1980年加入世界銀行，2000年加入IMF，它從功能性國際組織得到的益處要大於許多其他發展中國家，並成為繼美國和日本之後的第三大聯合國資金貢獻國。

到了21世紀，中國在安理會中採取的立場逐漸趨於強勢。它是聯合國維持和平行動的第二大資金貢獻國，僅次於美國，在每年近八十億美元的預算中負擔超過一成；中國派出參加維和行動的人數，多於安理會其他常任理事國派出人數的總和。中國為維和行動這類介入性的行動出力特別值得注意，因為它長期反對「干涉」別國內政。

中國對於聯合國的貢獻愈來愈重要，顯示它作為利益相關者，對於現有世界秩序有所承擔，部分地反映它在全球化中的地位變化。由於全球化對於國家主權的衝擊程度主要視乎每個國家的國力和發展，中國相對弱小時，全球化對其國家主權的威脅就很大；中國崛起成為強國後，就可以獲取全球化帶來的利益，而不用過於擔心會喪失主權。中國地位日益重要，令它有能力而且有義務去發揮影響力。中國需要世界，世界也需要中國，所以現有世界秩序攸關中國的利益：「中國愈融入全球秩序，中國領導人就愈可能有理由去避免與這個秩序的衝突，因為對抗可能引起的損失，會超過可能得到的好處。」

中國作為利益相關者，不但與美國合作支撐這個秩序，而且採取日益積極的措施去加強現有國際組織和多邊活動，以解決全球問題。曾經有幾十年，中國是聯合國安理會中頗為冷漠的成員國，經常投棄權票。但它近年來改變了這種被動立場，在聯合國決議案中投棄權票的比例下降至只有2%，並且投票支持大部分制裁。

此外，中國一般會透過全球機構去限制核武器擴散，包括參與了幾輪針對北韓核子和導彈計劃的制裁，因為中國認識到核武器擴散有違它的利益。在2009年哥本哈根氣候會議上，中國曾是達成全球氣候變化協議的主要障礙之一，但後來改變態度，投入大量資源發展再生能源。2016年，它願意簽署《巴黎氣候協定》，甚至與美國簽訂一項更為雄心勃勃的協定，顯示中國在世界秩序中的利益相關者立場。

對美國主導地位的不滿

然而，中國不是滿足於現有世界秩序的規則和等級制度的單純利益相關者，而是想要修正現狀的利益相關者，積極謀求重塑美國主導的世界秩序。在中國眼中，這個世界秩序無法滿足許多國家（包括中國）的需要和利益。中國對於美國的支配愈來愈感到難以接受，尤其不滿意自己在制訂規則和規範的地位，其挫折感主要體現在以下三方面：

第一，許多規則和規範是在美國主宰下創設，以符合美國對於人權、自由的價值觀，以及在民主制度中充分實現這些價值觀。中國由於政治制度不同而受排斥，並且因為不是民主國家而被西方列強視為異類。美國利用自己在全球治理中的主導地位來謀取本國利益，並且引導發展中國家接受西方價值觀。布雷頓森林體系機構發出貸款時是可以附帶交換條件的，即實行符合貸款方偏好的自由主義改革，這一點闡明了美國如何塑造世界秩序。中國對於國家放手退場、以利西方公民社會和非政府組織壯大的想法感到不安，抗拒一個強迫它接受自由主義政治價值觀，並干涉其內政的全球秩序。它希望「與之打交道的國際秩序，是盡量簡單和低成本的，並且留下更多讓民族國家按照己意行事的餘地。中國建議，民族國家應合力減少凡事過問和野心太大的全球秩序」。

中國支持這個秩序是因為它的功用，而非任何最終信念體系，因此它精挑細選要參與和反對的項目。中國參加聯合國維和行動時，仍然要求兩個基本條件：行動須得到聯合國安理會授權，並且獲地主國政府的同意。中國常常警告不要把人權監察制度、司法改革、警察訓練和軍隊改革，納入大規模維和任務的權責範圍之內。是否取得地主國政府同意，對於中國投票意向大有影響。

中國履行聯合國的法定義務，成為聯合國資金及維和經費的重要貢獻國，但在人道救援工作自願捐獻方面遠遠落後，在2016年僅向聯合國難民署捐贈微不足道的280萬美元，排名第39，因為「人權規範還沒有完全成為中國人的內在信念，而且如果它與主權規範相抵觸，就會有很大爭議」。中國在2015年12月簽署第21屆聯合國氣候變遷會議的協議時，也反對任何有法律約束力的目標和由國際監察進度。

北京擔心美國在人權和民主問題上大做文章是包藏禍心，目的是阻礙中國崛起到應有的地位，所以利用主權原則作為擋箭牌，抵擋外界批評中國內政，包括侵犯人權問題。中國同意在某些情況下，各國有責任應對人道主義災難，因為一些國際條約削弱了國家主權，例如1976年的《公民及政治權利國際公約》（ICCPR）和2005年的「保護責任」原則（R2P）。這些條約認為國家主權須視乎該國是否履行某些義務，例如不發展大規模殺傷力武器或犯下種族滅絕的暴行，但北京高舉主權規範來抗衡國際性的保障人權命令，並限制日益受重視的R2P的應用，以減少它侵犯國家主權的可能。在美國主導的秩序中，經濟發展、國際援助和合作，全都是以自由主義和民主制度的共同價值觀為前提，亞洲基礎設施投資銀行（亞投行，AIIB）和「一帶一路」等中國倡議，是要為這種秩序提供另一選擇。

第二，中國認為現在的秩序有利於美國，而阻礙中國實現其大國夢。對於總部位於華盛頓的世界銀行，美國擁有主導的投票權，該行也一直由美國人領導。對於以菲律賓為基地的亞洲開發銀行（ADB），日本擁有主導的投票權，該行也總是由日本人領導。IMF總部在華盛頓，並由歐洲人領導。因此，中國覺得自己在全球治理中既缺乏代表權，又被邊緣化。

美國領導的世界秩序具有開放和競爭性的本質，令中國得以崛起，同時侵蝕了美國的主導地位。自由貿易和資金自由流動，把財富和生產從發達國家轉移到新興經濟體。帝國式的過度擴張，例如伊拉克和阿富汗的昂貴戰爭，加速了這種轉移。美國想要扭轉結果可謂為時已晚。

美國在全球國內生產總值（GDP）中所佔的份額，已由二戰結束時佔大約一半下降到25%；而中國所佔的份額，則從不足2%上升至約15%。隨着全球勢力分布出現根本變化，中國要求全球治理體系有所轉變，給予中國更大發言權和份量。雖然美國一向鼓勵並常常協助中國融入國際體系，但不樂見中國成為競爭對手，而只想中國乖乖接受美國的主導地位，以換取在現有秩序中佔一席位和擁有發言權。激烈的地緣政治較量妨礙改革治理結構的目標，因為美國的既得利益者和權勢人物牢牢抓住特權不放。

奧巴馬曾說：「如果我們不協助制訂貿易規則，以利我國企業和工人能在那些市場競爭，那麼中國就會訂立有利中國工人和企業的規則。」這是美國意圖阻止中國在全球治理中與美國競爭的證據。中國對於美國長期壟斷全球經濟組織十分不滿，在2010年二十國集團（G20）峰會上提出，應根據新興經濟體日益壯大的經濟實力，調整IMF的投票份額，藉此要求根據中國的經濟規模，提高繳付的資金份額和加大投票權。IMF因此把中國的投票份額從不足4%提高至超過6%。這項改革得到所有其他成員國贊成，但一直毫無進展，直至2015年12月美國國會才終於批准這項改革。

部分是由於這類挫敗使然，中國在2015年6月成立亞投行。亞投行總部設於北京並由中國人領導，被視為「世界銀行和其他國際發展機構的替代品，主要是因為對於已設立的機構如何運作，美國不肯讓中國有更大的發言權」。美國視亞投行為挑戰，勸阻盟友加入，但英國、法國、德國、意大利、澳洲和南韓等美國重要盟友相繼申請成為創會成員國，令美國措手不及。歐洲國家加入亞投行，被視為中國在重構全球治理中發揮作用的有力證明。

第三，美國在遵守國際規則和規範方面持雙重標準，令中國甚為不滿。二戰後，美國大力制訂國際規範和規則，用來指導其他國家的行為，但自己卻不願遵守這些用來約束他國的規範和規則。美國之所以如此，是為確保自身不會受這些規則束縛，做違反其意願之事。當美國的權利受威脅，例如聲稱在南海的航行和其他行動自由受妨礙，華盛頓就會說《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）的相關規定屬於習慣國際法。不過，美國國會卻從未批准該公約，而華盛頓堅持要其他國家遵守這個美國不肯接受的公約。

此外，在沒有聯合國安理會授權下除了自衞不得使用武力的準則，也被美國打破。美國在1999年未得安理會授權就率領北約介入科索沃；在2003年沒有馬上受襲的威脅，又以先發制人為由，領導聯軍攻打伊拉克。中國視美國入侵伊拉克為非法、不公義和愚蠢的行動，蹂躪中東，摧毀世界秩序，並且令國際法在21世紀受到削弱。

美國政治與國際關係理論家艾利森（Graham Allison）從歷史角度分析，認為美國領袖喜歡對中國指指點點，要它「維持以規則為依歸的國際秩序」，但是，比起美國在20世紀的冒險主義，中國的行動根本算不上什麼，當時總統羅斯福（Theodore Roosevelt）領導國勢蒸蒸日上的美國，躊躇滿志邁向他深信即將來臨的美國世紀。美國把西班牙逐出西半球；威脅與德國和英國開戰；支持哥倫比亞的叛亂，以成立新國家巴拿馬；從加拿大手上奪去阿拉斯加大部分領土；並自封為西半球的警察。羅斯福在1904年的國情諮文中宣布，美國負責維持其地緣政治相鄰地區的和平穩定，並應行使「國際警察權」。按照這種補充門羅主義（Monroe Doctrine）的「羅斯福推論」，美國軍隊在往後三十年間介入拉丁美洲事務多達21次。

（下篇）

【編者按】：本文原載於《二十一世紀》雙月刊2018年4月號，作者是美國丹佛大學約瑟夫．克貝爾國際研究學院中美合作中心主任兼教授、《當代中國》（Journal of Contemporary China）主編趙穗生，文章原題為《中美在戰後世界秩序構建中的博弈與合作》，標題為編輯另擬。《端傳媒》獲授權編修，分上下兩篇轉載，完整註釋請參看原文。

《二十一世紀》

出版：香港中文大學中國文化研究所

網址：http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c/zh/issues/