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趙穗生:中國準備好取代美國領導的秩序了嗎?

中國身為現有世界秩序的受益者,習近平矢言「要堅定維護以聯合國憲章宗旨和原則為核心的國際秩序和國際體系,維護和鞏固第二次世界大戰勝利成果」。傅瑩解釋說:「中國既無意圖也沒能力推翻現有秩序。」


由於中國的要求只是新的權力分配,而不是要取代美國主導的世界秩序的基本規則,美國或許可以與中國談判,改革全球治理的結構。 攝:Fred Dufour/AFP/Getty Images
由於中國的要求只是新的權力分配,而不是要取代美國主導的世界秩序的基本規則,美國或許可以與中國談判,改革全球治理的結構。 攝:Fred Dufour/AFP/Getty Images

(續上篇

中國的挑戰

進入21世紀以後,中國積累了更大國力左右全球事務,開始挑戰美國的主導地位,這主要集中在亞太地區。中國學者對於美國在軍事和戰略上插手亞太地區事務感到不滿,辯論中國應否像美國在19世紀針對勢力範圍提出門羅主義那樣,採取自己的門羅主義。

中國提倡設立沒有美國參與的區域安全機構,上海合作組織(上合組織)是首個由中國推動的這類組織。雖然上合組織宣稱它並非針對任何第三國,但由中國擔當領導,目的明顯是為抗衡美國在區內的影響力。中國國家主席習近平在2014年的亞洲相互協作與信任措施會議(亞信會議)上宣布,亞洲的安全要靠「亞洲人民來維護」。這個鮮為人知的地區高峰會由於沒有美國及其大多數盟友、伙伴參與,多年來一直沒有什麼作為,但習近平為它注入了活力。他依靠上合組織和亞信會議這類組織,不但能推動他的「命運共同體」構想──提出這一點是希望建立共同的亞洲身份,還能發展在北京與華府關係以外的重要外交關係。

同時,中國推行《區域全面經濟伙伴關係協定》(RCEP),這是由東南亞國家聯盟(東盟,又稱東協)十國發起的自由貿易協定,並得到澳洲、中國、印度、日本、南韓和紐西蘭六國參加,與美國領導的TPP分庭抗禮。特朗普(川普)決定美國退出TPP,令RCEP的吸引力大增。一項東盟所做的調查顯示,雖然69.8%的受訪者認為,如有美國參與,東南亞會更穩定,但比起特朗普執政之前,現在美國被視為不是那麼可靠的盟友:54.3%的受訪者認為,不能依賴美國捍衞區內的自由貿易、人權和國際法;超過一半人也覺得特朗普當選總統後,華盛頓已失去戰略優勢。

習近平要求展現中國特色、中國風格和中國氣派,並且拿出中國方案、顯示中國智慧和發出中國聲音,藉以強調中國對全球治理的貢獻,作為其民族復興論述的中心元素。中國媒體尤其大張旗鼓報導習近平拿出「中國方案」的呼籲。2013年以來提出的、至今已耗資逾千億美元的「一帶一路」以及亞投行倡議,就是中國的方案,顯示中國在制訂地區貿易和投資架構的規則方面,擁有規範性的力量。習近平希望利用中國的財富去創造新型的全球化,改變西方主導的機構的規則,藉此重塑全球秩序,把其他國家更緊密地拉進中國的勢力範圍。

習近平在2013年宣布「一帶一路」計劃,依靠基礎建設、貿易和經濟發展,加強中國與世界的聯繫,藉此作為實現中國大國夢的宏偉戰略。「一帶」是由陸路連結中國與中亞、南亞、俄羅斯和歐洲,「一路」則把中國沿海地區聯繫到東南亞和南亞、南太平洋、中東和東非。總加起來,「一帶一路」計劃涵蓋世界大部分人口、GDP和國際貿易。雖然「一帶一路」還在醞釀成形之中,但它雄心勃勃的目標,顯然是要建構一個以中國為中心、由非西方國家組成的洲際網絡。

正如一位西方學者指出,「一帶一路」旨在聯繫中國陸地和海上邊界以外的65國共44億人,藉以重塑世界很大一部分地區的秩序,並把中國置於其中心。也有中國學者認為,亞投行是中國的創新之舉,為中國提供參與國際規則構建的機會。雖然美國主導的布雷頓森林體系為解決全球重大問題有所貢獻,但當前這輛「舊車」已顯疲態,亟須改革,而美國遲遲不肯落實改革承諾,引發眾怨。中國發起亞投行,能夠緩解現有體系中的矛盾,提供「國際公共產品」,參與制訂國際規則。

習近平要求展現中國特色、中國風格和中國氣派,並且拿出中國方案、顯示中國智慧和發出中國聲音,藉以強調中國對全球治理的貢獻,作為其民族復興論述的中心元素。

習近平要求展現中國特色、中國風格和中國氣派,並且拿出中國方案、顯示中國智慧和發出中國聲音,藉以強調中國對全球治理的貢獻,作為其民族復興論述的中心元素。攝:Greg Bowker - Pool/Getty Images

改革全球治理成為中國的熱門話題,中共中央政治局在2015至2016年兩次舉辦以全球治理為主題的集體學習。習近平在第一次集體學習中說,中國推動全球治理體系變革的目的是要在國際競爭中奪取制高點。他的外交政策副手傅瑩進一步解釋,中國要求改進國際秩序和全球治理,是因為「經過超過三十年的快速成長,中國許多人了解到這個國家是全球變革的推動力之一,而且對國際事務的影響力愈來愈大」。秉持這種信念的習近平說:「國際社會期待聽到中國的聲音、看到中國的方案,中國不能缺席。」他在第二次的政治局集體學習中提出,中國須加強四個方面的能力:規則制訂、議程設置、輿論宣傳和統籌協調。

趁着特朗普背棄全球化和卸下全球領導角色,中國領導人強調他們會為國際事務負責以及發揮中國式治理方法的優勢。習近平在2017年1月出席於達沃斯舉行的世界經濟論壇,以「共擔時代責任 共促全球發展」為題發言,發言重點不是中國國內經濟這個中國領導人喜歡在外國談論又鮮有爭議的題目,反之,他表達了中國要引領全球化的雄心。

一個月後,習近平在北京召開的國家安全會議上公開承諾,中國要引導國際社會共同塑造更加公正合理的國際新秩序,並引導國際社會共同維護國際安全。中共中央黨校主辦的網站上有一篇評論文章認為,習近平的「兩個引導」是在慕尼黑安全會議和G20外長會分別召開之際提出的,其意頗深。西方主導的世界秩序正走向終結,西方國家干預世界事務的意願和能力都在下降,特朗普的孤立主義外交政策就是明證。

以往中國只是表示它有意參與構建世界秩序,如一位中國學者所言:「在過去,習近平僅要求中國參與創造新的世界秩序,或者領導新的經濟全球化。習近平要求中國領導改進世界秩序,是對中國在經濟全球化中的領導角色的一個重大超越。」這種變化不只象徵中國愈來愈有信心用其提出的方式來改善全球治理,也顯示中國已準備就緒,要把國內和世界事務整合到協同行動或互利共存的新形式。在習近平提出這種呼籲後,《人民日報》一篇文章說:「中國已具備成為全球化引領者的意願、能力和機會……正經歷從全球化受益者到全球化貢獻者和引領者的轉變。」

中國還沒準備好取代美國領導的秩序

在一些觀察家眼中,中國的言論顯示北京嘗試實現它的願望和爭取利益,並且試圖削弱甚至取代美國主導的世界秩序。有西方觀察家警告「地緣經濟和地緣政治之間的碰撞」,是衝突即將來臨的前奏,擔憂中美兩國的競爭愈來愈激烈,會令全球體系無法維持下去。新加坡學者馬凱碩(Kishore Mahbubani)預計中國將會得勝,預示美國世紀的終結和亞洲世紀的來臨。然而,中國還沒準備好取代美國領導的秩序:

第一,全球領導地位代價不菲,需要強大資源來提供公共產品。以硬實力提供公共產品,需要有遠大眼光,不能只局限於短期的自我利益,而要負擔金融、經濟、軍事和政治成本,中國在這方面還遠遠比不上美國。雖然中國現在是對外援助的淨捐助國,但它的捐助水平還遠不及許多經濟合作與發展組織(OECD)成員國。中國甚至沒有類似美國國際開發署(USAID)那樣的專職發展援助機構,可以協調發展援助。它的新倡議沒有在其崛起過程中發揮關鍵作用,這些倡議只是崛起的後果。

雖然曾有人聲稱美國國勢已頹,所以二戰後建立的世界秩序也日薄崦嵫,但這些人最後全都收回預測。現在說美國的國家安全政策會走向抽身而退仍為時太早,因為有很強大的抵消力量存在──當中最大的是,現在全球化無遠弗屆,美國企業已與全球價值鏈深入交織在一起。美國生產者和消費者會因國內保護主義和其他國家的報復而受害;美國行政部門、國會和全美各地都有經濟自由主義者和國際主義者,會抗衡支持特朗普的孤立主義者和保護主義者;美國憲法和這個國家充滿活力的開放社會,也能加以制衡。此外,國外也有強大的抵消力量,因為美國繼續大力參與亞洲事務,是許多國家人民得享更自由繁榮生活的關鍵。美國仍然是全球秩序的中心,仍然是「不可或缺的國家」。

雖然特朗普在總統競選活動和就職演說中承諾「美國優先」,令華盛頓疏遠傳統盟友,並且卸下全球大管家的角色,但他對世界的看法在進入橢圓形辦公室以後就會不一樣,因為作為一個超級大國的總統,他必須負起非履行不可的責任。美國仍是世界最強大的國家,無法規避以軍事和經濟實力為盟友提供公共產品和安全保障的責任。特朗普必須適應現實,因為美國國家利益繼續存在。

相比之下,中國是脆弱的新興強國,在國內面臨可能導致其崛起失敗的嚴重困難。經濟放緩對中國領導人造成巨大壓力,環境破壞、貪污腐敗、貧富差距擴大、地方政府負債纍纍,都成為愈來愈嚴重的問題。中國窮人的不滿和忿恨,可能聯合起來構成對政權合法性的挑戰。由於政權穩定受到嚴重挑戰,自保、穩定和經濟繼續成長,就成為它的主要關注。

中國領導人深知對中國的威脅源自內部多於外部,誠如清華大學國際關係研究院院長閻學通指出,中國崛起成敗與否,起決定性作用的是國內威脅,而非外部因素。最危險的國內挑戰是極左路線和「假大空」,導致中國提出超越國力的國際承諾和戰略目標。受到愈來愈艱鉅的國內問題所困擾,中國領導人很難調動充足資源和內部支持去擔當全球領導的角色。

比起特朗普執政之前,現在美國被視為不是那麼可靠的盟友:54.3%的受訪者認為,不能依賴美國捍衞區內的自由貿易、人權和國際法;超過一半人也覺得特朗普當選總統後,華盛頓已失去戰略優勢。

比起特朗普執政之前,現在美國被視為不是那麼可靠的盟友:54.3%的受訪者認為,不能依賴美國捍衞區內的自由貿易、人權和國際法;超過一半人也覺得特朗普當選總統後,華盛頓已失去戰略優勢。攝:Chip Somodevilla/Getty Images

第二,具備全球領導地位的大國需要遠見、創造力、毅力、靈活的外交手腕,以及其他軟實力要素,要引導其他國家願意讓渡本國的狹隘利益,配合國際社會的重大利益,甚至有時讓本國利益退居次席。中國大力投資發展軟實力,在全球開設超過五百所孔子學院,還開展大規模的國際形象行銷活動。但是,中國遠未達到能取代美國的程度,也無法提出能令別國認同並渴望分享的價值觀和理想,藉以有效地運用其軟實力。美國的領導地位源於亞洲各國自願追隨,並與之組成同盟網絡,另外還來自其歷史孕育的其他聯繫──它首先把亞洲從戰爭中解救出來,後來又推動亞洲經濟成長和保障其安全。美國領導地位也來自信任。儘管許多亞洲國家與華盛頓有分歧,很多時候不滿意其政策,但它們還是相信美國多於相信其他國家。

支撐美國全球支配地位的屬性,中國盡付闕如。一位學者承認,中國或許有朝一日在綜合國力上會超越美國,但很難在全球影響力方面超過它。另一位學者指出中國在話語權形成方面面臨的困境:中國在歷史上從未領導世界,相對於《威斯特伐利亞協議》的國家主權原則,傳統的華夏體系只是東亞的層級體系,缺乏普世性,不能自動轉化為現代話語權。中國在國際話語權的缺失,是令世界其他民族無法接受中國特色話語的主要障礙。

北京過於依賴經濟力量為主要外交工具,顯示它缺乏可靠的規範性和戰略力量去塑造地區秩序。北京至今主要依賴經濟外交,利用貿易和經濟聯繫來加強與鄰邦和其他國家的政治和戰略關係。但是,在國際關係中金錢買不到忠誠。影響力不是只來自國家的金庫,而是來自共同價值觀的建立和軟實力的提升。中國能否實現其戰略目標,主要取決於它是否有能力為鄰邦及其他國家提供共同價值觀,令彼此有志一同。

第三,21世紀的世界是多極體系,而不是中國在亞太區稱霸。中國的大國夢受到美國、日本和其他地區大國的存在和影響力所掣肘。中國崛起之際,許多周邊國家也在勃興,它們顯然不樂見這個地區出現「中華治世」。中國從主張和平崛起,變為採取更強勢的作為,令鄰國緊張起來。為了制衡中國,許多國家再次倒向美國和互相結盟。縱觀歷史,向崛起中的國家靠攏是普遍做法,因為這樣做可能獲得巨大的相對利益。最成功的新興強國,正是那些能吸引大量追隨者的國家。但中國不具備塑造和影響國際政治規範所需的軟實力,也沒有足夠的戰略能力去可靠地保障區內安全。與多個鄰國同時陷入緊張關係,不符合中國利益。如果中國無法贏得鄰國支持,或至少先發制人,打消它們制衡中國的動機,就無法成功崛起。

第四,美國主導的世界秩序,令亞太地區得享穩定和成長,中國已經並將繼續因此受益。中國周邊國家有複雜的勢力競爭和歷史恩怨,美國發揮維持區內安全的作用對中國有利,中國不得不審慎克制。「西方衰落並不必然等於亞洲就會崛起,這反而會令亞洲受到侵蝕(至少概念上是如此),因為亞洲區內各國彼此競爭對抗,會壓倒曾將這些國家凝聚在一起的理念。」中國經常對美日同盟表示擔憂,但該同盟是地區安全架構的一部分,阻止了日本再軍事化:「試想像一下,如果日本戰略上不受制於美國,中國會面對甚麼樣的地區安全局勢?」要是沒有美國核保護傘及其制約,日本早就開發出核武器,並刺激南韓甚至台灣發展各自的核武器。因此,有學者認為:「中國決策者和分析家,不應相信他們自己關於美國沒落的美好言論。即使這是真的,美國衰弱對中國來說並非好消息。」

儘管特朗普命令美國退出TPP,「為中國送上大禮,令它可以取代美國在亞洲的角色」,但中國能否發揮美國的作用,制訂地區機構的規則,還是未知之數。華盛頓退出TPP後,東盟發起但由北京主導的RCEP或許更有可能開花結果。不過,TPP的所有成員國都同意遵守大致相同的標準和規則,RCEP則不同,它的目標是以零敲碎打、逐項處理的方式,讓成員國能靈活選擇它們想要參與的承擔。RCEP的成員國極為多元化,發展程度不一,令設定談判議程的工作更為複雜。例如,日本和南韓希望制訂嚴格規則保護知識產權,但印度擔心這會妨礙其非專利藥產業的發展,遂領導較貧窮國家反對日、韓的要求。由於印度對中國有疑慮,並長期抗拒貿易自由化,RCEP力求不致淪為一紙膚淺的協議。

此外,政治因素也令RCEP蒙上陰影。如前所述,亞洲大部分地區都有相互嫉妒的國家在競爭,許多伙伴之間有歷史恩怨,又互相猜疑。美國長期建立的同盟和它發揮保障地區安全的作用,能夠彌合諸多分歧,勸使爭吵不斷和桀驁不馴的亞洲國家同意TPP。但是,現時美國的亞洲政策不明朗,舊恨積怨可能再次爆發,包括猜疑北京的意圖,並預料中國想利用RCEP來奪取特朗普似乎一心想要放棄的美國地區領導地位。

因此,中國仍然是利益相關者,無法背離美國領導的世界秩序。正如一位評論者所說,由美國及其西方盟友創造的國際秩序的規則,中國雖然沒有參與制訂,但中國利用國際體系增進自己利益,並防止主權受外界侵犯,是美國領導成立的國際體系中最大和最成功的搭便車者。作為「開放貿易國際秩序的重要受益方,中國不覺得有必要挑戰國際經濟秩序的基本規則」。此外,中國「不想領導現有的全球體系,遑論為了管理世界而創造新的體系,並承擔全部費用」,因為「中國一向和以後行事都會是為了自己最佳的國家利益。它的世界觀與中華帝國的文化根源一致──把蠻夷擋在門外,而不是侵略他們」。

中國身為現有世界秩序的受益者,習近平矢言「要堅定維護以聯合國憲章宗旨和原則為核心的國際秩序和國際體系,維護和鞏固第二次世界大戰勝利成果」。傅瑩解釋說:「中國既無意圖也沒能力推翻現有秩序。」特朗普當選美國總統後,中國承諾會繼續履行《巴黎氣候協定》,而在特朗普提出「美國優先」的反全球化議程時,中國又答應會與各國合作處理全球治理的難題,顯示它的利益相關者立場。

不過,如前所述,中國是一個想修正現狀的利益相關者。修正型國家可分為三種不同層次:第一種是革命修正型國家,希望同時改變規則和地位等級;第二種是激進修正型國家,致力改變規則,但主要在國際社會的原有架構內進行;第三種是正統修正型國家,對於規則大致上並無不滿,但希望在分配地位方面能有所改變。中國是正統修正型國家,它不是一味反對原有秩序,而是積極加強和重塑它的元素,以提高中國作為規則制訂者的地位,擴大它在這個層級中的影響力。

在很長一段時間裏,中國都主要是默默遵循規則的國家,其指導方針是「『最大最小原則』──享有最大權利,承擔最小義務」。美國長期呼籲中國擔當負責任的利益相關者,要它為全球公共產品貢獻更多。雖然中國在運用日益強大的力量來追求其核心利益方面愈來愈強勢,但對於要求它承擔更多國際責任的呼籲,中國沒有作出相應的承擔,反而大多專注於追求頗為狹隘的本國利益。

中國已成為世界第二大經濟體,不能再一如既往地搭便車,而須在全球治理中承擔更多國際責任。因此,中國要在國際體系中「創造性介入」,並提出新的倡議,例如主要國家關係的新模式、新東亞秩序、「一帶一路」、「命運共同體」等。中國倡議這些新計劃,是表明它會承擔責任,而不是一種特權宣示,更不是要取代現有秩序。這些新倡議能賦予中國這個謀求修正現狀的大國更大影響力,但它們會像從前那些旨在改革全球體系的倡議一樣,要麼慢慢湮沒無聞,要麼被併入現有體系。

北京至今主要依賴經濟外交,利用貿易和經濟聯繫來加強與鄰邦和其他國家的政治和戰略關係。但是,在國際關係中金錢買不到忠誠。影響力是來自共同價值觀的建立和軟實力的提升。圖為中國的航運公司向希臘造船廠提供建築合同。

北京至今主要依賴經濟外交,利用貿易和經濟聯繫來加強與鄰邦和其他國家的政治和戰略關係。但是,在國際關係中金錢買不到忠誠。影響力是來自共同價值觀的建立和軟實力的提升。圖為中國的航運公司向希臘造船廠提供建築合同。攝:Takis Takayos/AFP/Getty Images

結語:中美合作重塑世界秩序

當北京更深入參與地區和全球秩序,並擁有更大的能力後,勢必會嘗試改變某些界定戰後秩序的權力關係。但中國對於現有的規則大多遵循,它致力於改革而非重寫這些規範和原則。中美之間的分歧主要並不在規則本身,而在於中國這個崛起中的大國,在制訂規則方面是否獲得與其自身情況相稱的聲望和地位。

由於中國的要求只是新的權力分配,而不是要取代美國主導的世界秩序的基本規則,美國或許可以與中國談判,改革全球治理的結構。畢竟,在美國佔全球GDP一半時看似天經地義的戰後秩序已不可持續,因為美國現在只佔25%左右。這種發展並不表示美國人擁有的絕對權力會變少,但它表示以美國佔絕對優勢為前提的機構和行為模式必須調整,以把其他國家的興起考慮在內。「它們(中國)希望在國際體系中有發言權,是合情合理的要求,滿足這種要求並不是軟弱或綏靖,而是保持國際秩序穩定和維持美國影響力所必需的。」「崛起的中國願意承擔更大的全球責任和領導角色,國際社會對之應當歡迎。」

美國前副總統拜登(Joe Biden)形容美國樂見「負責任的競爭對手」,並強調中美伙伴關係必須遵守「共同的規則,無論新舊」,他還說:「中美有責任合作,共同塑造這些新規則。」作為回應,傅瑩呼籲中美兩國合作「創造一種新的『秩序』概念,這種概念要能兼容並包,並能照顧所有國家的利益和關注,為各方搭建一個共同的屋頂」。美國致力利用其與盟友建立的組織、準則和規章來盡量滿足中國的改革要求,令中國對它在現有秩序中的地位感到滿意,這樣做符合美國的利益。中國的國家利益深深嵌入多邊機構的網絡之中,這或許會令它在運用日益增長的實力時,與世界秩序的和平轉變相一致。

與此同時,中國也需要經歷一個學習過程。雖然中華文明出現經世濟民思想的時間,與西方古代大思想家所處的時代大致相同,但中國對於現代國家外交的經驗有限。在歷史上大多數時期,中國要麼是宰制鄰邦的帝國,要麼是西方帝國主義的受害者,被列強欺侮。然而,現代的治國之道不同以前,國家可以參與國際體系,根據其他國家的利益來調整自己的利益以達成目標:妥協遷就的過程使國家在堅持自己立場的同時,不致對其他國家的利益造成不可接受的損害,或動搖國際體系。

因此,倘若中國的民族主義情緒沒有凌駕於理性之上,那麼改革世界秩序成功與否,就主要取決於中國這個謀求修正現狀的利益相關者的學習過程;此外,還取決於美國在執行規則的同時,能否通過談判滿足中國在參與制訂規則方面的要求,增加中國話語權和份量,並調整部分規則。如果中美兩國攜手合作,雙方就能在和平塑造世界秩序過程中,共同發揮建設性的作用。

【編者按】:本文原載於《二十一世紀》雙月刊2018年4月號,作者是美國丹佛大學約瑟夫.克貝爾國際研究學院中美合作中心主任兼教授、《當代中國》(Journal of Contemporary China)主編趙穗生,文章原題為《中美在戰後世界秩序構建中的博弈與合作》,標題為編輯另擬。《端傳媒》獲授權編修,分上下兩篇轉載,完整註釋請參看原文

《二十一世紀》

出版:香港中文大學中國文化研究所
網址:http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c/zh/issues/

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