评论｜没规划、不派钱、救海洋公园──政府市民双输的预算案

日前，香港财政司司长陈茂波发表2017/2018年度的《财政预算案》。此前，民间与不少政党亦按惯例，要求特区政府在年度盈余“过剩”的情况下，向每位市民派发现金，以助市民纾困，但建议最终不获政府接纳。另一方面，虽然行政长官林郑月娥曾在竞选时表示，往后将会以“积极有为”的方式，在政府公共开支方面大胆增加投资性支出，以增强香港的经济竞争力。惟希望越大，失望越大，最终发表的预算案仍然沿用殖民地政府的惯用伎俩──免差饷和退税──作为主要的再分配策略。所谓的“理财新哲学”其实在整体而言并没有什么新元素，依然未能急市民所急。

免差饷和退税，维系阶级分化

免差饷和退税措施的问题，不少民间团体已有讨论和批评。概括来说，免差饷和退税就是一种“还富于富”的再分配策略：一方面，由于基层家庭的收入相较于中、高入息家庭为低，在扣除免税额后所缴交的税款则相对少（甚至扣除免税额后毋须缴交税款），因此退税无助基层家庭获得财政上的帮助。

另一方面，在香港现时高地价政策的影响下，楼价一直高企，因此免差饷只能令现时持有物业的中、高收入家庭受惠，不仅无法透过资源再分配解普通市民所困，反而更进一步令资源集中于拥有物业的阶级身上。

有媒体报导时指出，若一中产家庭年度总收入超过200万，家住私人住宅，育有两名子、且供养双亲，可获高达十万的总退税额；而一个普通受薪的基层家庭，年度总收入不超过50万，且居住于公共房屋，若其他情况与上述中产家庭一样，却只会获退税额约8400元，两者双差十倍多。由此可见，以免差饷和退税为主要再分配政策的预算案，只会巩固现时阶级分化的情况。

最近，行政会议成员罗范椒芬就预算案发表意见，寄语年轻人能够“挨一下”。暂且不谈年轻人有否努力，她这一说法却是尽显香港现时政治精英脱离现实的一面──漠视阶级分化背后的结构和制度成因。与其问“年轻人有否努力”，倒不如问“香港政治精英有否看清楚状况”，可能来得恰切。

派钱未必有助市民纾困

可是，批评免差饷和退税是“还富于富”，不必然代表政府派发现金就能真正助市民（特别是基层家庭）纾困。

须知道，现时阶级分化的情况是结构和制度性现象，这关系到社会资源集中、土地价格高企、劳工缺乏保障等多项因素。很多市民因此在富者越富、贫者越贫的恶性循环中打转，无法享受经济发展的成果。以前特首、前财政司司长曾荫权的讲法解释，就是只在经济上“做大个饼”，并不代表普罗大众就能享受发展的成果。

在这个结构问题难以轻易解决的背景下，“派发现金”这策略对市民和部分民选议员来说，就显得份外吸引。因为派发现金效果直接，能让市民的钱包短期内有所进帐，让基层市民解决到燃眉之急。现时香港楼价高企，即使是㓥房住户仍要付上数千元租金，才能居于一、二百尺的单位之内；若果育有子女，情况可能更恶劣。就这个层面而言，派发现金的确能够改善基层家庭眼前的状况，资源再分现的效果亦相较于免差饷和退税来得实际和有效。

可是，之所以强调阶级分化有其结构和制度性的根源，就是要指出阶级分化并不是短期现象，也不是一次性抒困措施能够足以纾缓的。2011年，政府就曾向市民派发6000元现金，按政府提供的统计资料所示，当时香港的坚尼系数为0.537（按每月主要职业收入计算），但到了2016年，坚尼系数仍维持于0.539；即使以“除税及福利转移后住户每月收入”计算，2016年的坚尼系数亦只较2011年少0.002。总的来说，派钱之后，香港社会的贫富差距依然严重，坚尼系数远较0.3这可接受水平为高。换言之，一次性的纾困措施难以解决由体制所引起的阶级分化，我们需要的，仍是长远而言的社会改革。

可惜的是，本年度的预算案既没有任何长远的福利政策规划，也拒绝派发现金，反而再次依赖免差饷、退税和其他小修小补的措施。特区政府在资源再分配上，可称得上是原地踏步。

阻力重重的制度改革

话说回来，虽说只有具远见的社会改革才有可能解决贫富悬殊问题，但在香港的政治制度下，以民为本的长远预算规划是否有可能实现呢？

要知道，在特区政府的预算机制下，议员并不能单方面提出增加预算上的开支和项目。根据《基本法》第62条表明，特区政府在决定、制定和执行政策方面有主导权；而《基本法》第74条亦规定，若果议员想要就预算案提出修改、增加项目或是对有关政府财政收入和支出的动议，必须先经行政长官同意和批准。

简言之，整个预算的策划过程只容许特区政府单方面提出政府资源的使用方法，权力集中于行政长官和行政机关手上，而作为立法机关成员的民选议员，则只能透过否定和减少支出项目，甚至透过“拉布”，与政府于预算开支上进行政治角力和讨价还价。

在这样的制度设定下，循序渐进的开支审议基本上是难以实现的，因为没有行政长官的首肯，民间和议员的一切规划建议都只会变成纸上空谈，更莫说是达成共识。亦因此，预算案是否具长远目光，有否以收窄贫富差距为目标，只能被动地取决于政府。

长远来说，循序渐进的制度改革阻力重重，民选议员往往只能透过倡议一些容易、即时和对现行财政没有太大负担的项目（例如派发现金），来回应社会诉求和争取支持。所以，讽刺的说，于这样的政治格局下，相较于长远规划，倡议派发现金来得直接了当。（注一）

注资救海洋公园的后遗

这次预算案最大争议的政策，可说是向海洋公园注资3.1亿港元，并委托园方向本地中小学生送出一万张门票。商务及经济发展局局长邱腾华解释，注资海洋公园一方面是为了促进旅游发展，另一方面则是以公园作为“教室”，促进生态保育及教育的使命。而陈茂波则更为坦白，表示注资是为了帮助在过往几年内遇到财务困难的公园。然而，这一做法却可能衍生更多问题。

诚然，自殖民地时期开始，香港政府便以亲商界著称。即使过往财政司夏鼎基曾提出“积极不干预”的管治理念，事实上政府仍然致力营造对商界有利的环境。Hughes于Borrowed Place Borrowed Time: Hong Kong and Its Many Faces中亦曾经指出，殖民地香港的“统治者”，按优先顺位排列，是赛马会、怡和洋行、汇丰银行，然后才到香港总督。背后所指涉的是，赛马会代表着社会上一小撮最精英和富有的人，总督需要先考虑他们的需要办事。

虽然如此，但过往殖民地政府仍然坚守底线，对于商界的要求是按政府治理的需要选择性地回应的。政治学学者吴德荣在其文章Changing Government–Business Relations and the Governance of Hong Kong中指出，殖民地政府会克制商界的寻租行为（Rent seeking）──即商界利用自身的政治联系，去谋求经济利益──并且避免因商界的寻租行为而引发不必要的社会压力，确保殖民管治顺利，这是自殖民地时期延续至今的一种政商共识。而Catherine R. Schenk在其研究中亦指出，在夏鼎基担任财政司的十年内，即使金融及银行业寻求政府保护，殖民地政府亦拒绝提供帮助，甚至在1980年代不少银行出现挤提的情况时，政府都没有贸然注资。（注二）换言之，殖民地政府虽然亲商界，但至少不会在商界遇上财务困难时提供金钱上的补助。

回望今天的预算案，陈茂波显然再次冲击了这个由殖民地发展出来的政商共识，甚至予人宁愿救海洋公园，也不救普罗大众的印象。须知道，海洋公园属自负盈亏的组织，自1987年已脱离赛马会运作，并以商业手法经营。《海洋公园公司条例》第36条清楚列明，“海洋公园公司不得视为政府的受雇人或代理人，亦不得视作享有任何政府地位、政府豁免权或政府特权”，换言之公园并非直接隶属于特区政府。不过，这并不表示海洋公园是纯粹的商业机构，或是纯粹的非牟利机构，因为《海洋公园公司条例》第38条指出，“行政长官如认为公众利益有此需要，则可就海洋公园公司执行其职能或行使其权力，向海洋公园公司发出书面指示，而海洋公园公司须遵从该等指示”。即是说，特区政府有能力干预公园的发展和运作，这亦解释了为何以商业手法经营的海洋公园，其董事局内却有旅游事务专员及发展局常任秘书长。

这种非商业、非公营的组织型式，学理上可归类为公私部门伙伴关系（Public-private partnership，PPPs；或称公私合营），其目的是减轻政府的财政负担，将公营部门的功能外判予私人团体，并且引入商业手法经营，务求提升效率和竞争，做到自负盈亏。这种公私部门伙伴关系，在新自由主义浪潮下风行全球，各国政党为了减低公共开支，不断将公营部门外判，造成国家的空洞化（Hollowing out of the state）。

然而，各国的PPPs都存在不少问题，有些甚至威胁到民主体制的运作。首先，PPPs并非公营机构，若果发生事故、经营和管理不善，虽然作为承包政府公共服务的机构，但碍于其非公营机构的身份，立法机关是难以直接监察的，更莫说迫使其改善。其次，PPPs为承包人提供了优厚的寻租机会（Rent-seeking opportunity）：若因管理不善而导致亏损，由于承包人知道其背后有政府撑腰，政府亦需要其服务，因此他们可以此为筹码，要求政府补贴或给予经济上的援助；当政府开始提供援助，承包人改善服务的诱因便减少了，因为改善服务将代表公帑补贴的消失。久而久之，最终损失将由广大的纳税人和服务使用者承担。最后，在威权政体下，PPPs更可能成为当权者向其统治联盟发配经济利益的管道，比如马来西亚的供水PPPs。（注三）

如此说，海洋公园此次获政府注资3.1亿，可以说是对海洋公园开了一个非常坏的先例。海洋公园在1977年开始运作后，虽长期出现赤字，但始终均由赛马会承包开支，殖民政府并不会直接提供补贴和援助。在政商关系里，虽然殖民地政府与商界同谋，亦曾使用PPPs，却只会透过间接的方式为商界提供便利。（注四）回归后，这种官商同谋依然存在──比如，2005年政府于未公开招标的情况下，将其项目“数码港”交予现时的电讯盈科。但与此同时，特区政府却开始为各种项目提供无条件的补贴，举例说，同属香港主题乐园的旅游业发展项目──迪士尼乐园，于2005年开始投入服务，直至2016年已获特区政府注资324亿元，却至今仍录得3.45亿的年亏损，服务质素仍然无法改善，注资款项甚至与无差别地派发现金相约，可谓前车可鉴。

按陈茂波所说，此次因海洋公园财务困难而对其注资，很可能只是迪士尼乐园的“翻版”，情况不比连续派发现金乐观。若果海洋公园往后继续出现亏蚀，园方则有可能挟各种理由（如邱腾华所提供的“解释”），要求更多的公帑补贴，海洋公园的管理问题则更难处理。长此下去，损失的也是市民和服务者享用者。结果，这次《预算案》特区政府守得住不派现金，却守不住寻租行为这道关口。

派钱已成次优选择

综上所述，那些声言不要香港特区政府效法澳门的人，或者更应该考虑支持派发现金，因为在现行制度和政治格局里，派发现金似乎已经是政府政策上的次优选择：当无法进行循序渐进的开支审议，社会福利制度的改革又面对极大的阻力，政府又打开了商界寻租行为的潘朵拉盒子，派发现金已经是特区政府仅余寥寥可数可获市民支持的手段。至于派发多少，也只是后话。

一个显然的事实是，没有派发现金、没有长远的社会福利制度改革、没有守住寻租行为这道关口，一方面特区政府输了民心，另一方面市民也只能继续面对生活的各种压迫，享受不了社会及经济发展的成果。这份《预算案》亦只是政府与市民双输的结果。

（冯志强，香港中文大学政治与行政学系研究生，现注专于香港及新加坡的历史比较研究。研究旨趣包括，全球冷战、财税政治与国家建立、殖民主义及后殖民社会）

注一：以2017年末香港人口计算，无差别地派发现金6000元只会花费政府约450亿，对于现时坐拥千亿储备的政府而言影响非常低。

注二： Catherine R. Schenk. 2017. “Negotiating Positive Non-interventionism: Regulating Hong Kong’s Finance Companies, 1976–1986.” The China Quarterly 230(June): 348-370.

注三： Jeff Tan. 2015. “Water Privatization, Ethnicity and Rent Seeking: Preliminary Evidence from Malaysia”. The ISEAS Working Paper Series, Issue: 2015, No. 03.

注四： Leo Goodstadt. 2005. Uneasy Partners: the Conflict between Public Interest and Private Profit in Hong Kong. Hong Kong: Hong Kong University Press.