评论｜徐子轩：特朗普的贸易战，改造全球分工体系

自从特朗普（川普）就任美国总统之后，不管是签署行政命令退出“跨太平洋战略经济伙伴关系协议”（TPP），检讨北美自由贸易协议（NAFTA），抱怨与中国、日本等国的贸易赤字，威胁对转移工厂至他国的美国公司课征边境税（substantial border tax）等等，无一不是以“公平”作为辩护。

他在过去的访谈里特别强调，美国需要的是“公平贸易”，而非“自由贸易”。甚至连他任命的白宫国家贸易委员会主任纳瓦罗（Peter Navarro），也在访谈里对德国开砲，指控其操纵汇率，利用被低估的欧元来剥削他国，逼得德国总理默克尔（梅克尔）以“我们致力于公平贸易”反击。

这里所谓的“公平贸易”又是什么？它会是特朗普政府贸易策略的核心吗？

自由贸易信仰的挑战

首先，二十世纪（新）自由主义者所主张的，自由贸易能使所有参与者雨露均霑的理论，已摇摇欲坠。诚然，不少国家都因奉行比较优势理论获得发展，有的国家与跨国企业更以竞争优势，进一步占据领导地位。但是国家GDP和企业营收的发展，与一般人民收入的成长，逐渐呈现脱钩趋势。

在这其中，保护主义者从未放弃抵抗——其中除了有在全球化浪潮中蒙受损失的在地企业之外，还有许多未能于自由化潮流里获得好处的普罗大众。反全球化者的观点是：经济自由主义仅对少部份人有益，且加深了收入不平等，而这种不平等又会反过来损害经济成长的可持续性。

然而，贸易自由的大纛下，高唱保护主义乃是政治不正确之举，常年以来均未能形成主流声浪。既有政治阶层多顾忌金主和中产阶级的反感，多数民众仍愿意相信政府推进自由贸易的美意——直到国民真实收入呈现“利多难涨”的趋势。

根据国际劳工组织（ILO）2016年的全球薪资报告，从2006到2015的十年间，全球132个经济体平均薪资成长约为2.2%，若扣除中国只剩1.4%；麦肯锡2016年的收入报告也指出，比较25个先进国家1993到2005年，和2005到2014年两个区间，家庭年收入不增甚至下滑的比例在前者只有2%，但在后者则有65至70%。

全球化之弊，与传统补救措施

人们察觉千禧世代的生活品质，已不如上一个世代。对于收入不均的原因众说纷纭，也不会只有单一解答，其中有个具说服力的观点即是“全球化之弊”：大量的企业在全球化下进行自由贸易，为求盈利（与生存）将工作外包，既压低人事费用，亦减弱劳工议价能力。而过分强调削价竞争，固然使消费者享受低廉商品，却也将成本转嫁到劳工身上。

从这样的论述看来，当今的全球化是“有利企业、但不利劳工”的不公平交易，如果自由贸易对任何国家有得有失，那么，中产阶级要的不是政府的施舍，而是改善他们环境的政策。事实上，一国政府在不明显违背全球化的前提下，确实会采用某些安内攘外的平衡政策。

安内方面包括对于全球化红利进行再分配，以补偿损失者等。比如奥巴马（欧巴马）政府为了通过TPP，亦提出贸易调整援助法（Trade Adjustment Assistance, TAA）等法案配套，给予预期面临失业者金援和职训等补偿。

攘外方面，则包括在对手可忍受的范围和国际规则内，取得模糊的干预空间，来保护国内就业，如各种非关税贸易壁垒（Non-tariff barriers, NTB）措施。例如2016年年底中国将大量韩国进口的智慧马桶座，列为不合格商品，即是所谓的技术性贸易壁垒（Technical barriers to trade, TBT）；又如今年初始，美国对中国制客卡车轮胎开征反倾销与反补贴税，即是所谓的条件性贸易保护措施（Contingent trade-protective measures）。

特朗普，意图改造全球分工体系？

这些举措其实行之有年，就某种程度而言，都是达成“公平”贸易的手段，多任美国总统任内未曾或缺。只是，现在已不能满足失业者的再就业（尽管美国几乎达到平均充分就业率）、也无法符合中产阶级增加收入的期盼，特朗普政府似乎要以更激烈的政策卷起千层浪。

威吓他国调涨关税，只能算是民粹主义者的饭前酒；批评他国操纵汇率，亦仅能算是经济民族主义者的小菜。真正的主菜，是特朗普政府有意要改造贸易全球化的内涵。

在上述纳瓦罗接受采访的发言里，世人多只注意到美德两国的龃龉，却忽略更重要的讯息：特朗普政府不只要工厂留在美国，更要“强大的国内生产链生产零组件，才可以确保美国人民的工作与工资”——因为“光是外国制零组件送到美国组装并不利于长远发展”。这等于同时杠上中国、墨西哥等生产零组件国，德国、日本等成品生产国，以及那些将自身利益与国家利益做最大程度脱钩的跨国企业。

这其实具有相当难度，就如同已故苹果执行长贾伯斯曾对奥巴马说过，“那些工作不会回来了”。特朗普当然能争取到一些企业配合，却不可能量大到足以回复美国制造业的荣光；其所带来的获益亦非短期可见，不一定能符合他的选民期待。

目前看来，特朗普政府似乎打算以对外厂商课征重税、对内厂商提供免税的套路，来重新定义全球分工体系。许多专家学者都已提醒特朗普：美国施行重税之不可行。有的以1930年代的斯穆特─霍利关税法（Smoot-Hawley Tariff Act）为警示，强调高关税可能间接加剧大萧条，非常不利于世界整体贸易；有的以经济数理模型计算，强调如果和中国、墨西哥等发生贸易战，到2020年美国失业率将达到8.6%。但这些批评是在特朗普的言论，以及全面贸易战的基础上做预测，真实世界的样貌还需等待具体政策出炉。

贸易战的战场：关税与关键产业

候任商务部长罗斯（Wilbur Ross）已明确表示不会发生贸易战，防御性关税是美国谈判策略的一部分，目的是提振美国的出口。

不过，罗斯的话恐怕只能先听一半，以“关税”为触媒的贸易战早就开打，尚在攸关各方可管控的范围内。例如中国早“习惯”美国征收钢材类的高额反倾销与反补贴税，以及美国对中国在WTO兴讼倾销钢材官司（奥巴马任期内就高达15次），只能逐渐减少对美出口。

至于特朗普也已释放出相似讯号：提名待审的美国贸易代表莱特希泽（Robert Lighthizer），有丰富的国际仲裁与诉讼经验，更在1980年代列根政府任职期间，成功迫使日本“自愿”限制对美国出口汽车和钢铁。罗斯是特朗普用以回应选民的重要王牌，会怎么对待中国，相信北京心里已经有谱。

另一方面，以“关键产业政策”为触媒的贸易战，看来山雨欲来。例如曾任奥巴马政府商务副部长安德鲁斯（Bruce Andrews）在临别赠言中指出：中国的半导体产业发展，对美国经济构成严重威胁，美国需要一个更公平竞争的环境，确保对手遵守规则。此立场与特朗普政府大同小异。

罗斯业已表达，对于中国企业透过国家挹注、大举进攻半导体市场的忧心。由于半导体业涉及基础研究、工业应用等美国竞争优势的关键项目，甚至攸关国家安全，可以想见将是未来双方交锋重点，亦是华府设定的新战场。更重要的是，这或许可以牵制特朗普的重税狂想，在影响美国与世界经济较小的状况下，同样能达到“惩罚中国”的目的。

全球贸易的历史钟摆

把任何国家捧为全球化旗手或自由化领导，都可说是幼稚的宣传，没有哪个国家会采取一面倒的自由或保护主义政策。自由主义着眼于消费者权益和全球效益最大化；保护主义则从生产者利益和国家发展策略着手。稍有智慧的掌权者，必定会灵活运用两种策略，以寻求国家最大优势——这是国内与世界经济条件互动的必然，重点只在如何说服两边听众。

从全球化贸易成型的数百年以来，历史已经让我们见识过：贸易壁垒的泛滥，如何促生了世界大战，以及其大幅拆除，又如何促生了全球经济一体化。如今，贸易的钟摆又转向保护主义。这次问题则在于作为领导者的美国首先发难，向自己的（华盛顿）共识进击，贸易战只是一个开端，接下来可能是汇率的货币战，直到华府认为重拾优势为止。

在这高度一体化的时代，帝国的反击必然会对世界造成巨大影响，也可视为是权力转移前的明显征兆，各国必须学会接受现实以及管控伤害。特朗普政府若铁了心，决定以双边主义取代多边主义，各国也将被迫模仿，是否会造成全球化典范的转移，也值得世人持续观察。

（徐子轩，LUCIO策略顾问总监，淡江大学国际事务与战略研究所博士）

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