台湾促转会走入历史，转型正义的“未竟之业”何去何从？

台湾进入民主化已超过30年，但作为台湾第一个专责处理转型正义工作的独立机关——促进转型正义会（促转会），却迟至2018年才正式成立。四年任期后，促转会将于2022年5月30日正式卸牌，走入历史。

促转会办公室坐落在台北市大安区的谧静的社区里头，200公尺内，满是高级餐厅、学校。端传媒采访的时间，落在解散的前一周，代理主委叶虹灵办公室堆满纸箱、凌乱的文件，委员王增勇的办公室则几乎清空，剩余的促转会人员则在一格一格的办公桌上气氛严肃地埋头赶结案。要毕业了，松一口气吗？他们或笑或摇头说，还不到最后一天呢，但之后终于可以再度回到监督者的角色，对机关内的人来说，都轻松不少。

根据《促转条例》规定，威权统治时期的时间为1945年8月15日到1992年11月6日，共47年。台湾的转型正义最核心要处理的是，威权统治时期有多少人受害？压迫体制如何运作？除了保存历史记忆、厘清过去的压迫行为，还有未来该怎么做。

从1987年解严后，台湾开始推动转型正义工作，历经政党轮替，因为社会整体与执政党的漠视，直到2018年，才首次出现任务型机关促转会。历经2年任期及2次的延任，促转会从选址挂牌开始，就被居民抗议为恶邻设施，到被称为“东厂”的事件，历经三任主委，成员几经更迭，在2022年5月30日正式解散。未来，促转会的工作任务将分散到六个部会，行政院将设置“人权及转型正义处”，并透过召开“推动转型正义会报”，由行政院长整合监督转型正义工作。

寻找真相还是撕裂族群？要遗忘还是要记住？是不是政治斗争的工具？这些疑问总伴随著“转型正义”议题出现。争议下，容易忘记转型正义并不是二元选择，而是在民主、人权的状态下推动转型正义前进的过程。促转会将走入台湾转型正义进程的历史，这四年，促转会到底做到哪些转型正义的任务？一路来又是如何回应人民的期待与质疑的呢？

促转会的发展、任务与争议

台湾转型正义错过了“最好的时间”，而这个关键，是台湾社会发展的脉络、执政者的漠视与社会的噤声所造成，导致台湾社会长期对转型正义感到漠不关心。

长期进行转型正义研究的中央研究院研究员吴乃德曾指出，转型正义工作最重要的三项任务为：如何处置加害者、如何赔偿受害者、如何创造与保存一个共通的历史记忆。

加害者包含了威权政府中发号施令的高层，主动或被动服从而侵犯人权的情治人员、司法人员，在威权政体中工作因而获利的人员。用什么态度来面对加害者，又该如何处置加害者是政治与道德的难题。

在受害者部分，则是应给予精神与物质上的赔偿，例如被剥夺工作与升迁的机会，家属受尽煎熬等有形、无形的损失。保存历史记忆则是如何呈现有助于社会和解同时能够反省的历史，让后代不再重蹈覆彻。这三项任务最终的目标，都是为政治压迫而分裂的社会带来和解。

2016年，蔡英文赢得总统大选，在就职当日宣示，要三年内完成转型正义报告。在促转会揭牌时，蔡英文曾说：“我们可能是最后一个，威权体制的参与者与受害者，同时生活在岛屿上的世代。现在不做，我们将永远错过对历史交代的机会。”

转型正义的工作并非凭空出现。1987年解严当年，社运倡议者郑南榕、医师陈永兴、人权律师李胜雄等党外人士与民间团体的倡议下成立二二八和平日促进会，目的在于调查二二八事件真相、恢复冤罪者名誉。民间陆续出现要求转型正义的声浪。不过，台湾却在30年后，才由政府成立专责、独立的二级机关促转会。

根据端传媒访谈，促转会内部人员及外部的学者都表示，台湾转型正义错过了“最好的时间”，而这个关键，是台湾社会发展的脉络、执政者的漠视与社会的噤声所造成，导致台湾社会长期对转型正义感到漠不关心。

何时是最佳时机？吴乃德指出，威权体制崩溃初期是处理转型正义的黄金时期，因为民众对政治压迫记忆犹新，充满道德的愤怒，然而，在前总统李登辉执政下，错失了时机。

根据《促转条例》规定，促转会的立法目的在于向行政院长提出完整调查报告、规划方案及具体实施步骤在内的任务总结报告，并提出修法草案。促转会的任务范围包含还原历史真相、开放政治档案、清除威权象征、保存不义遗址、平复司法不公、促进社会和解、不当党产的处理及应用、其他转型正义事项等需执行的任务。

促转会的组织架构为一名主委、一名副主委、三名专委所组成，另有四名兼任委员共九人。由行政院长提名，立委同意后任命。第一届的主委为前监察委员黄煌雄、副主任委员为前陆委会副主委张天钦。

然而，围绕著促转会的风波，从揭牌第一天就开始。当地大安区的里长协同国民党立委、议员，带著居民前来抗议。居民表示，附近有学校、住宅跟消防队，他们认为促转会是争议性很大的机关，更说“把争议性高的机关放在住宅区，就是打扰人民”，未来若因陈抗活动封路，大量拒马、警察，将造成居民权益受损，要求促转会搬迁到中央行政大楼。

最具争议且重创促转会形象至今的是俗称的“东厂事件”。2018年9月间，媒体报导促转会副研究员吴佩蓉在内部会议的录音，时任副主委张天钦提到在会议中将矛头指向新北市长候选人侯友宜，批评他是转型正义最恶劣的例子，要求会内人员找到各国类似侯友宜的案例。张天钦更在对话中，把促转会比为“东厂”，也是后来被称为“东厂事件”之故。当时正值台湾县市长选举前三个月，此番言论引起轩然大波。

因“东厂事件”，促转会机关的独立性屡遭国民党质疑。张天钦在事件爆发后火速请辞，黄煌雄也在一个月后请辞，时任行政院长赖清德致歉并承诺成立专案调查小组，厘清事件原委。后续由杨翠代理主委，并在下一个任期获正式提名任命。杨翠在任职一年后请辞，由叶虹灵代理主委直到解散。

对于促转会的任务方向与作法，关注转型正义的民间团体在这四年间持续给予建议。台湾民间真相与和解促进会（真促会）理事长陈嘉铭在接受端传媒采访时说：“促转会成立最重要的目的，就是促进族群之间的理解。结果促转会没做到，却跳下来做执行工作，一定做不完，再延任一、两年也做不完。在没有相互理解的前提下执行，就会被不同立场的人说是斗争、厮杀。”

真促会曾表示，转型正义最重要的三项任务，分别是带领社会对话，提出公共论述、真相报告以及政策规划之撰写。陈嘉铭说，带领社会对话、提出公共论述的意义在于，理解不同族群的强烈历史情感，他强调不是找到共识，也不是要认同对方，而是先有对话、理解的机会。但他说：“促转会没有做到这个最重要且最初始的工作”，对于后续政府的执行，他感到不乐观。

外界分析，促转会时间不够、资源不足、人力有限，因此无法达标。不过，陈嘉铭指出，促转会的设立是参考各国的真相与和解委员会的设置，并定为两年，因为它的立法目的不是执行单位，而是促进对话以及做规划工作。国家人权博物馆就在做不义遗址的调查，档案局也在征集政治档案，但促转会跳下来做同样的工作。

缺乏对话与理解就进入执行阶段会遭遇哪些问题？陈嘉铭坦言，就是让另一群人认为促转会在做政治斗争，“真相不是你翻开一本书就说那是真相，也不是只有公开档案中的内容才是真相，真相很复杂，要有多元的声音，才会呈现人性的样貌。”

陈嘉铭再次强调，转型正义就是一个国家要面对过去以国之名伤害人民的行为。他认为，促转会的设立是大家期待的，但没做好最重要的工作。他强调，政府也轻忽了威权时期对于女性、同志、原住民族的侵害。

“像在爬一座没有人爬过的山”

对于身在其中的工作者来说，部分舆论将转型正义解读为政治斗争，是相当不公平的事情。在这四年里的每一天，他们都在努力将这艰难的工作推进一点点。在解散前，促转会向行政院长苏贞昌递交177万字的任务总结报告，全文已于5月27日在网路上公布。

负责原住民族以及受害者政治创伤疗愈工作的促转会委员王增勇，过去一直是学者身份，这是他第一次进到体制内工作，他说：“我过去没想到以政务官的身份，代表国家，向受难者及家属道歉，会有那么大的意义。这不是像蔡英文那样，只对原住民族说过一次道歉，而是真的走进部落里，告诉他们，国家错了，翻转上对下的关系。”

王增勇提起了赛夏族人赵文从的例子。赛夏族人赵文从1923年在新竹县五峰乡大隘村出生。1952年他因堂弟筹组台湾蓬莱民族自救斗争青年同盟，遭到逮捕，依知匪不报罪判2年徒刑。直到1997年赵文从去世，他与儿子赵俊雄都难以再回到部落，长期遭部落族人误解。

王增勇说，透过办理赵文从回家政治受难纪录片部落巡回放映，他们将纪录片以及撤销判决的公文带回部落。他说，无论受难者是否在世，“回家”的目的在于让他回到部落，重新被理解与接纳，也让被迫离开的家族正大光明地回去，成为部落的集体记忆。

但是，这个过程中，他们也遭遇很多困难，部落曾问王增勇，做这些事有无政治动机。王增勇在现场除了递交除罪公文给赵文从，也代表国家向赵文从、部落鞠躬致歉。上大隘部落头目赵建福说，小时候曾听部落长辈说，赵文从每次要离开部落，都会跟他们报备，所以他不是偷偷离开，并欢迎赵俊雄与赵家回来部落。

上述的例子是台湾社会的缩影，汉人社会也存在受难者遭家族、社群集体排斥、污名的情况。王增勇指出，转型正义要从个人的疗愈到集体的修复，台湾社会必须要让受难者愿意说出他们的遭遇，也需要听到他们的故事。

促转会代理主委、也是末代主委叶虹灵形容，这四年来，促转会像在进行无路径的登山探勘，“台湾的转型正义就是要摸出自己的登山指南，那是没人爬过的山。全机关近50个人一面摸索、找路径，且背负著很多受难者前辈的期待。”

线民、“为共产党员平反”和蒋介石铜像

叶虹灵是第一届就加入促转会的委员，待满四年，过去，她在民间团体工作，多以学人的身份进行转型正义的研究，但这跟进入体制执行转型正义工作，是完全不一样的感受。

在促转会的诸多工作项目中，叶虹灵表示，民众很关注第六波、第七波征集到的监控档案怎么公开。她强调，监控档案与判决资料不同，监控档案里，都是国家如何监控一般台湾常民的纪录，只要有组织就有监控，对象从目前台面上的政治人物到一般民众都有。他们参考各国的作法与国内专家学者的意见，以公开档案为原则来讨论如何兼顾当事人隐私。因涉及与各机关索取档案，促转会发现，机关不认为曾涉及迫害人民，“各机关都要正视历史，转型正义不是只有在学校上课就够了。”

监控常民档案公开的爆发力，在“立法委员黄国书线民案”当中，一览无遗。随著监控档案被征集与阅览使用，过去曾经协助国民党收集情资的“线民”被一一辨识出来，更延烧到目前推动转型正义的执政党，也就是民进党身上。

2021年10月，民进党台中市立委黄国书遭爆出曾为国民党情治系统的线民，他承认后退党，并宣布不再角逐下一任立委，形同退出政坛。

对此，促转会认为，威权时期中，国民党高度渗透民间社会，有万千的线民，转型正义最重要的是厘清与辨识这些参与者，才有办法持续进行真相调查，并展开对话，不是立刻进入猎巫或洗白的情境。陈嘉铭认为，线民风波突显了两个问题，“线民马上被扣帽子……理应要建立一个开放的环境让线民、当事人、专家学者来对谈。”

无独有偶，台南市长黄伟哲也遭媒体披露，就读台湾大学时期担任线民，因签收领据而遭促转会约谈。黄对此一概否认，促转会则回应，确实有约谈黄伟哲，但与媒体披露时间不一致，也不透露个案的细节。

促转会委员陈雨凡在接受端传媒采访时说：“转型正义是很中性的词汇，但我们在做民调的过程中发现，立场偏蓝的民众一听到转型正义就直接联想到东厂、清算。”“东厂事件”就是促转会的政治标签，只能不断沟通，也提醒接下转型正义工作的政府机关，台湾民众还不充分了解转型正义。

对于促转会的争议，真促会的陈嘉铭说，东厂事件发生时，民间团体建议促转会委员们集体请辞，但未获得所有委员同意，“当一个组织的道德被另一群人质疑，组织就缺乏道德的领导力。”他认为，这是为什么促转会再也撕不掉“东厂”标签的原因。

“《促转条例》不是根据个人的政治思想、倾向来做平反，就算他是共产党员，仍应受到公平审判的保障。”

在数量庞大的白色恐怖案件中，在促转会解散前一周才撤销的“李妈兜案”，可说是道尽了台湾转型正义工作的艰难与曲折。李妈兜，是一名不折不扣的中国共产党员，在案件中，仅有李妈兜与其女友陈淑端，人数上属于迷你案件，却是转型正义案件中，最受瞩目的案件之一。这个案件叩问的，是一名共产党成员在威权时期被国家杀害，到底应不应该被平反？台湾社会对于过去的冤错案件，大多持应该平反、补偿的态度，但却有许多人认为，不应包含共产党员在内。

促转会在庞大的舆论压力下，今年5月18日，促转会解散前，以李妈兜案审判过程“违反自由民主宪政秩序、侵害公平审判原则”为由，撤销两人判决。

李妈兜出生于1900年，是台南大内人，家境贫寒，直到18岁才念完小学。后曾担任公学校教员，却常因看不惯日本人作风而起冲突，最后失去教职工作。他因参加台湾民众党、新文化协会举办的活动，加入新文化协会而被捕入狱。战后，李妈兜依然不满国民政府的统治，于1946年加入中国共产党并担任台南市工委会委员兼任书记，发展组织。

1950年，宪兵司令部、保安司命步获命追缉李妈兜，布下天罗地网。不过，李妈兜的组织能力极强，行踪飘忽，据判决书记载，在他指挥下，共发展26个支部，3个直属小组。直到1952年，李妈兜与女友陈淑端在台南安平港欲偷渡至香港，在海上遭查缉而被逮捕。

后续，李妈兜听信侦讯人员“可自新、从宽优待”说词，将组织名单供出。时任国防部参谋总长周至柔一度要核可李妈兜的自新，给予优待，却因保安司令部认定他已无价值，周至柔便反悔并交代严惩。根据判决纪录，陈淑端仅为李妈兜传递文书，并未参与组织，李妈兜也一再强调，陈淑端对组织一无所知。不过，最后两人仍遭判死刑，在1953年一同遭到枪决。

此平反案消息一出，网友在促转会的脸书留言，批评促转会是促转共产党正义委员会、是中共同路人等评论。对此，陈雨凡表示，李妈兜案不是唯一一件被平反的共产党员案，只是他比较知名，而台湾社会对于共产党的敌视受到历史脉络影响直到现在。

陈雨凡说：“《促转条例》不是根据个人的政治思想、倾向来做平反，就算他是共产党员，仍应受到公平审判的保障。”

另一个棘手的难题，还有处理威权象征——例如蒋介石铜像。

促转会委员蔡志伟说，让民众、机关理解什么是威权象征很困难。他认为，国家不应该花费巨额的公帑来维护、纪念威权统治者。根据促转会统计，2019年全台共有1814个两蒋的塑像、遗像与命名空间，四年下来，减少了约300个，根据最新的数据，已处置与同意处置的比例约为32％。

陈雨凡也表示，花了这么长的时间，只做到33%这个数据，看起来不及格，但数据是有意义的，代表这件事很困难，而困难要怎么被突破，也是在跟机关交接时必须特别注意之处。

陈雨凡举了中正纪念堂的例子。2007年，陈水扁执政下，教育部将中正纪念堂改名为台湾民主纪念馆，并移除中正纪念堂匾额。此举随即遭占立法院多数的国民党反对，并由台北市政府列为市定古迹，后续更爆发民众在中正纪念堂的流血冲突。2008年，马英九就任总统，修改国立台湾民主纪念馆组织规章，将中正纪念堂匾额挂回，仅保留自由广场匾额。陈雨凡说，在“不应纪念威权统治者”与“纪念伟大的民族领袖”这两种观点之间，从两党斗法到民间不同立场的冲突，中正纪念堂就是明显、具体的案例。

在总结报告中，促转会提出六年的中长期中正纪念堂转型计划，包含修正现行组织法、启动具威权象征处置意义的转型前导计划、以竞图征件模式遴选规划设计方案。陈雨凡强调，中正纪念堂的转型涉及修法，可将现行《国立中正纪念堂管理处组织法》修正为新机关的组织法，或先废止《国立中正纪念堂管理处组织条例》。未来，中正纪念堂的转型将由文化部接手。

下一步怎么走？

促转会前主委杨翠出席促转会今年的成果发表会时表示：“今天不是毕业典礼，是逗号。是下一步该怎么做。”她指出，促转会与各机关合作过程中，深刻理解需要透过非常多的讨论，才能慢慢敲开机关的门，但各部会在承接转型正义任务时，将面临认知的框架、价值观以及量能的问题。

促转会代理主委叶虹灵表示，对各机关来说，下半年会兵荒马乱，涉及怎么编列预算、人力，呼吁社会给予政府多一点时间，同时也要持续监督政府。

根据《促转条例》规定，促转会的法定工作事项有：一、开放政治档案。二、清除威权象征、保存不义遗址。三、平复司法不法、还原历史真相，并促进社会和解。四、不当党产之处理及运用。五、其他转型正义事项。陈雨凡表示，目前促转会既有的工作项目中，皆已分配给各部会。

不过，像是“还原真相、促进和解”这项划分，尚不清楚。陈雨凡坦言，这个项目涉及太多机关，如果指定一个机关主责会有问题，所以促转会提出修法建议，涉及跨部会工作应由行政院长统筹分配。另外，未来也可能有新增的工作事项，也建议由行政院长统筹。转型正义教育虽分配给教育部主责，但公务员的教育主管机关是考试院，因此未来不只需要跨部会合作，而是跨院合作。

陈雨凡认为，接下来的首要之重是识别及追究加害者，这涉及四个层次，先厘清加害的图像、厘清加害行为、辨识加害者、追究加害者。促转会已提出加害者专章草案的建议，以行为人行为为基准，目的就是还原历史真相。接下来，加害者的相关立法则有待后续由法务部提出。

这些参与压迫体制的官员，没有一个人对受难者有歉意，只有少数一两个线民曾在访谈过程中承认错误。他们对责任的理解是，不应归责个人，而是国家、政府、法律、体制。

台湾转型正义曾被批评“只有受害者，没有加害者”。促转会曾访谈了军法官、情治人员与线民等参与压迫程度不一的压迫者。促转会的总结报告指出，在军法官部分，涵盖了军法主官、军事审判官、军事检察官及公设辩护人，发现判处重刑且数量最多的审判参与者多落在1950年代。促转会根据数量最多的前40名军法官进行清查，发现绝大多数已亡故，还在世的，只找到一名高龄90岁的军法官，但他已失智，难以进行访谈。后来，促转会更换标的，调查1970年到1992年的审判参与人员，访谈发现，这些人员虽是军官，但位阶不高，决策范围只在所属单位与个案。

叶虹灵举了一个老荣民政治犯的案例。那位老荣民只是乱讲话，大喊“毛泽东万岁”，被控为匪宣传入狱，出狱后他因生活不顺，又喝醉酒在警局大喊“毛泽东万岁”，二度入狱。后来他在土城仁教所上吊自杀，留下遗书，表示自己不怕抗战，却被小人报告所杀。

促转会找到当时承办的检察官并访谈。那名检察官说：“我不知道，我不晓得这个案子。后面起诉完了，就不会再去管。对不对，担任什么职务就做什么事，人生就是戏，演不完的戏，你当什么角色就演什么戏……。”他指出，当时是警察局移送，承办一定都有证据，没有证据的话就不会起诉也不会判刑。“这时代悲剧，当年就是这样。我跟你讲，现在发生这个事情，谁会在乎？你也不能说当时的戒严不对吗？你不能讲戒严不对啊。喝醉酒，又怎样？就是犯法。”

叶虹灵表示，这些参与压迫体制的官员，没有一个人对受难者有歉意，只有少数一两个线民曾在访谈过程中承认错误。他们对责任的理解是，不应归责个人，而是国家、政府、法律、体制，“他们会说，当时法治不完备，但不愿意谈个案，甚至根本不记得个案。也许看不见受害者的痛苦，也是他们当时生存的必要之恶。”她强调，这些人年纪也很大，多是70岁以上的长者，他们活在封闭的体系及僵化的价值观中，突然接到促转会的访谈吓一跳。

“他们在封闭的体系中生存，反过来说，正因为体系如此，才把人变成那样，才能共同参与、维持这么久的威权体制”叶虹灵说，有人提出像南非的转型正义一样，用托出真相换特赦，也许就能让这些压迫者说出实情，但她说，南非的设计是不坦白就要面临法律后果，相当于给了胡萝卜与棍子，也许这样的设计可供未来加害者专章修法参考。

那后续该怎么做？随著当事人的老去，陈雨凡语重心长地说：“加害者专章立法一定要快，受难者年纪越来越大，转型正义工作就是跟时间赛跑。”

“我从不把希望放在政府上，意思是不要把所有鸡蛋放在政府，应该循公私协力路线。”王增勇在促转会规划政治创伤疗愈计划的过程中，深刻体悟到这点，因此倾向与各地的民间团体合作。

由于政治创伤疗愈计划不在原定的法定业务范围内，而是促转会委员在进行受难者服务、促进社会对话的过程中，发展出来的模式。“我很担心卫福部说他们不愿意承接，因为不是法定任务，但我们好不容易摸索出模式，取得受难者与家属的信任，要他们再次相信国家会照顾他们，真的很难，不能再度辜负他们的信任。”

王增勇提醒，未来还要发展的方向不能只有某一方的正义，正义不应该是对立，也要让加害者愿意说出他们的故事，让当事人都体认到“我们是体系下的共存者”。

至于最大的威胁，他认为是这些故事被遗忘，就好像变成标本放在某个地方。

（实习记者吴冠伶对本文亦有贡献。）