中央治港是通过《基本法》、行政长官和中联办三大“抓手”。上文笔者提到，基本法是中央政府治理香港的重要依据，它清晰刻画出中央政府和特区政府的权责关系，让中港两地能够按章办事。
随着国内制度日益完善，中国正从“人治”向“法治”方向迈进。三中全会后，部分省市试行了司法人员的薪酬、编制独立于行政机关的公务员架构以外，而四中全会更提出依法治国的执政理念。不过，中国仍需时间来沉淀依法办事、按程序办事等法治本义。在基本法草拟过程中，尚处于人治过度阶段的中国，又何以放手完全让“港人治港、高度自治”呢？
基于人治假设的实际任命权
基于上世纪中国的历史条件，原来的行政长官定位具有一定的人治意味。正如上篇述及，由于港英时期以总督强势管治的行政主导恒之有效，当时中央领导人认为这种做法可直接借鉴。所以，当我们回顾基本法草拟委员会的有关文献及讲话时，可以发现当时的中央领导人相信，只要行政长官是中央和港人的合意人选；加上行政主导体制充分赋予行政长官与特区政府的立法权力的前提下，中央只需把守特首人选的关口，香港便不会出什么乱子。而要把关特首人选的制度化方式，便是今天基本法订明中央政府对候任行政长官具有实际效力的任命权。
行政长官的任命权与中央一国两制的初步构想相脗合。有别于联邦制、邦联制等地方政府授权中央政府管治权的配置关系，国家通过《宪法》第31条合法授权设立特别行政区，并为基本法提供法理依据，这是一种建基于单一制国家体制的独特宪政安排。与之一致，在北京当局的理解中，行政长官的管治权力和合法性来源是来自于中央政府，而非香港本地选举。选举只是一种人选产生的形式，而非授权过程。基于这种逻辑，中央以及建制派回归后多次强调中央有任命行政长官的实权，与不少香港市民和泛民主派视特首任命权名存实亡的设想截然不同。
中央政府对特首任命权无疑是符合宪法的法理逻辑，却难以解决政治现实和市民认知差异上存在的根本问题。由于市民投票选出特首的过程本身就是人民意志的体现，倘若中央政府却于此时不予任命，便与人民对立无异。回归后，中央政府和国内学者政制讨论中已察觉这种矛盾的存在，因此只好同时确保前门 （参选阶段）至后门（候选阶段）的人选都是符合中央的意愿的。“白票守尾门”的设计绝不会被采纳的关键原因，也是避免中央政府和市民之间在选举中产生对立关系，与之同理。
特首角色的嬗变与本地政治网络的崛起
行政长官是特区政府的第一把手，充当中央政府和香港社会之间的桥梁角色。基于中央政府把关特首的管治思路，向中央政府问责的行政长官，既接收中央政府对特区下达的政令，也同时也向中央转达香港的政事民情。第一届特首董建华的中间人角色尤为明显，当时中央政府在特区管治上极为倚重于董先生，议案由特区政府自行争取各界支持，建制阵营也以董先生马首是瞻，诉求从不绕过特首而直接上呈中央。
特首的中间人角色起着政治缓冲的作用，但近年其作用已大为削弱。早年中央与香港社会间是以特首作连接点，当特区政府出现重大管治失误时，中央只需按基本法规定的既定程序重新选出一名本地属意人选便能应对管治危机。然而，自2003年董先生卸任、中央调整治港思路以后，特首不再是中央管治香港的唯一“抓手”，而权力也相应地流失于各政治势力和机构中。也正由于权力的流失，建制和商界可利用其政治网络（注：与基于稳定的共同政治目标而合作的政治联盟（Political alliance）有所不同，政治网络（Policy network）是一种跨越政府和不同社会组织边界，以协商及讨价还价争取各自利益的耦合），绕过特首直接与北京当局联系来影响香港政策制订过程。在政治网络的影响下，当特区陷入管治危机时，行政长官的中间人角色便会形同虚设。
特首中间人角色的消退，加上本地政治网络的崛起，也使得香港政坛错综复杂。为了稳定大局，中央政府加大投入对港部门的资源，在人事上也有相应的扩编，导致中央官员与本地利益集团交接趋多，决策顾忌渐增，容易出现误判和偏袒。特首的领导地位被不同政治参与者所削弱，加上香港本地的利益网本来就与内地相互交织，因此香港本地的官员和政治势力可因势利导，有时甚至为了达到目的不择手段，作出献媚、行贿等越轨行为，仅从前政务司和前廉政专员的贪污案例便可见一斑。而由于香港在国际政治、国内政治上也具有特殊意义，中央政府生怕主事香港的中央官员被外国势力收买亦加以设防。
在现有的制度设置下，行政长官俨然是政坛上的孤家寡人。没有政党背景的特首缺乏稳定政治联盟支持，在需要通过具争议性的议案时，政府经常花费大量资源进行游说工作，不然的话便需向利益集团妥协。为了摆脱既得利益集团的枷锁，各届特首绞尽脑汁，但仍难大有所为。例如擅长协调各党派的上届特首，其任内通过的政策基本是短期的小修小补型政策，这些政策对治理住房、贫困问题等结构性问题于事无补；而敢于挑战既得利益力量的现届特首，其政策则因缺少忠实盟友支持而一一告终。
明确特首新定位 消减中央顾虑
顺应新形势发展，行政长官的政治作用与草拟基本法时的原型大有不同。早期以行政长官为中心的行政主导构想，使得中央政府对香港管治极为倚重于可靠的特首，因而紧紧把住人选关口。但多届特首实践证明，基于香港复杂利益网络的政治现实，行政长官需要时常协调不同阶层及政治势力的利益，“大而有为”的威权主义强势领导思路，在当下管治环境显然是行不通的。值得我们深思往后行政长官在国家和香港政治之中的定位问题。
显然，行政长官要敢于向各既得利益开刀的强势领导人，同时又要成为协调各界的协调者，这两种角色之间具有根本矛盾。没有稳定的政党支持下，政府要在盘根错节的政治网络中与利益集团周旋，以落实长远的利民政策，一种可行的思路是将特首这两种角色分开，由代表全港市民的特首继续履行中央与香港社会之间的桥梁角色，博采众议，而特首委任立法会中的多数党派党魁为副特首或政务司长作强势执行者，力排众议。
此外，为了排解中央对特首人选的顾虑，香港方面也不应袖手旁观。香港可以自行在本地选举法上立法，规定行政长官不得收取国外资金、不得参与恐怖主义及危害国家安全的活动，详细规定由本地审议制定。在中央政府专责部门提供搜证支持工作下，香港执法部门配合本地司法机关，公正而严格地执行这些规定。相信这样做，中央毋须再为国家安全问题而拒绝开放选举权，而香港本地作为执法一方也没有理由指摘国家安全是中央打压政治反对派的工具。
“一国两制”尚有很多空白的课题亟需解决，豆萁相煎绝不是出路。中央对港政策的制订背后，往往涉及诸多考虑因素。纯粹指斥当权者独裁、保守是很容易的，但是当面对制度实施、潜在风险或两地民众认同等问题，这些简单是非道德判断便显得相当无力。当前香港有不少“一国两制”的政治议题，急需香港与内地青年一代，以认真、求真、务实的态度去共同探求出路。中央与地方管治力量之间的同室操戈实为下策。当下要缩窄两地之间的认知差距，亟需要我们彼此换位思考，赤诚相待。
（中央政府的治港方略系列四之三）
（林朝晖，北京港澳学人研究中心研究员、前学联副秘书长；吴舒景，北京港澳学人研究中心研究员、企业谘询顾问）
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