评论｜许文泰：从“知识外溢”看立法院迁址台中之议

二月，新科立委就职，台湾首度出现民进党过半的国会。1月16日民进党胜选后，台中市长林佳龙曾经提过，把立法院迁移到台中的建议。而苏嘉全与蔡其昌在当选国会正副议长后，也在二月初呼应此议。二月中旬，林佳龙又抛出“首都要减压”说，重申建议。甚至连台南市长赖清德，也主张“各部会可散布全台”，并提出将总统府搬到台南的建议。

中央政府应否南迁？这种涉及选址与都市发展的问题，正是都市与区域经济学（urban and regional economics）的核心关怀之一。这几位民进党政治人物，口口声声提到“区域平衡”，但却从未清楚厘清：怎么定义和衡量区域平衡？如果没有一个操作型定义，怎么去谈国土规划或整体区域规划？

北高都会发展的脉络

在都市与区域经济学中，第一个问题就是：为什么人口与经济活动，会大量聚集在少数的都会区？对这个问题的回答，当然不是“国民党把资源集中在北部”这种简化的论述。

“都市化”是任何一个工业化的国家会发生的事情。例如中国现在正在快速的都市化。1979改革开放之前，中国的都市人口比例还不到三成；现在已经在六成上下。而台湾在经济起飞的年代，大量的人口从乡村往都市移动，特别是往北高两地移动。目前都市人口比例，早就达到工业化完成的八成。

北高两地在经济与人口聚集上领先其他地方，也非偶然。台湾早年“一府、二鹿、三艋舺”的三个港口，早就在19世纪中叶以前就淤积到没有用。清治时期台湾在列强压迫下开港，开的则是淡水、鸡笼（均邻近台北）、和打狗（今高雄）。北高发展要早于台中的根本原因，是贸易与邻近优良海港；政治力或有影响，但非主因。台北在清治时期晚期繁荣的程度，其实早就超越了台湾其他都市。

要求开港通商的西方列强，或日本殖民政府，为何不选台中附近的港口？这是因为那附近根本不适合建港口。台中港一直有很严重的淤沙问题，而鹿港的没落，基本上也源于此。台中的成长，基本上跟日治时期的铁公路建设关系比较大。所以台中的发迹，比较符合经济地理所谈的“中地理论”（central place theory）所指出的都市型态。也就是为一个北高触角不及的广大中部地区，提供一个区域中心。

聚集效益与路径依赖

都市的形成有网路效益（network effect），也同时有规模效益（scale economies）与聚集效益（agglomeration economies）。也就是说，都市之所以形成，是因为各种“聚集”的好处。而“聚集”就像是滚雪球一样，一旦滚下去了，并不容易停止或翻转。

这所谓的“路径依赖”（path dependence），也就是为何在各国都市的发展中，经常看到大者恒大的现象。请注意，大者恒大，不见得跟政治有直接关系。纽约是美国最大的都会，而华盛顿只能排到第五。当然，你可以找到很多最繁荣最大的都市，同时也是首都的例子，譬如伦敦、巴黎、与东京。清朝政府建省把省会选在最繁荣的台北，是很自然的事情。日本人来了，也继续把台北当作首都。国民党来了，也没有变。那为什么现在民进党全面执政，就要变呢？

路径依赖之所以存在，一方面是聚集效益的作用，另一方面说明的也是既有投资的存在。迁都不是不可行，但你可以想像，那些跟中央政府有关的建设都要重来，会是多大的浪费。更何况，中央政府的主体是人，而这些公务员，多已经在台北安家立业。一时要他们全部搬到台中，要他们卖掉台北的房子到台中去买新的，还要他们的小孩通通都转学到台中。这其中会产生多大的痛苦和时间上的耗损？

我们纳税人缴税不就要请公务员好好工作，怎么会想要去耗损他们的时间呢？

知识外溢

就算不迁都，就算只搬立法院就好了。世界上两百多国。有几个国家国会跟中央行政部门不在同一个都市的？常例是，国会跟中央行政部门不只在同一个都市，而且通常不过几条街的距离。台湾的现状行政院到立法院只隔两条街，美国从白宫开车到国会九分钟，日本内阁府步行到国会议事厅只要七分钟。数不完的国家都是这样，这其中总有些道理。

有些产业可以在地理上分散，有些不行。政治作为一个产业，特别是中央政府，是不是一个可以分散的产业？打个比方，全世界的金融中心都有一个特色。就是大银行高度集中在非常小的区域，几乎就在几栋超高大楼之间。纽约、香港、东京、伦敦、新加坡、上海都是如此。这不是一个偶然。

经济学称这种现象为知识外溢（knowledge spillover），也就是说，当人与人近距离接触、交谈，可以快速交换讯息或知识，而由于知识本身是个公共财，具有非敌对性（non-rival），也就是说，你拥有某种知识，而你告诉我之后不影响你继续拥有该知识。这种知识交换会使得整体的生产力提高。金融业就是这样高度依赖讯息交换的产业，于是人们必须要近距离内接触交谈。

知识外溢在某些产业并不重要，于是这些产业不一定需要在地理上集中。可是中央政府作为一个产业，需要大量跨部会沟通；特别是立法院，做为立法机关与预算审查机关，每天做的不就是近距离交谈？不论是政策研究、政策辩论、或者折冲不同的利益、与行政院及各部会沟通、监督质询行政官员，乃至于与智库以及媒体联系，这些种种都是具有高度知识外溢性质的。所以中央政府这种产业，事实上非常类似金融业，应该在地理上高度集中。而这也是在世界各国实际发生的现象。

人们聚集，有时是因为知识外溢，但有时只是功能上互补，而必须就近在地理上靠近。不论是行政与立法，或者是行政体系中的各个单位，彼此间的联系沟通都十分重要；即使没有知识外溢，也是必须存在的，不宜在地理上分散。

林佳龙提到可把立法院迁到台中高铁站旁边，但这并没有解决问题。因为并非所有的中央部会都在台北高铁站旁边。政府官员往返国会的时间，还不只是台北到台中的50分钟；而其他国家，多只是几条街的距离而已。

地震风险的合理面对

根据报导，林佳龙也提到地震风险：“因应近日专家分析，南台湾大地震若发生在台北，恐将造成4000栋大楼倒塌，林佳龙认为，首都若遭受此等级的冲击，国家机能将会瘫痪”。这种说法，一如主张鸡蛋不要放在同一个篮子，听起来有些道理。

但我们仔细来推敲一下。首先，倘若要把整个中央政府南迁，因为台湾任何地方都可能发生大地震，所以还是把鸡蛋放在一个篮子里。并且会造成上述种种的资源浪费。就只迁立法院而言，根据上述的中央政府各单位（含立法）必须在地理上集中的论述，我们面临一个似乎是难以两全的局面。

也许，林佳龙所谓的风险，不单指立法院跟行政院震倒的风险；毕竟作为国家的中枢，这些耐震避震的问题，在技术上可以克服。他比较像是在担心，如果台北倒了4000栋大楼，整个都市会瘫痪（譬如断水断电断通讯），进而影响中央政府的机能。

但这4000栋的说法究竟是怎么算出来的？这个机率有多高？有没有真正模拟过，万一真的倒4000栋了，抢先复原中央政府机能的时间要多久，有多困难？我们是否要为了一个微小的机率，然后去造成一个天天会发生的人力资源浪费？日本一样有地震问题，但其中央部会以及国会都是高度集中的，除了防卫省要开车十分钟，其他都在东京千代田区里步行可及的区域。

代结语

好的地方首长，诚然要争取产业群聚，但不能为了地方利益，去牺牲国家整体利益。迁都或迁立法院，不只浪费既有的硬体资源与人力资源，也将使得中央各部会的政务官、高阶公务员、媒体、智库等等，浪费时间在台北台中的通勤上。这将使得知识外溢与网路效益，因为时间上的损耗大打折扣，进一步拖慢台湾的行政效能。

面对经济停滞、财政困窘的政府实有太多更重要的事情要去做。用公共建设刺激经济发展的这种凯因斯逻辑，早就不合时宜。正如朱敬一所倡议的，台湾需要的，是集中资源做研发创新的工作以求产业升级，而非创造新的硬体与人力资源浪费。就算有任何的“区域不平衡”需要处理，如果只能用这种政治资源重分配的手段，而非谋求新产业和新就业的发展，那真是国家不幸。

（许文泰，新加坡管理大学经济学院副教授）