政策现实和政治修辞经常是彻底不同的两回事。自十年前宣布参选总统以来，特朗普最为显眼、也最为一贯的号召就是要驱逐非法移民；在去年选战期间，特朗普阵营更是指控拜登执政期间纵容移民问题失控。但重返执政至今，特朗普政府在移民方面的执法成绩真的比前任更好吗？这倒不一定。
一方面，新政府“逮捕”非法移民的速度确实明显快过拜登时期，逮捕的总量急速成长。但另一方面，关于特朗普念兹在兹的“遣返”，新政府真正遣送出境的总人数却不增反减，虽然特朗普政府停止定期更新官方统计，但即使依照政府发言人自己宣称的数字，比起去年同期都反而下降了将近三分之一。
逮捕人数大增，真正遣送出境的人数却无法随之提升，甚至反而锐减。这是因为从移民政策的角度来说，美国政府所逮捕的人数早早就已经超过系统能够负荷的上限。常见的瓶颈包含拘留的空间不够、处理法律程序的人力资源不足、这些非法移民能遣送到哪里往往也不明确──美国政府常常得自己和其他国家的政府个别协商，用金钱或其他条件请求对方代替美国接收这些人。
换言之，政策上的关键在于这些幕后的行政安排是否足够完备，而非在于政治人物的修辞是否足猛烈，或者执行的意志是否足够坚强，亦非移民局执法官员在街头是否足够无孔不入，得以让足够多的移民家庭惶惶不可终日。诚然，在政治上，最吸引眼球的画面当然是国民兵与抗议者为了移民执法对峙的画面，但在政策上，问题的核心其实在于幕后最为无聊的官僚业务，在于种种行政与后勤资源的配置。
而在刚通过的最新预算法案、亦即特朗普所谓“大而美法案”中，新政府确实大大提升了移民执法的总预算。但是，这些钱究竟是否都花在“刀口”上，尽可能解决这些无聊但实在的幕后问题？答案却依然是：未必如此。
特朗普政府遣送出境的人数，甚至少于拜登政府
特朗普当选之后，墨西哥边境的大城市提华纳（Tijuana）从上到下都相当紧张，深怕特朗普一下子将太多无证移民遣送到边境的另一边。于是，墨西哥政府紧急补助该座城市，额外建立一座庇护所，提供2,600个额外床位，分占两层楼。
但七月初，当《华盛顿邮报》记者实际走访该座庇护所，却发现庇护所根本用不著两层楼。因为每天只有不到四十人需要入住，管理单位已经封闭第二层楼，节省水电和人员的花费。
这样的结果并不令人意外：特朗普所谓的“强力执法”指的是让移民局官员在各大社区内无孔不入，开始到教堂、学校、医院等场所缉捕非法移民，并且和军队一同在镜头前展示其绝不妥协，让移民议题持续盘据在政治新闻的头版。但实际上，特朗普上任迄今每月实际遣送出境的人数，反而远比拜登政府还要少。
特朗普政府在上任后已停止向外界公布多项每月执法数据，包含每月受遣返的人数，且并未向外界提供正式解释。但是，根据国土安全部的发言人七月初自己向《华盛顿邮报》提出的宣称，特朗普政府“自就任以来已遣返超过239,000人”。
问题是，即使完全相信国土安全部自己的宣称，若同样观察去年同期、2024年二月至六月的数据，拜登政府主政下美国政府遣返的总人数其实超过34万──从超过34万来到不足24万，特朗普上任后遣返的总人数竟然整整下降约30%，差距高达整整10万人。
而若以每月平均观察，五个月总共遣返239,000人，意味著每个月平均遣返人数不到5万人。相对地，在选前最后一年的12个月当中，拜登政府只有2个月的总遣返人数不到5万人，其他十个月都在6万上下，甚至高达7万。特朗普至今大张旗鼓宣传的铁腕执法，若以遣返人数观察，其实际成果在拜登执政期间都只相当于“淡季”的表现。
为何如此？除了因为既有的行政问题持续累积以外，另一大原因是执法对象的选择。拜登执政期间专注将执法的重点放在遣返“甫尝试入境的走线客”和“暴力罪犯”之上，而这些人比较容易被遣返，没有太多人会愿意协助他们阻缓政府的遣返令，各种行政与法律流程因此可以进行得更为顺畅，遣返效率自然较高。
相对地，特朗普政府改将执法的重点转向“已经在美国居住多年、且无犯罪纪录的移民”身上──根据官方统计，移民执法单位所拘禁的每10个人当中，就有超过7个人毫无刑事犯罪纪录，剩余也有很大一部分并未涉入暴力犯罪。而这些长住于美国不但在法律上更有可能有寻求救济的方式，并且也更可能已经组成家庭，子女甚至配偶也都更可能是美国公民，或者至少持有绿卡。与此同时，经常也都有不少当地雇主依赖这些人所提供的劳动力，这群人也都更为融入当地的经济、社会、宗教网络，使得在地社区对于遣返的反弹更大，更有可能出钱出力、尝试协助这些移民不被遣返。这些都意味著每场遣返所需要耗费的时间和资源更多，速度因而不增反减。
虽然追不上特朗普的持续喊价，但逮捕人数的确已翻倍攀高
进一步来说，遣返速度无法提升的背后，也反映了特朗普所谓的美国“移民危机”，其起因根本不是政治人物不够积极缉捕非法移民。不然，如果单纯从逮捕人数来看，特朗普政府绝对称得上雷厉风行，移民局逮捕人数确实翻倍攀升。
特朗普于1月下旬就任后，移民局立刻展开几波大规模的逮捕行动，并向军队、国税局等其他机关调派人力，也不再只优先针对有暴力犯罪纪录的无证移民，而是深入移民街坊邻里，以及民主党执政、过去对移民有较多保护措施的多个城市。在这样的背景下，移民官员每月逮捕的总人数屡屡突破一万五千人，甚至一度在五月冲出两万人的高峰。相较于拜登执政最后一年多以来每月逮捕人数“仅仅”偶尔突破一万人大关，可以说是翻倍成长。
值得补充的是，即使来到每月逮捕人数突破两万人的历史高标，其实都仍远远未能达到特朗普政府对外宣称的政策目标：原先，这个目标是每日逮捕一千人，换算每月3万人；但到了五月下旬，即使此一目标尚未达成，特朗普政府却加码宣称之后每日将逮捕三千人，换算下每月得逮捕9万人──但喊价从不等于达标，即使在特朗普政府的铁腕执法下，此刻政府就连这项目标“一半的一半”都还无法达成。
何况，不论是1万人、2万人还是3万人、9万人，问题都还是一样：实际遣送离开美国的人数依然快不起来。相关单位能够发起大量逮捕，仅仅证明了他们手上握有庞大的执法资源，但不代表这些资源已经用在最有效率、最能达成政策目标的地方。
天下第一大部门：移民执法原有经费已经相当于7个FBI
其实，能够逮捕这么多人的背后原因，是因为移民早已是美国联邦执法的最大重点，执法单位所获得的资源早就足以让其他执法单位称羡不已。
之所以说“能让其他执法单位称羡”，这个说法绝非夸示：移民已经是美国联邦政府最重要的执法项目，其所获得的资源动辄是任何一个其他大型执法机构的十倍、甚至更多。
美国的移民执法主要由两个单位共同主责：负责边境的海关及边境保护局（CBP），以及较为外界所知的移民及海关局（ICE），两者业务往来高度密切。即使在特朗普政府的大而美法案通过之前，国会在财政年度2025年提供这两个单位的预算就合计超过290亿美金。这相当于7个负责联邦犯罪侦查的FBI、9个负责总统维安的特勤局。至于烟酒枪砲管理局，其一整年的预算总合更比不上移民执法一个月的预算。
而且，这个数据已经是低估的成果：这个数据只计入专责移民执法的CBP和ICE，但在现实上，国土安全部总部也有大量的预算被用于执行移民相关业务，海岸巡防队亦然，历任政府也都派遣军队协助移民执法、特朗普上任后更是再额外增派部队，这些金额通通没有算入。
换个方式来看，移民执法已经是联邦最为重要的执法项目，远胜过毒品、枪砲、黑帮、性剥削、逃漏税、恐怖主义、特勤维安等等业务的总和。事实上，即使再将其他执法单位计入，早在特朗普所谓的“大而美”法案之前，其他执法单位加总起来都已无法与之相提并论。
大而美法案后，执法预算每五块就有四块花在移民执行上
在这290亿美金的基础上，“大而美法案”还额外在未来五年为移民执法部门提供超过1,700亿美金的预算。粗略计算，“大而美法案”让移民执法部门年度可用预算骤然膨胀超过一倍──现在，移民执法部门每月的预算，将会比FBI一整年的预算还要高。这样的成长速率在公共财政上极为罕见，更是让原先已经相当伟大的移民执法部门更加伟大。
即使只看原有规画，移民执法年度预算早已是“其他所有联邦执法单位总和”的两倍，也就是花在执法人员上的钱，每三块钱早已有两块花在移民议题上，其他诸如毒品、枪砲、黑帮、性剥削、逃漏税、总统维安等只能分食剩下的一块。
而在“大而美法案”额外拨款五年1,700亿之下，联邦执法预算更可能每五块钱就有四块花在移民议题上，其他重要的执法项目只能分食剩下的那一块。由于国会通过的法案中只有限期五年内花完这些预算，并且区分出较大的名目（比如“边境科技”或“拘留设施”），所以政府花钱的期程其实不受限制，既可以选择缓步增加每年预算，也可以早早将这笔钱花完。
对此，中立无党派的国会预算办公室在提供给议员的报告中采取较为“稳健”的预估，假设特朗普政府将使预算缓步增加。如此一来，未来几年移民执法年度预算将从“其他所有执法单位总和”的2倍、2.5倍成长逐步到3倍、3.5倍，已经相当惊人。
但在保守派圈内相当知名、但鼓吹自由市场和财政撙节的Cato Institute研究人员则认为特朗普政府不可能如此稳健，更符合政治现实的推估方式应是认为特朗普政府会立刻花掉大量的资源，以求“立竿见影”──反正之后的问题可以再想办法，应该也没有任何总统和国会敢骤然让移民执法预算大幅回降。在这样的预设下，他们推估特朗普政府将在2026年度就让移民执法预算从340亿翻倍成长到750亿，即刻让移民执法年度预算成为其他联邦执法预算总合的4倍之多，也就是马上达到“每五块占四块”的历史高档。
诚然，民调屡屡显示美国民众、特别是共和党选民相当在乎移民议题，但是，其重要性是否相当于“每五块占四块”，其他从枪砲到毒品的总和则只能分食剩下的一块钱？答案恐怕就没有那么肯定。
逮捕人力增加一万人，但解决行政瓶颈的法律人力只增加一百人
而且，“大而美法案”这笔巨款，只有一部分花在解决行政瓶颈上。比如，移民局辖下的拘留所早在拜登时期就已经人满为患，难以关进更多人，使得多数被逮捕的移民都得先被释放。而新法案的确拨款100亿美金增加拘留所的床位，其中有一大部分将用于尽快向既有的私营监狱签约，让更多被逮捕的无证移民可以被押进拘留所──这又能够提升后续遣返的流程效率，其中一大主因是移民在押期间将更难和律师、亲友与外界援助联络，因此更难为自己辩护，更可能被快速遣返。根据研究移民政策的American Immigration Council估计，大而美法案可望快速新增超过逾10万个床位，而假使如此，移民拘留所所能容纳的总人数将可能超过联邦监狱，再度证明移民已经成为美国联邦政府最大的执法重点。
但更多金额都只是用于其他在政治上更为显眼的项目。举例而言，法案提供了约300亿美金让ICE自由运用于执法人员聘雇，预计将使负责缉捕非法移民的执法人员总数从6,000人上涨到16,000人，等于成长了267%。一方面，现在的6,000名执法人员、加上从其他机构调派来的人力就能够在各大城市不时发动突袭，并且深入各个社区，等到人数攀升至16,000人，移民执法很可能将为更加无孔不入，更常进入学校、医院等本来鲜少执法的地区，而各种家庭破碎的场面也将更常发生，逮捕人数预计将大幅提升。
但另一方面，姑且不论移民局是否真的能够在短时间内招募一万名新执法人员，并且完成必需的背景检查以及专业训练；单从政策执行的角度来说，原先由6,000名执法人员所逮捕的非法移民都已经遣送不完，增加到16,000人恐怕也只是增加“排队等待案件受理”的人数，让更多家庭生活在“逮捕之后、结案之前”的灰色地带之中，难以计划自己的下一步。
而结案前的一个关键步骤正是让案件经过所谓的“移民法庭”审理。而在执法人员总数将增加一万人的同时，“大而美法案”却只让移民法官增加一百人。
“移民法官”这个名称相当容易令人误会：移民法庭的法官不是真正的法官，而是司法部的雇员，直属于行政权，也完全没有任期的保障，其任免完全由政府决定，实务上任何新的移民法官也都得通过“试用期”，确保政府满意他们对移民案件的处理方式。就此而言，在现实上，移民法庭并不是司法权对行政权的监督把关，而只是行政上的法律流程，要确保遣返等决定符合规范，不是单一执法人员单方面的判断而已。
此刻，移民法庭所累积未处理的案件已经堆积如山，累积案量已达360万件以上，而且仍在快速成长，让移民法官们连旧案都处理不完，根本无力应付源源不绝的新案件。在等候期间，政府无法遣返这些移民，但移民家庭也得承担长达数年的不确定性；同时，前移民局官员也向《时代》杂志说明，当一个案件动辄拖延三至五年，这些移民家庭也将更融入美国本土生活，让几年后的遣返也变得更加困难。
但特朗普政府只愿意不断增加用于查缉逮捕的能力，面对这个最无聊、甚至看起来最像是在“帮助移民”的行政环节，给予的额外资源却相当有限，只从从700名增加到800名，这依然只会让陈年旧案持续堆积，移民法官依然无法开始处理新的案件。
依照国会研究处（Congressional Research Service，CRS）的推估，移民法官人数若为700人，根本不可能开始解决新案件，甚至连累积尚未解决的旧案件都会快速堆积，在第二年就会增加10%、第四年更会额外累积将近20%，积案量只会越堆越高。但即使将移民法官增加到800人，旧案件还是会持续堆积，到第五年依然会成长10%，移民法庭仍会被旧案淹没，无力开始处理新案件。
事实上，即使增聘到900人，也只能大概让堆积的旧案数维持现状，不要持续累加。若想要在五年内清空旧案、让移民法官们可以专注处理新案量，国会预算办公室推估需要将移民法官人数翻倍增加到1600人才足够。而这个数字还是严重低估了眼前的挑战：国会预算办公室的这个分析有一项预设，是逮捕量、进案量维持稳定。假使特朗普政府持续累积雷厉风行、大量缉捕移民，系统中案量堆挤的速度只会越来越快。
大而美法案中最大的项目，依然是那道边境墙
同理，预算中最大的一笔项目，总价近500亿美金、共计占总额三分之一，又将再度用于特朗普于第一任期念兹在兹的“边境墙”。众所周知，民主党一度奚落边境墙是个可笑又可耻的主意，拜登上任后也立即予以停建；但自从特朗普再度于移民议题方面取得上风，边境墙又再度成为是否有心、有诚意解决移民问题的“象征”，以至于在去年总统大选期间，民主党候选人贺锦丽也得宣示自己将持续兴建边境墙，并将边境墙称为“符合常识的解方”。
然而，符合政治常识不等于符合政策现实。在政策圈的讨论中，边境墙普遍被认为是昂贵而且难以达到目标的措施：美国国会无党派的审计部门Government Accountability Office（GAO）的报告指出兴建边境墙需要征收大量私人土地，而政府取得土地的进度严重落后，在德州南部尤其如此；芝加哥大学学者投书分析，这主要是因为美国法律高度保障地主的私有财产权，即使法官最后认定政府有权依法征收，地主也常与政府缠讼多年，让边境墙这样的大型建设不断延宕，加上地主经常知道自己的土地不可或缺、因此常提出政府难以接受的价码。
正是因此，特朗普自己在第一任期也无法成功兴建边境墙：起初，他抛出的政策目标是兴建700至900英里长的边境墙；但在现实上，特朗普政府成功在新址建立的新边境墙至多仅有80英里。任期结束前，特朗普政府自己宣称的数字已经完成452英里的边境墙，但除了那80英里以外，剩下的全部都只是既有墙体的维修和维护，再度反映取得新土地有多么困难。
更何况，这些边境墙根本不难跨越：报导陆续指出，走线客只需要去一趟工具行、购买要价不到一百美金的锯子就能对墙体造成足够的破坏，让人车可以通过；在某些区段，连锯子都用不上，走线客只需要购买要价约5美元的梯子就有机会予以翻越。甚至，为了边境墙修筑工程而铺设的道路，也反而帮助许多黑帮与毒贩更能在边境地区自由穿梭。
政策制定毕竟是关于选择，而特朗普政府的选择很清楚：比起让移民法官人数翻倍增加、以解决堆积案件的瓶颈，特朗普政府除了选择修筑在他心中既大而美的围墙，并且选择投注更高昂的金额让负责查缉的执法人员翻倍增加，借以逮捕更多长居美国且无暴力犯罪纪录、因此也更难遣返的移民。
相比之下，在行政上必要的种种幕后投资，则依然无法得到特朗普关爱的眼神──政治修辞与政策成果，终究不是同一件事情。在特朗普的第二任期中，更多人被捕，更多人在押，更多因为移民执法而产生的街头冲突与政治对抗，更多移民家庭和社群将陷入严重的动荡与不确定性，这些都几乎是未来数年可以确定的发展。然而，遣返的实际效率是否能够提升，这则是完全不一样的问题。
特朗普的支持者不會看數字的，感覺先行。