評論｜許文泰：從「知識外溢」看立法院遷址台中之議

二月，新科立委就職，台灣首度出現民進黨過半的國會。1月16日民進黨勝選後，台中市長林佳龍曾經提過，把立法院遷移到台中的建議。而蘇嘉全與蔡其昌在當選國會正副議長後，也在二月初呼應此議。二月中旬，林佳龍又拋出「首都要減壓」說，重申建議。甚至連台南市長賴清德，也主張「各部會可散佈全台」，並提出將總統府搬到台南的建議。

中央政府應否南遷？這種涉及選址與都市發展的問題，正是都市與區域經濟學（urban and regional economics）的核心關懷之一。這幾位民進黨政治人物，口口聲聲提到「區域平衡」，但卻從未清楚釐清：怎麼定義和衡量區域平衡？如果沒有一個操作型定義，怎麼去談國土規劃或整體區域規劃？

北高都會發展的脈絡

在都市與區域經濟學中，第一個問題就是：為什麼人口與經濟活動，會大量聚集在少數的都會區？對這個問題的回答，當然不是「國民黨把資源集中在北部」這種簡化的論述。

「都市化」是任何一個工業化的國家會發生的事情。例如中國現在正在快速的都市化。1979改革開放之前，中國的都市人口比例還不到三成；現在已經在六成上下。而台灣在經濟起飛的年代，大量的人口從鄉村往都市移動，特別是往北高兩地移動。目前都市人口比例，早就達到工業化完成的八成。

北高兩地在經濟與人口聚集上領先其他地方，也非偶然。台灣早年「一府、二鹿、三艋舺」的三個港口，早就在19世紀中葉以前就淤積到沒有用。清治時期台灣在列強壓迫下開港，開的則是淡水、雞籠（均鄰近台北）、和打狗（今高雄）。北高發展要早於台中的根本原因，是貿易與鄰近優良海港；政治力或有影響，但非主因。台北在清治時期晚期繁榮的程度，其實早就超越了台灣其他都市。

要求開港通商的西方列強，或日本殖民政府，為何不選台中附近的港口？這是因為那附近根本不適合建港口。台中港一直有很嚴重的淤沙問題，而鹿港的沒落，基本上也源於此。台中的成長，基本上跟日治時期的鐵公路建設關係比較大。所以台中的發跡，比較符合經濟地理所談的「中地理論」（central place theory）所指出的都市型態。也就是為一個北高觸角不及的廣大中部地區，提供一個區域中心。

聚集效益與路徑依賴

都市的形成有網路效益（network effect），也同時有規模效益（scale economies）與聚集效益（agglomeration economies）。也就是說，都市之所以形成，是因為各種「聚集」的好處。而「聚集」就像是滾雪球一樣，一旦滾下去了，並不容易停止或翻轉。

這所謂的「路徑依賴」（path dependence），也就是為何在各國都市的發展中，經常看到大者恆大的現象。請注意，大者恆大，不見得跟政治有直接關係。紐約是美國最大的都會，而華盛頓只能排到第五。當然，你可以找到很多最繁榮最大的都市，同時也是首都的例子，譬如倫敦、巴黎、與東京。清朝政府建省把省會選在最繁榮的台北，是很自然的事情。日本人來了，也繼續把台北當作首都。國民黨來了，也沒有變。那為什麼現在民進黨全面執政，就要變呢？

路徑依賴之所以存在，一方面是聚集效益的作用，另一方面說明的也是既有投資的存在。遷都不是不可行，但你可以想像，那些跟中央政府有關的建設都要重來，會是多大的浪費。更何況，中央政府的主體是人，而這些公務員，多已經在台北安家立業。一時要他們全部搬到台中，要他們賣掉台北的房子到台中去買新的，還要他們的小孩通通都轉學到台中。這其中會產生多大的痛苦和時間上的耗損？

我們納稅人繳稅不就要請公務員好好工作，怎麼會想要去耗損他們的時間呢？

知識外溢

就算不遷都，就算只搬立法院就好了。世界上兩百多國。有幾個國家國會跟中央行政部門不在同一個都市的？常例是，國會跟中央行政部門不只在同一個都市，而且通常不過幾條街的距離。台灣的現狀行政院到立法院只隔兩條街，美國從白宮開車到國會九分鐘，日本內閣府步行到國會議事廳只要七分鐘。數不完的國家都是這樣，這其中總有些道理。

有些產業可以在地理上分散，有些不行。政治作為一個產業，特別是中央政府，是不是一個可以分散的產業？打個比方，全世界的金融中心都有一個特色。就是大銀行高度集中在非常小的區域，幾乎就在幾棟超高大樓之間。紐約、香港、東京、倫敦、新加坡、上海都是如此。這不是一個偶然。

經濟學稱這種現象為知識外溢（knowledge spillover），也就是說，當人與人近距離接觸、交談，可以快速交換訊息或知識，而由於知識本身是個公共財，具有非敵對性（non-rival），也就是說，你擁有某種知識，而你告訴我之後不影響你繼續擁有該知識。這種知識交換會使得整體的生產力提高。金融業就是這樣高度依賴訊息交換的產業，於是人們必須要近距離內接觸交談。

知識外溢在某些產業並不重要，於是這些產業不一定需要在地理上集中。可是中央政府作為一個產業，需要大量跨部會溝通；特別是立法院，做為立法機關與預算審查機關，每天做的不就是近距離交談？不論是政策研究、政策辯論、或者折衝不同的利益、與行政院及各部會溝通、監督質詢行政官員，乃至於與智庫以及媒體聯繫，這些種種都是具有高度知識外溢性質的。所以中央政府這種產業，事實上非常類似金融業，應該在地理上高度集中。而這也是在世界各國實際發生的現象。

人們聚集，有時是因為知識外溢，但有時只是功能上互補，而必須就近在地理上靠近。不論是行政與立法，或者是行政體系中的各個單位，彼此間的聯繫溝通都十分重要；即使沒有知識外溢，也是必須存在的，不宜在地理上分散。

林佳龍提到可把立法院遷到台中高鐵站旁邊，但這並沒有解決問題。因為並非所有的中央部會都在台北高鐵站旁邊。政府官員往返國會的時間，還不只是台北到台中的50分鐘；而其他國家，多只是幾條街的距離而已。

地震風險的合理面對

根據報導，林佳龍也提到地震風險：「因應近日專家分析，南台灣大地震若發生在台北，恐將造成4000棟大樓倒塌，林佳龍認為，首都若遭受此等級的衝擊，國家機能將會癱瘓」。這種說法，一如主張雞蛋不要放在同一個籃子，聽起來有些道理。

但我們仔細來推敲一下。首先，倘若要把整個中央政府南遷，因為台灣任何地方都可能發生大地震，所以還是把雞蛋放在一個籃子裏。並且會造成上述種種的資源浪費。就只遷立法院而言，根據上述的中央政府各單位（含立法）必須在地理上集中的論述，我們面臨一個似乎是難以兩全的局面。

也許，林佳龍所謂的風險，不單指立法院跟行政院震倒的風險；畢竟作為國家的中樞，這些耐震避震的問題，在技術上可以克服。他比較像是在擔心，如果台北倒了4000棟大樓，整個都市會癱瘓（譬如斷水斷電斷通訊），進而影響中央政府的機能。

但這4000棟的說法究竟是怎麼算出來的？這個機率有多高？有沒有真正模擬過，萬一真的倒4000棟了，搶先復原中央政府機能的時間要多久，有多困難？我們是否要為了一個微小的機率，然後去造成一個天天會發生的人力資源浪費？日本一樣有地震問題，但其中央部會以及國會都是高度集中的，除了防衛省要開車十分鐘，其他都在東京千代田區裏步行可及的區域。

代結語

好的地方首長，誠然要爭取產業群聚，但不能為了地方利益，去犧牲國家整體利益。遷都或遷立法院，不只浪費既有的硬體資源與人力資源，也將使得中央各部會的政務官、高階公務員、媒體、智庫等等，浪費時間在台北台中的通勤上。這將使得知識外溢與網路效益，因為時間上的損耗大打折扣，進一步拖慢台灣的行政效能。

面對經濟停滯、財政困窘的政府實有太多更重要的事情要去做。用公共建設刺激經濟發展的這種凱因斯邏輯，早就不合時宜。正如朱敬一所倡議的，台灣需要的，是集中資源做研發創新的工作以求產業升級，而非創造新的硬體與人力資源浪費。就算有任何的「區域不平衡」需要處理，如果只能用這種政治資源重分配的手段，而非謀求新產業和新就業的發展，那真是國家不幸。

（許文泰，新加坡管理大學經濟學院副教授）