评论｜张育轩：承认以色列首都耶路撒冷，特朗普中东政策的自我拆台

12月6日，美国总统特朗普在白宫发表演说，宣布“承认以色列首都为耶路撒冷”，并表示将美国大使馆从特拉维夫迁往耶路撒冷。实际上，前几天就传出消息特朗普将作此决定，引起阿拉伯国家、欧盟等世界各国齐声反对。特朗普此举并非无中生有，去年选举期间，特朗普就开出选举支票，承诺当选后会承认以色列首都为耶路撒冷，并迁移使馆，只是在上任之后，他声称“要给和平进程一个机会”，故此签署延迟搬迁了一次。

而这整周围绕在“承认耶路撒冷为以色列首都”的风暴与讨论，主要来自于两个不确定，第一个是特朗普选择这样做的动机，第二个则是这么做之后会有什么后果。

目前无人清楚特朗普这时做此决定的背后原因。诚然，特朗普本人以及其团队是相当亲近以色列的。在2016年总统选举期间，特朗普曾到AIPAC（美国以色列公共事务委员会，在美国最大的以色列游说团体）演说，答应“搬迁大使馆”一事；特朗普与现任以色列总理内塔尼亚胡（Benjamin Netanyahu）交情甚好，后者所属的政党利库德集团（以色列联合党）为右翼，对搬迁一事“喜闻乐见”。特朗普访问以色列时，交代女婿库什纳（Jared Kushner）负责协调巴勒斯坦与以色列（巴以）的谈判，并声言将会促成前任总统都未曾完成的巴以和平。库什纳本身就是犹太人，与以色列游说团体关系良好。不过，内阁团队的组成背景并不等于特朗普事事都得顺着以色列。

另外一个未能证实的可能原因，是特朗普选举期间金主的游说。据报导称，赌城拉斯维加斯富豪Sheldon Adelson对特朗普迟迟不“兑现竞选承诺”感到失望，并催促特朗普尽快动作。Adelson本身是犹太裔，还拥有一家以色列报纸，并且是选举期间特朗普最大的政治献金支持者，捐献了3500万美金（约2.7亿港元）。除了金主，美国的基督福音教派团体，也加入敦促特朗普做出承认的行列，而福音教派正是特朗普主要的支持群体之一。

还有另外一种解释，指特朗普是透过此举逼迫巴勒斯坦当局接受和平方案，并认为这样可以打破目前的僵局。不过这个解释很难站得住脚，因为事前各国都强烈警告，承认首都跟搬迁大使馆的决定有危险的后果。特朗普这么做，实际上是伤害他自己正在推动的“和平进程”，并且让美国作为巴以冲突调停者的信任基础（如果还有任何一丝的话）消亡。果不其然，特朗普宣布之后，巴勒斯坦当局的主席阿巴斯（Mahmoud Abbas）就发表声明：拒绝接受特朗普的决定，并且不再认为美国可以担任调停者。

无论特朗普动机为何，承认耶路撒冷为以色列首都与搬迁大使馆，必然会刺激巴勒斯坦与广大的穆斯林。巴勒斯坦与以色列双方都宣称耶路撒冷是“（巴以）国的永恒首都”，耶路撒冷是三大一神教：犹太教、基督教与伊斯兰教的圣地，将耶路撒冷主权完全交给巴以任何一方，都会引来另一方的反对。反对特朗普此举最强力的呼声，是担心举动会引起巴勒斯坦人的“起义”（intifada）、各地穆斯林的抗议，以及新一波的反美情绪。不意外的，巴勒斯坦逊尼派组织哈玛斯于今早宣布发动“第三次起义”，现在巴勒斯坦的抗议群众再度遭到以色列警察橡胶子弹与催泪瓦斯的对待。

耶路撒冷的法律地位争议

除了引发抗议与暴力以外，特朗普的承认与搬迁决定还触及了国际法的问题。

有鉴于耶路撒冷的敏感性，联合国在1947年巴勒斯坦分割方案当中，将之视为独立个体（Corpus separatum），须由未来的谈判决定。理论上，以色列国与未来的巴勒斯坦国共同享有耶路撒冷的主权，作为两者的共享首都。1948年以阿战争之后，以色列控制西耶路撒冷，约旦控制东耶路撒冷，包括众多圣地所在的旧城区。1967年六日战争，以色列大获全胜击败阿拉伯联军，趁势占领了东耶路撒冷、约旦河西岸、戈兰高地等地；这些占领区至今都违反国际法。

1947年联合国分割方案以来，美国政府的官方态度便是不承认任何一方对耶路撒冷有完整的主权，强调任何关于耶路撒冷最终地位，必须交由巴以双方谈判决定。1993年的奥斯陆协定（Oslo I Accord）当中，巴勒斯坦放弃武装抵抗与承认以色列，换取建立巴勒斯坦自治政府，而有鉴于耶路撒冷的地位是核心问题，留待未来谈判决定。

1995年美国国会通过“耶路撒冷大使馆法案”（Jerusalem Embassy Act of 1995），承认耶路撒冷为以色列首都，并要求迁移大使馆，但时任美国总统克林顿威胁动用否决权，国会唯有加上但书（有条件的协约）：“每六个月向国会事先报告，如迁移大使馆抵触国家利益，可以推迟”。自此之后，历任美国总统，也就是行政部门，认为迁移大使馆这种行为会伤害美国“推动巴以双方谈判”的中立角色，因此从克林顿、小布什到奥巴马，都签署暂缓迁移，冻结迁移经费。

1980年以前，世界上仍有16个国家将大使馆设立在耶路撒冷，但是不承认其主权属于巴以任何一方。当年，联合国通过478号决议，指称以色列宣布耶路撒冷是自己“完整且统一的首都”违反国际法，并说服当时仍在耶路撒冷设立大使馆的国家全数搬出，造就今天耶路撒冷内无任何一国大使馆，只有领事馆的状态。讽刺的是，今天的特朗普政府反其道而行，单方面口头承认耶路撒冷主权属于以色列，引发动荡。不过，大使馆会不会真的迁移过去，还有观察空间，至少根据迁移法案，迁移的拨款费用至少也得等到明年的会计年度；白宫的官员甚至表示，寻找新的大使馆地点到真的迁移过去，至少得耗时三年以上。更妙的是，特朗普在演说几个小时后，又再一次签署了一次延迟令，而只是“责成国务院展开准备工作”，相当于把烫手山芋交给国务院。这又可能是一次典型特朗普政治风格的展现，他自己口头说的跟行政部门实际执行的，存在一定差距。

特朗普承认首都说法有灰色地带？

值得注意的是，特朗普在承认首都的说辞上，并没有明确指出是哪部分的耶路撒冷，而且在演说中再度强调美国政府一贯的立场：耶路撒冷最终地位，以及以色列在耶路撒冷的国境线，必须交由巴以双方谈判决定，美国政府不会采取任何立场。从这点来说，如果美国把大使馆迁移到以色列控制的西耶路撒冷，可以说走在某种灰色地带。特朗普承认首都上的模糊空间，与当年英国人的贝尔福宣言（Balfour Declaration）异曲同工，后者许诺犹太人一个“民族家园”，后被以色列拿来当作建国的理据之一。今天特朗普承认一个未界定疆界的耶路萨冷为以色列首都，也被以色列解释成“整个耶路撒冷”。

即使如此，特朗普此举仍然是极具挑衅性的，并且极度亲以色列。特朗普怎么说也是承认了某部分的耶路撒冷是以色列首都，而且没有提到耶路撒冷作为未来巴勒斯坦国的首都。而有鉴于以色列官方立场是整个耶路撒冷，特朗普的承认无疑为以色列背书，同时在这个举动中，并没有换取以色列在巴以谈判上做出任何让步。即便特朗普演说中不断重申美国的中立立场，但实际上就是自我拆台，背离作为中立协调者的角色。

此举同时变相否定了国际社会长期主张解决巴以冲突的“两国方案”（巴以双方一边一国，共享耶路撒冷为首都）。“两国方案”是国际社会处理巴以谈判的主流立场，在大巴勒斯坦建立一个犹太国家与一个阿拉伯国家。特朗普上台之后，曾在年初造访过以色列一次，也发下豪语
要创造“世纪的交易”解决巴以冲突；而依照美国政府立场，这只能是两国方案。自克林顿以降的历任美国总统都曾尝试促成巴以双方最终的和谈，但总是卡在耶路撒冷的地位、巴勒斯坦难民的回归、国界与屯垦区等问题。近年来，随着以色列扩张屯垦、占领整个耶路撒冷、拒绝巴勒斯坦难民回归权利等行动，巴勒斯坦的资源掌握已在以色列手上、国土被屯垦区切得破碎，两国方案可谓名存实亡。

特朗普中东政策的自我拆台

特朗普“承认、搬迁”一举，也为美国的整个中东政策以及中东局势投下一颗震憾的石头，但能引起多少水波，还是未知之数。

从巴勒斯坦内部的角度来说，巴勒斯坦的两大党派，西岸的法塔赫（Fatah）与加沙走廊（加萨走廊）的哈玛斯（Hamas）10月时才在埃及促成之下，结束十年分裂，组成统一的巴勒斯坦政府。这本来对特朗普兜售的和平方案有利，因和平协议较不容易因为巴勒斯坦内部的分歧而失败。然而，双方如今面对耶路撒冷一事，或可能重燃路线之争──两者都不愿被视为向特朗普屈服，法塔赫严词谴责特朗普，但哈玛斯已经号召第三次起义。

从美国角度来说，特朗普的自我拆台除了窒碍了和平进程，也搅乱了美国与阿拉伯盟国的关系。特朗普上任以来，最明确的政策是要联合中东盟国对付伊朗，特别是沙特与以色列，两者都担心伊朗的势力扩张。考量公众对以色列的反感，沙特与以色列近年来在对付伊朗的合作上，只能保持枱面下暧昧的关系。而沙特自特朗普上台之后，与特朗普关系极好。然而，特朗普宣布承认以色列首都前后，沙特王室警告并谴责此举动；更令人意外的是，特朗普竟然在7号致信要求沙特放松对也门的封锁，公开不赞同沙特的外交政策。可以预料的是，沙特不太可能会因为耶路撒冷一事，与美国有严重的外交冲突，但过去几个月形成的“美－沙－以”反伊朗阵线，恐怕要经过一段震荡期。

另外，最为尴尬的是约旦。约旦国王胡笙二世是耶路撒冷伊斯兰圣地的管理者（支付圣地员工薪资），是这场风暴的直接利害关系人。约旦在六日战争中丢失了东耶路撒冷，如今又未能阻止特朗普，颜面难堪。没有石油的约旦，并无筹码可以施压美国或以色列，何况美军与约旦在叙利亚内战上仍有合作，美军负责守护约旦北边与叙利亚的边界。

土耳其与伊朗作为区域内两大非阿拉伯的穆斯林国家，虽也强烈反对特朗普，但终究在耶路撒冷上不是真正的利害关系人，能做的有限。土耳其跟美国的关系近来因为库尔德族（库德族）与叙利亚问题，本身就不太融洽，在叙利亚问题甚至靠向俄罗斯。美国承认以色列首都为耶路撒冷一事，将会强化土耳其国内的反美情绪，而美国如要在叙利亚问题上寻求土耳其合作，怕是有更多障碍。

另一方面，伊朗则是长期在外交上高举“反对以色列”的大旗，特朗普一举正中伊朗官方宣传的下怀，然而，伊朗除了赞助哈玛斯以外，恐怕无法、不会也没有必要采取太多行动。对伊朗真正有利的，反而是减少沙特所制造的反伊朗宣传，转移区域的注意力。回到上述所言的“美─沙─以”反伊朗阵线，如果这是特朗普的政策优先事项，那么无疑又是一次自我拆台。

特朗普承认耶路撒冷与迁移大使馆，有如一道冲击波，冲撞了巴勒斯坦甚至整个伊斯兰世界。无论他是出于什么考量而作出此决定，在这个时间点，结果都是负面的。这不仅影响他自己的巴以政策，还冲击到中东地区的其他政策。不过，没有任何一个阿拉伯盟友会因为此事与美国闹翻，他们需要美国大于美国需要他们。阿拉伯世界再不愿意，却也欠缺有力的筹码让特朗普回心转意，或者让以色列屈服。耶路撒冷一事的冲击恐怕还会持续一段时间。1948年以色列宣布建国，阿拉伯世界花了快50年，到奥斯陆协议才默默接受这个结果。如今唯一的希望，大概是美国总统换届，让美国政策回到正轨，希望届时大使馆搬迁还未完成。

（张育轩，自由撰稿人，长期关注中东）