美国时间1月11日，特朗普（川普）提名的国务卿蒂勒森（Rex Tillerson）在国会的听证会中，不仅将中国于南海的人工岛建设，与俄罗斯并吞克里米亚相提并论。同时语出惊人地表示，他支持对中国更强硬的立场，包括要求中国停止人工岛建设，而且要切断中国与人工岛的交通。

美国时间12日上午，仍是准国防部长的马蒂斯（James Mattis，马提斯）在听证会中，尽管没有像蒂勒森这般“冲动”，但也把中国在南海的行动，与俄罗斯的侵略，以及恐怖主义，并列为自第二次世界大战以来，对世界秩序最严重的三大“攻击”。

因此，特朗普政权未来显然会在南海问题上对中国更强硬，也比奥巴马更坚决地将武力作为“再平衡战略”的核心。只是，这会让美国更加需要东南亚当地的前进基地，才能让整个战略发挥威力。

过去，美国在南海的桥头堡是菲律宾。但自从去年菲国选出善变又显得亲中的杜特尔特，美国便需要寻找能够替代菲律宾的战略合作伙伴。越南及台湾，将成为两大潜在对象。

中国军事行动，建构东亚战略环境

中国已展开连串政治军事行动，抢先在特朗普就任前，在东亚构筑有利的战略环境。军事上，首先从2016年11月10日起，陆续在其建造的七个南沙人工岛上，部署防空与反舰飞弹阵地；中国国防部新闻局对此不否认也不承认。习近平在2015年9月25日访美时，曾公开做出“不会军事化南海人工岛”的承诺，现在很可能已经打破

此后，2016年12月25日，中国海军航空母舰辽宁号战斗群，穿越日本冲绳县宫古海峡进入西太平洋，后于26日上午经巴士海峡进入南海水域并返回海南岛。许多媒体以辽宁号“突破”第一岛链来形容，不过向来“鹰派”立场鲜明的中国官媒《环球时报》却认为，这次重点在于从黄海、东海进入南海的“跨海区训练”，以回应先前美国“炒作”无人潜航器在南海遭中国劫走的“挑衅”。

2017年1月5日，3艘中国军舰从太平洋穿越日本北海道与本州岛间的津轻海峡国际水域，进入日本海，后在10日穿越朝鲜半岛与日本间的对马海峡，进入东海。接着在1月9日，8架中国军机通过对马海峡国际空域，在东海与日本海之间来回飞行；同日，同样有10余架中国军机飞入韩国西南方的防空识别区（KADIZ）。这些举动，引发日韩紧急出动大批战机巡航。

照报导看来，除了航程较远的轰炸机、情报搜集机、运输机以外，中国并没有出动战斗机加入巡航。但有韩国媒体声称，进逼机群中的轰6战机，搭载了能威胁韩国境内预定部署“末端高空飞弹防御系统”（THAAD，中文称萨德）的飞弹。紧接着在11日，又有匿名美国官员宣称，中国在前一个周末也派遣1架轰6前往南沙群岛，展现“战略力量”。

在政治上，中国也于1月11日发布第一本《中国的亚太安全合作政策》白皮书（以下简称“白皮书”），强调“共同、综合、合作、可持续的安全观”；但在提到南海议题时，其丝毫没有让步迹象。。

白皮书将亚太区分为美、俄、中、印度、日等五个大国利益集中的地区，宣称“大国应共同推动完善地区安全架构”，而小国则“没有必要也不应该选边站”。放在南海议题就等于是警告周边国家：无论大国或小国，皆勿轻举妄动，挑战中国的核心利益，否则永无宁日。

其实，中国军方早已表明不会中断人工岛礁的军事化，这些建设的最终目标，是建立一道“岛链长城”，对抗美国的政治军事影响力，划分中美在亚太的势力范围。有鉴于中美军事实力差距仍大，无论是南海部署、辽宁舰，还是轰6，都不可能对美国构成真正威胁。因此中方的军事行动，主要着眼于对东亚各国进行压力测试──特别是针对东盟（ASEAN)。

其希望借由军事部署施压，同时以东盟诸国渴望已久的《南海各方行为准则》（Code of Conduct, COC）为饵，要求东盟各国在南海议题服从中国的主导。而最重要的目标，就是菲律宾。

杜特尔特姑息中国，牵动东盟态度

许多东盟成员国外交官认为，如果连过去最激烈批评中国的菲律宾都退让，其他国家何必触怒中国

杜特尔特（Rodrigo Duterte）上任后向中国示好，并打出鲜明的反美旗帜；其不仅拒绝和美国继续南海联合军演及巡航，对南海仲裁保持模糊态度。据称，2016年9月在寮国永珍举行的东盟峰会，就是因为杜特尔特的态度而未提到南海仲裁──许多东盟成员国外交官认为，如果连过去最激烈批评中国的菲律宾都退让，其他国家何必触怒中国。

杜特尔特在2016年10月中访问北京，随后，马来西亚总理纳吉布（Najib Razak）也追随其脚步。但杜特尔特最重要的影响，是孤立了同在南海与中国针锋相对，并与菲律宾有战略伙伴关系的越南。

越南在其控制的南沙岛礁上，部署了足以打击中国南海机场与军事设施的火箭，但也因杜特尔特的态度而放低姿态，在10月23日，首度让中国军舰停靠该国知名战略要港金兰湾。

杜特尔特访问北京后，菲国除了收到热烈盼望的巨额经济援助，中国也在2016年10月底，开放黄岩岛周边海域给菲律宾渔民──或许中方已摸清，杜特尔特的底线是黄岩岛渔权，而非更为敏感的主权。对中国来说，如果菲律宾在获得实质利益前摆出低姿态，就能对东盟产生巨大影响，甚至孤立越南，未来中国透过菲律宾影响南海局势？

多数东南亚国家，对中国在人工岛军事部署的报导未予置评。最关键的菲律宾总统杜特尔特表示打算搁置南海仲裁，不会要求中国遵守，甚至基于菲律宾海军根本没有能力夺回黄岩岛，所以愿意与中国共同开发南海石油，只要中国不进一步升高局势，菲律边会在南海维持和平解决争端。

2017年1月5日，菲律宾接任东盟轮值主席国，就送给中国大礼。菲律宾外交部副部长马纳罗（Enrique Manalo）宣称，东盟的议程不会提到南海仲裁，因为“它已经是国际法的一部份”；这代表菲律宾在今年会继续“冷处理”南海议题，不会让中国不悦。

这一立场，在1月10日得到中国的欢迎，中国外交部副部长刘振民明确表示，中国与东盟诸国在去年7月举行的外长会上，针对在2017年上半年完成“南海行为准则”框架磋商的先决条件之一，就是中方“不受干扰”。而“不受干扰”所指为何，不言而喻。

不过，杜特尔特自己也受到菲律宾内部的攻击：包括大法官卡皮奥（Antonio Carpio）在内的多方势力，严厉警告杜特尔特：联合中国开发南海的构想违宪。这样的内部反弹对杜特尔特的威胁，远比任何外国势力威胁严重。

2005年，菲律宾前总统亚罗育（Maria Gloria Macapagal-Arroyo）曾与中越两国石油公司签署南海地震探勘的《三方协议》的，结果反对势力将此协议视为中菲合作“腐败不堪”的证据。亚罗育随后被指控“卖国”，导致其声势一蹶不振。杜特尔特稍有差错，便可能步上亚罗育的后尘。

美国拉拢越南，减少对菲依赖

特朗普不重视“民主输出”，对推翻越南的共产政权没有兴趣，反而有助于减少越南对美国的怀疑，降低双方合作的障碍

杜特尔特上任以来，敢三番两次拿美国在菲驻军基地来威胁美国，是因为菲律宾的地理位置，对美军介入南海相当重要。美国在东南亚没有任何正式永久驻军，最靠近南海的美军基地远在日本冲绳。

相较之下，菲律宾位于南海中部，无论是黄岩岛或南沙，美军运用包括著名的克拉克空军基地（Clark Air Base）以内的六个空军基地，不仅可立即对突发状况做出反应，还可就近实施侦察。倘使美国失去菲律宾的基地，将难以迅速介入南海。

特朗普上台之后，杜特尔特很可能仍打算继续游走在美中两国间，试图从中美竞争中获得经济利益，把面对中国的苦差事丢给美国。杜特尔特在去年12月29日一场专访中表示：中国在人工岛上的新军事部署，起于美国先前的毫无作为，应该由美国出面解决，。

虽然特朗普支持杜特尔特的铁腕施政，一改过去美国政府高举人权抨击的作法，美菲看似回暖；但很难想像，特朗普会愿意一方面要求日、韩、欧洲等盟国多负担防御经费，另一方面又拿出更多钱换取菲律宾的基地。

越南的地理位置，是取代菲律宾让美国介入南海的替代方案。

即便杜特尔特走向亲中，至今越南似乎未受影响。去年12月16日，越南外交部发言人黎海平发布一份抗议声明，针对中国在南沙人工岛的新军事部署，重申反对任何侵犯越南在南海的主权，以及透过军事化南海威胁区域和平及航行自由的行动。2017年1月初，又传出越南有兴趣向印度购买防空飞弹，深化双方战略合作，显示越南不打算在南海争端上受杜特尔特的影响，要走自己的道路。中国若想藉菲律宾牵制越南，目前看来没有成功。

奥巴马在2016年6月初对越南进行历史性访问，打开美越战略合作之门；由于中国崛起，美越双方有越来越靠近的趋势。不过，越南的共产政权仍忧虑会遭到美国“和平演变”，构成双方进一步合作的障碍。

虽然特朗普决定退出欧巴马政府力推的“跨太平洋战略经济伙伴关系协议”（TPP），重击美越关系，但特朗普不重视“民主输出”，对推翻越南的共产政权没有兴趣，反而有助于减少越南对美国的怀疑，降低双方合作的障碍。

此外，越南本身已和印度、俄罗斯建立全面战略伙伴关系──这让美国能考虑利用俄印两国作为杠杆，降低与越南的合作障碍。

美印战略合作在过去几年加速深化，双方在2016年8月克服内部反对，签署延宕许久的军事物流协议，允许美印两国可使用彼此的军事基地修复整补，是两国军事合作里程碑。而美俄两国在南海的航行自由利益一致，特朗普如能使美俄关系结秦晋之好，让俄国在东亚议题中立，中国或将因此无法全力在南海作为。

太平岛，将成南海战略支点

要让越南加入美国阵营，甚至同意美军进入越南，并不容易。但这项劣势，或许可由占有太平岛的台湾弥补…

诚然，因为越战等历史因素，要让越南加入美国阵营，甚至同意美军进入越南，并不容易。但这项劣势，或许可由占有太平岛的台湾弥补── 如果特朗普真能动摇美国长期以来奉行的“一中政策”。

目前，特朗普或许有意拿一中政策，来交易中国在南海的行动；然而考量南海对中国崛起的重要性与敏感程度，中国可能选择拒绝交易，对台湾与南海都不放手。

面对这种局势，特朗普初期可能透过外交手段施压中国。两岸对南海的“U型线”主权的声索，不论是台北的“十一段线”或北京的“九段线”，都是依据1947年中华民国内政部的主张。虽然南海仲裁已宣称中国的“九段线”主张无效，但面对中国不承认仲裁的强硬立场，特朗普或许会要求台北公布当年的历史档案，透过对史料的挑战解构来对两岸的主张釜底抽薪。尽管这也会损害中华民国对南海的主权主张，但若特朗普以美国长期遵循的“一中政策”来交易，执政的民进党政府或许难挡诱惑。

美国也可能加强与美台军事交流合作，以及进一步强化太平岛的军事价值。此前，据台湾媒体在2016年9月的报导，太平岛已建设新的阵地设施，配置向美国采购的“AN/TPS-117”机动远程预警雷达。该型雷达能从太平岛监控中国在渚碧礁、永暑礁等人工岛上机场的军机起将，以及人工岛周边空域动态、飞弹操演等行动，并将资料传回台湾，再透过正在筹建的台美军情交换计划“博胜计划”，纳入美国情报网。

特朗普上台后的另一种情况，是要求向台湾“租借”包括太平岛在内的军事设施。固然此举必然引发美中台关系急遽紧张，而且也会引来同样主张太平岛主权的越南的抗议，可能性甚低；但若南海局势不断升级，也难保特朗普可能不按牌理出牌。

随着菲律宾转向，中国目前在南海局势稍微占上风。特朗普政权对南海议题，除了加强军事行动的主张，尚未提出包括法律层面在内的完整论述。这是美国的隐忧，也让菲律宾以外的本区国家，暂时难以思索进一步的政策。尤其是台湾，内部仍然强烈担忧，特朗普只是拿台湾作为美中关系的交易筹码。不过古往今来的国际政治，国家相互拿对方做筹码的情况不可胜数，小国固然常被大国作为权力政治的牺牲品，但大国也常沦为彼此算计的对象。

对台北而言，在特朗普就任前，甚至执政初期局势仍混沌之际，应尽量保持低调。往后的局势演变，虽不能全由台北自己作主，却也可以思考如何突破以往的藩篱，反客为主，创造能够尽量有最大获益的局面。

王俊评，国立政治大学外交博士，专长为海洋战略、国际关系、地缘政治。著有《和谐世界与亚太权力平衡》

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