评论｜AI崛起工作变少、贫富差距扩大，“全民基本收入”是人类存续关键？

【编者按】：提倡“无条件全民基本收入”的比利时学者范．帕雷斯（Philippe van Parijs）受台湾公益信托雷震民主人权基金邀请，于昨天（12月18日）起至21日在台湾举办四场讲座，分享他的主张和研究。台湾中研院社会所博士后研究员廖美早前亦于《思想》第34期专题“全民基本收入：理念与实践”中，介绍了全民基本收入这个概念以及全球各地的相关试验，文章原题为《全民基本收入是一种补偿》，《端传媒》获作者及《思想》授权编修转载。

《思想》第34期

作者：思想编辑委员会

出版社：联经

出版日期：2017/12/14

长期以来，经济学家的传统观点以为，技术进步提升生产力，可为工人带来更多工作机会。但就在过去几年，研究自动化对就业影响的结果显示，科技进展可以创造更多工作机会的模式已在销蚀当中。本来劳动市场就是建立在劳力稀缺的原则，每个人都有雇主需要的劳力，透过销售自身劳动力，可建立一个二、三十年的职业生涯。然而自动化让工厂内的工作变少，进而压抑工资，让一部分低技术工人无法透过劳动获得合理的生活水平。加上资本的分配本来就比劳动力的分配更不公平──每个人生来都有一些劳动力，但并不是每人生来都有资本──更加剧社会的不平等。自动化让雇主倾向雇用高教育人才，对拥有科技专长、可操纵自动化系统的管理者和进行自动化的雇主来说，他们增加财富的潜力可观。但对低技术工人来说，则是另一回事。学者针对美国近三十年各州地方劳动市场的研究发现，在工厂自动化后，直接造成该地区就业和工资的下降。 另外，进步的科技进一步结合全球化，让两者之间的影响变得更加复杂；比如美国制造业工人在2015年比1973年平均收入少9%，而总体经济却增长200%。

过去几年，人工智能（AI）创造的系统开始为人类处理数量可观的任务，从自动驾驶、判读癌症扫描、概述和分析运动竞赛、写新闻导言和摘要，到翻译散文等，可以说，任何能够分解成离散和重复的工作──包括财务分析、行销策略、法律文书工作，均可透过人工智能科技逐渐取代人力。这促使我们不得不问：目前形形色色的工作未来如果只需要30%的人力，其他70%的人要做什么？

如果说，从18世纪工业革命以来，国家的主要使命之一是在“创造就业”，那么面对21世纪的未来，尤其在先进国家，主要任务可能变成“维持低就业”。数十年后，回顾现在有些国家因为少子化而提倡生育，多半基于补充未来劳动人口的预期。但是，假定未来根本不需要像现在一样比例的人口投入就业，当下鼓励生育的措施，会不会成为没有远见的错误政策？

对于科技创新究竟能够取代多少就业领域，没有人比硅谷精英更了解它的可能性。如果硅谷即将让世界上大部分的人失业，那么，他们是不是也应该提供解决方案？当某些硅谷精英倡导应发给“全民基本收入”（注一），乍听之下有点新奇，但进一步了解他们对科技发展的自信，便能明白他们或许已经看到科技即将取代大部分的人力。因此，没有工作可做，但有收入可以维生，不是人道援助，是未来人类存续的关键。

发给所有人基本收入，涉及广泛的制度变迁。目前许多国家，有的从全国范围，有的在地区城市，有的在偏远小村，透过直接施行、小范围开办，或先导研究（pilot study），探索发放基本收入的利弊与影响。无论先进国家、开发中国家或低度发展国家，都在搜寻发放基本收入的潜力。但是，其间的政策动机则大异其趣。

肯亚300个村庄的试验

2016年10月，美国一个名为“直接给付”（GiveDirectly）的非政府组织，来到东非邻近维多利亚湖的肯亚村落，从中选了一个相当贫穷的村子进行先导研究。被选中的村民，每人每月透过手机拨款，收到23美元的基本收入。当这个先导研究显示──远距离发放基本收入在执行上没问题，便规划一个长期大规模的随机对照试验：总计在肯亚随机挑选300个村庄，其中100个村庄没有发给任何现金，其余200个村庄被分成三个实验组：（1）40个村庄的村民每人每月领23美元，连续领 12年，以便观察发给基本收入的长期效果；（2）另外80个村庄的村民“月领”基本收入两年；（3）再有80个村庄的村民一次性“年入”现金（即276美元），连领两年。这些分组，除可检证收入被细分的效应，也可对照发放基本收入的短期与长期影响。计划选取的300个村庄合计有两万六千村民，预计在2017年10月肯亚进行总统大选后执行试验。这是目前世界上第一个运用随机对照试验，用来检视基本收入可行性及其影响的研究计划，也是符合全民基本收入理念的试验，因为被选上村庄的所有村民，不管财务状况为何，每人每月都有一笔固定收入，而且毋须负担任何义务。

从这个试验设计的样貌和规模，可以知道这是行家手笔。事实上，“直接给付”乃由一群经济学家所创立，他们清楚同是经济专长的同行会以严格的角度审视他们的研究，一点都不能含糊。“直接给付”在肯亚推动基本收入研究的资金，大部分来自包括Facebook、Instagram、eBay等创始人和一些硅谷公司的赞助，只有小部分由支持者在网上直接捐助。

选择肯亚作为试验场域，更可测试基本收入对解决贫穷的效果。肯亚目前约有4800万人，在2017年所估计的人均收入是1677美元。肯亚国内经济不平等状态严重，在东非国家排名第二，仅次于卢旺达（卢安达），现今仍有70% 的人从事农业，很多村民处于赤贫状态。从“直接给付”接受基本收入的村民，每人每天的平均花费只有0.65美元。由于当地生活水平不高，在肯亚试验基本收入的效应，推动成本相对低，而在试验过程，同时可以帮村民脱贫，可说一举数得。

另一方面，肯亚的试验也在挑战以实物发放为基础的许多援助团体，例如世界粮食计划署、红十字会与红新月会，以及反饥饿行动等组织。这些团体的习惯和信念都认为应该给被援助者具体实物，无论是食品、衣服、用药或疫苗注射，而捐助的人也倾向“看到”被援助者能领有实物而觉得有成就感。远在纽约的联合国总部，或设立在伦敦、东京、巴黎的慈善组织，对被援助者真正的需要，多半并不了解，一味授予实物，一方面造成资源的错置与浪费，一方面在发放过程也无法避免官僚科层的无效率。

“直接给付”在为捐助者提供一个平台，让他们可以毫不费力就把“钱”（而且是单纯给钱）用在需要的人身上。“直接给付”的做法不是凭空而来，本身是发展经济学家也是“直接给付”创办人的菲耶（Michael Faye）表示，他的作法来自巴西大规模（涉及五千万人）施行直接给穷人现金的启发。接下来，我们来看巴西的例子。

巴西在实践基本收入的独特地位

对基本收入的推动，没有一个发展中国家像巴西一样，投入如此多层面的力量。巴西从1990年代到21世纪前十年，针对推展基本收入，无论在理论辩论、立法保障和政策实践，可说不余遗力。

我们首先需要认识巴西的政治过程，尤其巴西三个不同政府层级──市政府、州政府和联邦政府──的相互关系，才能了解关于基本收入的社会政策如何在巴西推展开来。巴西的市政府和州政府均属联邦自治单位，独立于中央政府，可自行推动各项社会政策。地方政府在适当时机采取的政策，如果有好的成效，就有机会扩散到全国。巴西土地广袤，目前有两亿八百万人，当一个政策能够推广到全国层次，对其他国家自然有不可忽视的示范效果。

巴西虽然到 1985年才走出军事威权，建立民主选举体制，但相对许多发展中国家，巴西的社会政策总是走在时代前端。在巴西推动基本收入的灵魂人物是苏普里西和布阿奇，两位都是经济学家，进入政界后也都隶属左派工人党。他们为巴西在基本收入方面的论争，提供重要辩驳的理论基础。其中，苏普里西本人在1992年加入欧洲基本收入网络（BIEN）（注二），透过这个网络的传播，也让巴西的实践经验更受各国关注。

在1991年，苏普里西已经在参议院提出具有基本收入精神的“保障最低收入”法案，当时曾在参议院通过，法案后来送到众议院后，却无疾而终。十年后，他在参议院呼吁创立“公民基本收入”，举凡巴西公民或居住在巴西五年以上的外国人都有权领取。这个“公民基本收入”法案要求中央政府根据“预算可能性”和“财政责任法”规定，进行现金转移。该法案2002年在参议院、2003年在众议院的宪法和司法委员会，都顺利通过，并于2004年1月制定具有里程碑意义的立法。虽然立法规定从2005年开始逐步实施，但至今还没有得到确实执行，主要是法案指明执行计划须配合巴西总体经济景况，在国际有足够余裕，才全面推行。

布阿奇则从另一面去突破，以实践基本收入相关的理想。他在1980年代中期曾倡议，“如果孩子因为家境贫穷不能就学，为什么不付钱给父母，让孩子们不要错过上学？”这个说法在教师、研究者和知识界引发一系列论辩，最后形成的共识是，在花费1% 联邦预算下，不管一个家庭里孩子的数量为何，都以现金支付贫穷家庭，而且由受助家庭的母亲领取，便于掌控金钱使用。

这个提案1993年在22个城市合计约五千人参与讨论，给“学校津贴”（Bolsa Escola）打响知名度。支持学校津贴的论者以为，苏普里西提倡的基本收入只有短期分配效应，对世代相传的贫困可说无能为力──就像不易根治的慢性病，贫困家庭常常在社会的不利位置延续。提供孩子教育机会，长期以往，弱势家庭的孩子才有能力面对劳动市场，并且利用它。倡导者建议将政策修正为：在一定条件下，将现金发给就读公立学校儿童的家庭；这里所谓的“一定条件”是家庭达到贫穷程度，加上家中有17岁以下孩子。符合条件者每月给现金补助，让孩子有足够营养、定期到医院检查身体，或接受疫苗注射，而且进入学校就读，同时学校参与率必须不低于 85%。

巴西推动最低基本收入的行动过程，两位理论领导者选择不同策略。苏普里西在议会倡议，数十年来从不间断。他也说服非同党、在1994年当选圣保罗州坎皮纳斯（Campinas）市长的特谢拉（José Teixeira）实施“学校津贴”。布阿奇则在作为学者和巴西利亚大学校长时期，积极参与学校津贴理念的推广，到1994 年成为巴西利亚联邦区政府候选人，不但将学校津贴列入政见，而且在当选后施行。1995年1月，坎皮纳斯和巴西利亚成为巴西最早施行基本收入的两个地方政府，尽管当时是以“学校津贴”的形式发放。

坎皮纳斯和巴西利亚的学校津贴方案，缘于几个重要原因，后来引起巴西人的关注：首先，这是一个重要的创新社会政策，对贫困家庭进行有条件的现金转移；其次，政策施行过程简单，没有繁复的审查程序；而且额外地，为推行政策的地方政治人物带来政治信用。巴西其他城市后来陆续开展的计划，基本都由地方政府自行决定，但跟坎皮纳斯或巴西利亚的作法有所联系。可以说，在全国其他地区的推展，尽管由不同政党治理，都模仿同一模式，即便人口规模和社会经济指标有很大差异，政策目标和实施方式并没有明显区别。

从1995年到2001年之间，总共有90个计划在14个州不同层级的地方政府执行，而其中一半以上的计划（合计52个）都由还没有得到中央执政权的工人党在地方积极推动。创新社会政策的实践，为工人党赢得全国性口碑，也为鲁拉在2002年的总统大选打下政治信任的基础。

当地方如火如荼执行“学校津贴”，中央国会的政治人物开始闲不住，积极讨论联邦政府应该如何参与推动。三个因素促成联邦政府立场改变：一、巴西全国人民对消除贫穷已有共识；二、推行学校津贴成本不高，使它成为消除贫穷优先可行的选项；三、不管市议会、州议会以及国会都在倡导，如此高度的政治竞争，联邦政府不能视而不见。当时的卡多索政府被迫必须提出有效的联邦政府参与计划，这个创新社会政策结果是以“地方包围中央”获得实际的成果。

巴西应用经济研究所的研究指出，约有3300个城市的部分人口需要现金转移来增加收入。尽管如此，联邦政府把执行计划局限在最贫困地区，只有人均收入低于当地州政府平均水平的城市，才有资格施行最低收入计划。因此，在1999年至2000年期间，约有1350个城市参与由中央政府推动的保障最低收入计划。那些没有被中央政府放进名单的城市和州，自然对中央政府不断提出质疑。

各地方政府对计划的强烈兴趣，显示由地方主动施行的政策已到转型阶段，所谓“转型”，不是对政策模式进行变革，而是中央在满足地方对最低收入政策的要求下，制定“联邦学校津贴”，跳过地方的自主制定。于是，由中央制定、地方执行的计划，在2001年第一年实施，有95%的地方政府配合执行。这个由地方转中央的政治过程，为下一阶段的政策改革，已经做好铺垫。

鲁拉在2003年就任总统。巴西早期许多“学校津贴”方案多在工人党占优势的地方政府执行，更藉优良地方表现施压中央。现在执政的工人党，总算可以广泛施行长期推广的理念。于是，在 2003年10月，鲁拉政府把几个分散的社会政策，包括联邦学校津贴、学校和食物津贴、燃油补助、食物券计划，全部统筹在“家庭津贴”（Bolsa Família）里。除此之外，更于2004年，颁布了“公民基本收入”法案。

“家庭津贴”援助所有被列入目标的赤贫和贫穷家庭，这个计划纳入原本被传统社会保险排除，但亟需援助的人口。社会保险，原则上，是对有能力事先支付保费者的社会保障，由在正式劳动市场工作的人提拨部分工资，加上雇主相对的负担，作为未来面对风险的保障，比如失业、疾病和养老。 社会保险制度跟正规劳动紧密连结；但发展中国家正式部门就业机会相对少，大部分人在非正式部门工作，无法被社会保险计划覆盖。巴西的“家庭津贴”是拉美国家中，第一个针对在非正式部门工作的家庭所进行的协助计划，这个计划尤其关注家庭里的孩子，希望他们能够正常入学，不是早早就成为童工。巴西透过这个社会政策的受益人口是目前全世界最大的群体。从2003年支助350万家庭，到2016年增至1390万家庭，总计协助的人口有5000万，占巴西人口的四分之一。

以2016年来说，家庭津贴对每家每月的支出平均值为巴西币180雷亚尔（约55美元）。 其中，赤贫家庭无论人口组成，首先可领取 85雷亚尔，家里有0至15岁的孩子，每个孩子可以领39雷亚尔，16至17岁的青少年可领46雷亚尔。 总的来说，家庭原申报收入加入上述福利，如果每人每月仍处在85雷亚尔的贫困线下，就加码补上不足部分。

如果受补助家庭在第一年找到工作，即使收入的增加超过资格标准，还是可以继续享受额外两年的福利（注三）。两年后，如果收入依然高于合格标准，福利才被停止；主要是因刚就业前一、两年，工作和收入通常并不稳定，需要一个缓冲期。这个作法和一般先进福利国家透过资产审查，一旦接受福利者的收入超过补助标准，马上被终止补助很不一样。后者容易造成受补助者选择不就业，因为一旦领得薪资超过补助金额，就需放弃福利，工作如果不能稳定持续，回头再申请社福补助，又要经过一段冗长程序，甚至面临几个月中没有收入的情况。这样的福利制度，让没把握找到稳定工作的人，长期不就业，倾向留在社福制度。再者，很多社福制度会催促受益者积极找工作，例如荷兰的社福受益者每周需要完成五份工作申请、参加小组会议、参与各类工作培训，才可续领补助，这也造成受益者长期处在焦虑窘迫的压力下。

先进国家先导研究的不足，与未来趋势

发放基本收入在低度发展和发展中国家，主要用来解决贫穷问题；而在先进国家，旨在面对失业陷阱。目前正在芬兰、荷兰和巴塞隆纳关于基本收入的先导研究，试验对象都是社福受益者，目的都在探究发放基本收入是否有利促进就业。只有加拿大安大略省的研究聚焦在低收入者，关注基本收入可否减少贫困、获得温饱，以及是否因低收入或不稳定收入导致精神恶化和其他身体问题，就业效果反而不是加拿大研究的重点。比较上述正在四个国家中进行的先导研究，可以发现一些问题：

一、试验的规模都非常小，主要受试人数如果不是2000人，就是2000个家庭，另外再安排比之更小规模的对照组。本来，芬兰规划抽选一万人进行研究，因被质疑花费太多，最后降为2000人。这样小规模研究，可否得出具有代表性的结果，让人存疑。

二、芬兰随机抽选研究对象后，强制被抽选者必须参与；而其他国家在抽选后，都是志愿参加，这样一来，原本随机抽样的代表性已被扭曲。

三、研究观察的时间长度是问题。除了安大略省是三年研究，其他都是两年， 不管三年还是两年，由于观察时间太短，加上社会、经济等环境变因，更难说明基本收入与就业的关系。

可以说，先进国家打算使用“基本收入”这个工具，去解决社会福利制度的沈疴。选择在社福受益者中进行基本收入研究，差别只在发给“基本收入”者，不必积极找工作（而纯粹的社福参与者则有工作要求），背后的想法是，或许让收受者有点余裕更能找到适情适性的工作；故而，本质还是“创造就业”。这些国家本来就比肯亚和巴西面对自动化的趋势更高、更快，把基本收入用在测试是否更愿意去工作，而不彻底检讨工作机会根本越来越少，是这些研究的盲点。

也许很多人还把人工智能当作科幻概念。一家在上海生产电讯设备，生产线多半已经自动化，问操作机器的技师，他们对人工智能的样貌能够说得很清楚：三、四年前在生产装配线上，也许一天三班制，需要3500人在灯火通明下才能维持24小时运转，现在只要800人，而且产量还加倍。生产流程自动化节省的不只是人工费用，还有雇用人工衍生出来的其他开销，包括工作培训、医疗保险、养老金，更不用说，雇用大量工人需要配套的膳宿环境和交通设施；还有，厂房内的照明只要部分开启，甚至只要非常低的照明，因为机器不需灯光，进一步省下工业用电。二、三十年前，只有极少数人相信机器将取代大量人工，现在已是身边的例子。

我们正在面临一个壮年劳动市场萎缩，即使年纪不太老，也没有工作可做；也正在走向经济和社会面临巨变的未来，亟需创造一个前所未有的制度来相应。“全民基本收入”的理念在于，公民将从政府得到足够收入来维持生活。 目前，虽然蓝领比较需要这类援助，但自动化带来的破坏，不会只局限在低技术工作；电脑深度学习的发展，未来在白领领域，包括会计师、医生、律师、建筑师、教师和记者等专业人士，都将与日益强大的电脑竞争。

当下脉络来看，发给所有人一份“基本收入”，既基进又新潮。说它基进，主要是它的作法将彻底改变社会与政治景观；说它新潮，乃在时代巨流汰洗下，它的理念竟越发闪亮，因为与基本收入相关的理念，从最早出现至今，已有五百年。我们从范．帕雷斯与范德保特在2017年出版的《基本收入》一书，透过他们深入浅出的阐述，可以了解“基本收入”的思想源头，以及绵延至今的各种思想论辩（注四）。如果有任何一项政策，可以同时完成适度就业、脱离贫穷，以及平等分配的问题，全民基本收入可说是不二选择。不过，因为它触及的面向太广，每次谈及实施全民基本收入，反对的意见就倾巢而出 。

领取基本收入而不付出任何义务，引来的直觉反应是：如此一来，有些人将越来越不工作，或完全停止工作。如果全民收入的资金，主要来自劳动收入的税收，那么减少劳动人口，相对地将减少资金的来源。其他反对意见林林总总：包括如果基本收入金额不高，依然无法从生活困窘解放出来，获得真正自由：更多反对意见来自简化的担忧，认为提供基本收入，国家财政无法负荷。关于国家财政的问题，解决的方法很多，透过积极税收计划，从遗产继承，劳动收入，资本利得，或不同类型税收——包含交易、消费、增值、碳排放，鼓励捐赠等，都可同时进行。

全民基本收入是一种补偿

从2008年金融危机以来，多数国家成长衰退或低缓成长；一波以“占领华尔街”为策略，倡议“99%对1%”的口号，旨在凸显劳苦大众与少数富人间巨大的财富差距；近年出现大众选民对体制政治人物的否定，进而选出体制外人物，显示民众对既有制度的不满。这一连串发展，除让我们感受社会气氛丕变，也让日益加剧的不平等，得到更多关注。不过，关注不平等和选出体制外人物，并没有撼动体制，更没有向富人征税的积极作为，这是为什么？

徐夫和斯塔萨维奇在2016年出版的书──《对富人征税》，尝试解答这个困惑（注五）。从研究欧美OECD国家在近两百年来关于累进税收发展的历史，作者既广且深环绕在富人征税问题的知识与政治辩论。他们的书提供对富人征税议题到目前为止最详尽的考察。对富人加码征税是否公平，取决于怎么做才是平等对待所有人，以及对富人征税是促进或破坏平等，都在他们戮力探索范围。作者认为，许多国家在20世纪中期执行累进税法，是一个历史的例外而不是政策的胜利；累进税收经历的高低起伏，不是因为贫富差距加深或普遍选举权的扩大而改变；更何况，全球化也没有促使国家改变累进税率。

在检视各种关于征税制度是否公平，尤其针对高收入和富有家庭，最有力的政治论辩常常是，由于国家经常透过制度保障或结构的不变革，让富人拥有特定权利从事不公平竞争，对富人加税，主要在让他们偿还国家保护下所攒获的利得。徐夫和斯塔萨维奇从各国经验发现，政府几乎从不因为贫富差距扩大而对富人课税，只有多数人（通常在生死关头）站出来挑战征税政策的不公， 政府才考虑“补偿”。更具体地说，补偿的措施从不发生在承平时代，而是在遭逢重大战争，比如一、二次大战期间，大众为战争牺牲惨重，富人则在战争中继续获利，才对富人增加课税。因此 OECD 国家的累进税率政策，在两次大战的发展相对兴盛（注六）。《对富人征税》一书带来的启发是，未来税收的改革，取决于政治和经济条件是否做出“新的”补偿性论述。

除在概念上探究什么是“公平的税制”，也要在行动上实践，才可能出现对富人课征更多税收的社会允诺。面对全民基本收入的议题，无论左翼、右派、宗教团体，甚至一些产业领袖，都表示支持。比较有争议的部分是财源。我们的社会并不是没有钱，而是没有进行最起码的公平分配。当人们得到一生都可以领取一定收入的保障，他们如何选择工作，很难直观预测，可能避免接触比较疲惫的工作，例如收集垃圾或老人照护。长远来看，收集垃圾的工作可能被机器人取代，而关于老人照护，如果在政策制定与薪资给付方面，赋予荣誉和更高报酬，都能反转人们面对这类工作的态度。给予每个人基本收入，不代表平等化总体结果或成就，而是企图让每个人变得更平等、更公平，不论在机会、能力、可能性和真正自由方面。

（廖美，台湾中研院社会所博士后研究员、美国纽约市立大学研究中心经济学博士）

注一：“全民基本收入”意指政府定期、无条件以现金支付给每个人，没有资产审查和工作要求。

注二：两位参议员的葡文原名为 Eduardo Suplicy 和 Cristóvão Buarque。“欧洲基本收入网络”（Basic Income European Network，简写为 BIEN ）成立于1986年，到2004年改名为“全球基本收入网络”（Basic Income Earth Network，简写依然为 BIEN）。

注三：我们发现巴西给在“家庭津贴”收受者有了工作收入后，继续让他们接受两年福利作为缓冲，这个两年的期限，跟许多先进国家进行基本收入的先导研究都以两年为期，或许不无关联。

注四：Van Parijs, Philippe, and Yannick Vanderborght. 2017. Basic Income: a Radical Proposal for a Free Society and a Sane Economy. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press，书中第三章与第四章，页51-98。

注五：见徐夫和斯塔萨维奇（Kenneth Scheve and David Stasavage, 2016） , Taxing the Rich: A History of Fiscal Fairness in the United States and Europe. Princeton, New Jersey: Princeton University Press.

注六：见Scheve and Stasavage所著前书，页53-92。