台灣促轉會走入歷史，轉型正義的「未竟之業」何去何從？

台灣進入民主化已超過30年，但作為台灣第一個專責處理轉型正義工作的獨立機關——促進轉型正義會（促轉會），卻遲至2018年才正式成立。四年任期後，促轉會將於2022年5月30日正式卸牌，走入歷史。

促轉會辦公室坐落在台北市大安區的謐靜的社區裏頭，200公尺內，滿是高級餐廳、學校。端傳媒採訪的時間，落在解散的前一週，代理主委葉虹靈辦公室堆滿紙箱、凌亂的文件，委員王增勇的辦公室則幾乎清空，剩餘的促轉會人員則在一格一格的辦公桌上氣氛嚴肅地埋頭趕結案。要畢業了，鬆一口氣嗎？他們或笑或搖頭說，還不到最後一天呢，但之後終於可以再度回到監督者的角色，對機關內的人來說，都輕鬆不少。

根據《促轉條例》規定，威權統治時期的時間為1945年8月15日到1992年11月6日，共47年。台灣的轉型正義最核心要處理的是，威權統治時期有多少人受害？壓迫體制如何運作？除了保存歷史記憶、釐清過去的壓迫行為，還有未來該怎麼做。

從1987年解嚴後，台灣開始推動轉型正義工作，歷經政黨輪替，因為社會整體與執政黨的漠視，直到2018年，才首次出現任務型機關促轉會。歷經2年任期及2次的延任，促轉會從選址掛牌開始，就被居民抗議為惡鄰設施，到被稱為「東廠」的事件，歷經三任主委，成員幾經更迭，在2022年5月30日正式解散。未來，促轉會的工作任務將分散到六個部會，行政院將設置「人權及轉型正義處」，並透過召開「推動轉型正義會報」，由行政院長整合監督轉型正義工作。

尋找真相還是撕裂族群？要遺忘還是要記住？是不是政治鬥爭的工具？這些疑問總伴隨著「轉型正義」議題出現。爭議下，容易忘記轉型正義並不是二元選擇，而是在民主、人權的狀態下推動轉型正義前進的過程。促轉會將走入台灣轉型正義進程的歷史，這四年，促轉會到底做到哪些轉型正義的任務？一路來又是如何回應人民的期待與質疑的呢？

促轉會的發展、任務與爭議

台灣轉型正義錯過了「最好的時間」，而這個關鍵，是台灣社會發展的脈絡、執政者的漠視與社會的噤聲所造成，導致台灣社會長期對轉型正義感到漠不關心。

長期進行轉型正義研究的中央研究院研究員吳乃德曾指出，轉型正義工作最重要的三項任務為：如何處置加害者、如何賠償受害者、如何創造與保存一個共通的歷史記憶。

加害者包含了威權政府中發號施令的高層，主動或被動服從而侵犯人權的情治人員、司法人員，在威權政體中工作因而獲利的人員。用什麼態度來面對加害者，又該如何處置加害者是政治與道德的難題。

在受害者部分，則是應給予精神與物質上的賠償，例如被剝奪工作與升遷的機會，家屬受盡煎熬等有形、無形的損失。保存歷史記憶則是如何呈現有助於社會和解同時能夠反省的歷史，讓後代不再重蹈覆徹。這三項任務最終的目標，都是為政治壓迫而分裂的社會帶來和解。

2016年，蔡英文贏得總統大選，在就職當日宣示，要三年內完成轉型正義報告。在促轉會揭牌時，蔡英文曾說：「我們可能是最後一個，威權體制的參與者與受害者，同時生活在島嶼上的世代。現在不做，我們將永遠錯過對歷史交代的機會。」

轉型正義的工作並非憑空出現。1987年解嚴當年，社運倡議者鄭南榕、醫師陳永興、人權律師李勝雄等黨外人士與民間團體的倡議下成立二二八和平日促進會，目的在於調查二二八事件真相、恢復冤罪者名譽。民間陸續出現要求轉型正義的聲浪。不過，台灣卻在30年後，才由政府成立專責、獨立的二級機關促轉會。

根據端傳媒訪談，促轉會內部人員及外部的學者都表示，台灣轉型正義錯過了「最好的時間」，而這個關鍵，是台灣社會發展的脈絡、執政者的漠視與社會的噤聲所造成，導致台灣社會長期對轉型正義感到漠不關心。

何時是最佳時機？吳乃德指出，威權體制崩潰初期是處理轉型正義的黃金時期，因為民眾對政治壓迫記憶猶新，充滿道德的憤怒，然而，在前總統李登輝執政下，錯失了時機。

根據《促轉條例》規定，促轉會的立法目的在於向行政院長提出完整調查報告、規劃方案及具體實施步驟在內的任務總結報告，並提出修法草案。促轉會的任務範圍包含還原歷史真相、開放政治檔案、清除威權象徵、保存不義遺址、平復司法不公、促進社會和解、不當黨產的處理及應用、其他轉型正義事項等需執行的任務。

促轉會的組織架構為一名主委、一名副主委、三名專委所組成，另有四名兼任委員共九人。由行政院長提名，立委同意後任命。第一屆的主委為前監察委員黃煌雄、副主任委員為前陸委會副主委張天欽。

然而，圍繞著促轉會的風波，從揭牌第一天就開始。當地大安區的里長協同國民黨立委、議員，帶著居民前來抗議。居民表示，附近有學校、住宅跟消防隊，他們認為促轉會是爭議性很大的機關，更說「把爭議性高的機關放在住宅區，就是打擾人民」，未來若因陳抗活動封路，大量拒馬、警察，將造成居民權益受損，要求促轉會搬遷到中央行政大樓。

最具爭議且重創促轉會形象至今的是俗稱的「東廠事件」。2018年9月間，媒體報導促轉會副研究員吳佩蓉在內部會議的錄音，時任副主委張天欽提到在會議中將矛頭指向新北市長候選人侯友宜，批評他是轉型正義最惡劣的例子，要求會內人員找到各國類似侯友宜的案例。張天欽更在對話中，把促轉會比為「東廠」，也是後來被稱為「東廠事件」之故。當時正值台灣縣市長選舉前三個月，此番言論引起軒然大波。

因「東廠事件」，促轉會機關的獨立性屢遭國民黨質疑。張天欽在事件爆發後火速請辭，黃煌雄也在一個月後請辭，時任行政院長賴清德致歉並承諾成立專案調查小組，釐清事件原委。後續由楊翠代理主委，並在下一個任期獲正式提名任命。楊翠在任職一年後請辭，由葉虹靈代理主委直到解散。

對於促轉會的任務方向與作法，關注轉型正義的民間團體在這四年間持續給予建議。台灣民間真相與和解促進會（真促會）理事長陳嘉銘在接受端傳媒採訪時說：「促轉會成立最重要的目的，就是促進族群之間的理解。結果促轉會沒做到，卻跳下來做執行工作，一定做不完，再延任一、兩年也做不完。在沒有相互理解的前提下執行，就會被不同立場的人說是鬥爭、廝殺。」

真促會曾表示，轉型正義最重要的三項任務，分別是帶領社會對話，提出公共論述、真相報告以及政策規劃之撰寫。陳嘉銘說，帶領社會對話、提出公共論述的意義在於，理解不同族群的強烈歷史情感，他強調不是找到共識，也不是要認同對方，而是先有對話、理解的機會。但他說：「促轉會沒有做到這個最重要且最初始的工作」，對於後續政府的執行，他感到不樂觀。

外界分析，促轉會時間不夠、資源不足、人力有限，因此無法達標。不過，陳嘉銘指出，促轉會的設立是參考各國的真相與和解委員會的設置，並定為兩年，因為它的立法目的不是執行單位，而是促進對話以及做規劃工作。國家人權博物館就在做不義遺址的調查，檔案局也在徵集政治檔案，但促轉會跳下來做同樣的工作。

缺乏對話與理解就進入執行階段會遭遇哪些問題？陳嘉銘坦言，就是讓另一群人認為促轉會在做政治鬥爭，「真相不是你翻開一本書就說那是真相，也不是只有公開檔案中的內容才是真相，真相很複雜，要有多元的聲音，才會呈現人性的樣貌。」

陳嘉銘再次強調，轉型正義就是一個國家要面對過去以國之名傷害人民的行為。他認為，促轉會的設立是大家期待的，但沒做好最重要的工作。他強調，政府也輕忽了威權時期對於女性、同志、原住民族的侵害。

「像在爬一座沒有人爬過的山」

對於身在其中的工作者來說，部分輿論將轉型正義解讀為政治鬥爭，是相當不公平的事情。在這四年裏的每一天，他們都在努力將這艱難的工作推進一點點。在解散前，促轉會向行政院長蘇貞昌遞交177萬字的任務總結報告，全文已於5月27日在網路上公布。

負責原住民族以及受害者政治創傷療癒工作的促轉會委員王增勇，過去一直是學者身份，這是他第一次進到體制內工作，他說：「我過去沒想到以政務官的身份，代表國家，向受難者及家屬道歉，會有那麼大的意義。這不是像蔡英文那樣，只對原住民族說過一次道歉，而是真的走進部落裏，告訴他們，國家錯了，翻轉上對下的關係。」

王增勇提起了賽夏族人趙文從的例子。賽夏族人趙文從1923年在新竹縣五峰鄉大隘村出生。1952年他因堂弟籌組台灣蓬萊民族自救鬥爭青年同盟，遭到逮捕，依知匪不報罪判2年徒刑。直到1997年趙文從去世，他與兒子趙俊雄都難以再回到部落，長期遭部落族人誤解。

王增勇說，透過辦理趙文從回家政治受難紀錄片部落巡迴放映，他們將紀錄片以及撤銷判決的公文帶回部落。他說，無論受難者是否在世，「回家」的目的在於讓他回到部落，重新被理解與接納，也讓被迫離開的家族正大光明地回去，成為部落的集體記憶。

但是，這個過程中，他們也遭遇很多困難，部落曾問王增勇，做這些事有無政治動機。王增勇在現場除了遞交除罪公文給趙文從，也代表國家向趙文從、部落鞠躬致歉。上大隘部落頭目趙建福說，小時候曾聽部落長輩說，趙文從每次要離開部落，都會跟他們報備，所以他不是偷偷離開，並歡迎趙俊雄與趙家回來部落。

上述的例子是台灣社會的縮影，漢人社會也存在受難者遭家族、社群集體排斥、污名的情況。王增勇指出，轉型正義要從個人的療癒到集體的修復，台灣社會必須要讓受難者願意說出他們的遭遇，也需要聽到他們的故事。

促轉會代理主委、也是末代主委葉虹靈形容，這四年來，促轉會像在進行無路徑的登山探勘，「台灣的轉型正義就是要摸出自己的登山指南，那是沒人爬過的山。全機關近50個人一面摸索、找路徑，且背負著很多受難者前輩的期待。」

線民、「為共產黨員平反」和蔣介石銅像

葉虹靈是第一屆就加入促轉會的委員，待滿四年，過去，她在民間團體工作，多以學人的身份進行轉型正義的研究，但這跟進入體制執行轉型正義工作，是完全不一樣的感受。

在促轉會的諸多工作項目中，葉虹靈表示，民眾很關注第六波、第七波徵集到的監控檔案怎麼公開。她強調，監控檔案與判決資料不同，監控檔案裏，都是國家如何監控一般台灣常民的紀錄，只要有組織就有監控，對象從目前檯面上的政治人物到一般民眾都有。他們參考各國的作法與國內專家學者的意見，以公開檔案為原則來討論如何兼顧當事人隱私。因涉及與各機關索取檔案，促轉會發現，機關不認為曾涉及迫害人民，「各機關都要正視歷史，轉型正義不是只有在學校上課就夠了。」

監控常民檔案公開的爆發力，在「立法委員黃國書線民案」當中，一覽無遺。隨著監控檔案被徵集與閱覽使用，過去曾經協助國民黨收集情資的「線民」被一一辨識出來，更延燒到目前推動轉型正義的執政黨，也就是民進黨身上。

2021年10月，民進黨台中市立委黃國書遭爆出曾為國民黨情治系統的線民，他承認後退黨，並宣布不再角逐下一任立委，形同退出政壇。

對此，促轉會認為，威權時期中，國民黨高度滲透民間社會，有萬千的線民，轉型正義最重要的是釐清與辨識這些參與者，才有辦法持續進行真相調查，並展開對話，不是立刻進入獵巫或洗白的情境。陳嘉銘認為，線民風波突顯了兩個問題，「線民馬上被扣帽子......理應要建立一個開放的環境讓線民、當事人、專家學者來對談。」

無獨有偶，台南市長黃偉哲也遭媒體披露，就讀台灣大學時期擔任線民，因簽收領據而遭促轉會約談。黃對此一概否認，促轉會則回應，確實有約談黃偉哲，但與媒體披露時間不一致，也不透露個案的細節。

促轉會委員陳雨凡在接受端傳媒採訪時說：「轉型正義是很中性的詞彙，但我們在做民調的過程中發現，立場偏藍的民眾一聽到轉型正義就直接聯想到東廠、清算。」「東廠事件」就是促轉會的政治標籤，只能不斷溝通，也提醒接下轉型正義工作的政府機關，台灣民眾還不充分了解轉型正義。

對於促轉會的爭議，真促會的陳嘉銘說，東廠事件發生時，民間團體建議促轉會委員們集體請辭，但未獲得所有委員同意，「當一個組織的道德被另一群人質疑，組織就缺乏道德的領導力。」他認為，這是為什麼促轉會再也撕不掉「東廠」標籤的原因。

「《促轉條例》不是根據個人的政治思想、傾向來做平反，就算他是共產黨員，仍應受到公平審判的保障。」

在數量龐大的白色恐怖案件中，在促轉會解散前一週才撤銷的「李媽兜案」，可說是道盡了台灣轉型正義工作的艱難與曲折。李媽兜，是一名不折不扣的中國共產黨員，在案件中，僅有李媽兜與其女友陳淑端，人數上屬於迷你案件，卻是轉型正義案件中，最受矚目的案件之一。這個案件叩問的，是一名共產黨成員在威權時期被國家殺害，到底應不應該被平反？台灣社會對於過去的冤錯案件，大多持應該平反、補償的態度，但卻有許多人認為，不應包含共產黨員在內。

促轉會在龐大的輿論壓力下，今年5月18日，促轉會解散前，以李媽兜案審判過程「違反自由民主憲政秩序、侵害公平審判原則」為由，撤銷兩人判決。

李媽兜出生於1900年，是台南大內人，家境貧寒，直到18歲才唸完小學。後曾擔任公學校教員，卻常因看不慣日本人作風而起衝突，最後失去教職工作。他因參加台灣民眾黨、新文化協會舉辦的活動，加入新文化協會而被捕入獄。戰後，李媽兜依然不滿國民政府的統治，於1946年加入中國共產黨並擔任台南市工委會委員兼任書記，發展組織。

1950年，憲兵司令部、保安司命步獲命追緝李媽兜，佈下天羅地網。不過，李媽兜的組織能力極強，行蹤飄忽，據判決書記載，在他指揮下，共發展26個支部，3個直屬小組。直到1952年，李媽兜與女友陳淑端在台南安平港欲偷渡至香港，在海上遭查緝而被逮捕。

後續，李媽兜聽信偵訊人員「可自新、從寬優待」說詞，將組織名單供出。時任國防部參謀總長周至柔一度要核可李媽兜的自新，給予優待，卻因保安司令部認定他已無價值，周至柔便反悔並交代嚴懲。根據判決紀錄，陳淑端僅為李媽兜傳遞文書，並未參與組織，李媽兜也一再強調，陳淑端對組織一無所知。不過，最後兩人仍遭判死刑，在1953年一同遭到槍決。

此平反案消息一出，網友在促轉會的臉書留言，批評促轉會是促轉共產黨正義委員會、是中共同路人等評論。對此，陳雨凡表示，李媽兜案不是唯一一件被平反的共產黨員案，只是他比較知名，而台灣社會對於共產黨的敵視受到歷史脈絡影響直到現在。

陳雨凡說：「《促轉條例》不是根據個人的政治思想、傾向來做平反，就算他是共產黨員，仍應受到公平審判的保障。」

另一個棘手的難題，還有處理威權象徵——例如蔣介石銅像。

促轉會委員蔡志偉說，讓民眾、機關理解什麼是威權象徵很困難。他認為，國家不應該花費鉅額的公帑來維護、紀念威權統治者。根據促轉會統計，2019年全台共有1814個兩蔣的塑像、遺像與命名空間，四年下來，減少了約300個，根據最新的數據，已處置與同意處置的比例約為32％。

陳雨凡也表示，花了這麼長的時間，只做到33%這個數據，看起來不及格，但數據是有意義的，代表這件事很困難，而困難要怎麼被突破，也是在跟機關交接時必須特別注意之處。

陳雨凡舉了中正紀念堂的例子。2007年，陳水扁執政下，教育部將中正紀念堂改名為台灣民主紀念館，並移除中正紀念堂匾額。此舉隨即遭佔立法院多數的國民黨反對，並由台北市政府列為市定古蹟，後續更爆發民眾在中正紀念堂的流血衝突。2008年，馬英九就任總統，修改國立台灣民主紀念館組織規章，將中正紀念堂匾額掛回，僅保留自由廣場匾額。陳雨凡說，在「不應紀念威權統治者」與「紀念偉大的民族領袖」這兩種觀點之間，從兩黨鬥法到民間不同立場的衝突，中正紀念堂就是明顯、具體的案例。

在總結報告中，促轉會提出六年的中長期中正紀念堂轉型計畫，包含修正現行組織法、啟動具威權象徵處置意義的轉型前導計畫、以競圖徵件模式遴選規劃設計方案。陳雨凡強調，中正紀念堂的轉型涉及修法，可將現行《國立中正紀念堂管理處組織法》修正為新機關的組織法，或先廢止《國立中正紀念堂管理處組織條例》。未來，中正紀念堂的轉型將由文化部接手。

下一步怎麼走？

促轉會前主委楊翠出席促轉會今年的成果發表會時表示：「今天不是畢業典禮，是逗號。是下一步該怎麼做。」她指出，促轉會與各機關合作過程中，深刻理解需要透過非常多的討論，才能慢慢敲開機關的門，但各部會在承接轉型正義任務時，將面臨認知的框架、價值觀以及量能的問題。

促轉會代理主委葉虹靈表示，對各機關來說，下半年會兵荒馬亂，涉及怎麼編列預算、人力，呼籲社會給予政府多一點時間，同時也要持續監督政府。

根據《促轉條例》規定，促轉會的法定工作事項有：一、開放政治檔案。二、清除威權象徵、保存不義遺址。三、平復司法不法、還原歷史真相，並促進社會和解。四、不當黨產之處理及運用。五、其他轉型正義事項。陳雨凡表示，目前促轉會既有的工作項目中，皆已分配給各部會。

不過，像是「還原真相、促進和解」這項劃分，尚不清楚。陳雨凡坦言，這個項目涉及太多機關，如果指定一個機關主責會有問題，所以促轉會提出修法建議，涉及跨部會工作應由行政院長統籌分配。另外，未來也可能有新增的工作事項，也建議由行政院長統籌。轉型正義教育雖分配給教育部主責，但公務員的教育主管機關是考試院，因此未來不只需要跨部會合作，而是跨院合作。

陳雨凡認為，接下來的首要之重是識別及追究加害者，這涉及四個層次，先釐清加害的圖像、釐清加害行為、辨識加害者、追究加害者。促轉會已提出加害者專章草案的建議，以行為人行為為基準，目的就是還原歷史真相。接下來，加害者的相關立法則有待後續由法務部提出。

這些參與壓迫體制的官員，沒有一個人對受難者有歉意，只有少數一兩個線民曾在訪談過程中承認錯誤。他們對責任的理解是，不應歸責個人，而是國家、政府、法律、體制。

台灣轉型正義曾被批評「只有受害者，沒有加害者」。促轉會曾訪談了軍法官、情治人員與線民等參與壓迫程度不一的壓迫者。促轉會的總結報告指出，在軍法官部分，涵蓋了軍法主官、軍事審判官、軍事檢察官及公設辯護人，發現判處重刑且數量最多的審判參與者多落在1950年代。促轉會根據數量最多的前40名軍法官進行清查，發現絕大多數已亡故，還在世的，只找到一名高齡90歲的軍法官，但他已失智，難以進行訪談。後來，促轉會更換標的，調查1970年到1992年的審判參與人員，訪談發現，這些人員雖是軍官，但位階不高，決策範圍只在所屬單位與個案。

葉虹靈舉了一個老榮民政治犯的案例。那位老榮民只是亂講話，大喊「毛澤東萬歲」，被控為匪宣傳入獄，出獄後他因生活不順，又喝醉酒在警局大喊「毛澤東萬歲」，二度入獄。後來他在土城仁教所上吊自殺，留下遺書，表示自己不怕抗戰，卻被小人報告所殺。

促轉會找到當時承辦的檢察官並訪談。那名檢察官說：「我不知道，我不曉得這個案子。後面起訴完了，就不會再去管。對不對，擔任什麼職務就做什麼事，人生就是戲，演不完的戲，你當什麼角色就演什麼戲……。」他指出，當時是警察局移送，承辦一定都有證據，沒有證據的話就不會起訴也不會判刑。「這時代悲劇，當年就是這樣。我跟你講，現在發生這個事情，誰會在乎？你也不能說當時的戒嚴不對嗎？你不能講戒嚴不對啊。喝醉酒，又怎樣？就是犯法。」

葉虹靈表示，這些參與壓迫體制的官員，沒有一個人對受難者有歉意，只有少數一兩個線民曾在訪談過程中承認錯誤。他們對責任的理解是，不應歸責個人，而是國家、政府、法律、體制，「他們會說，當時法治不完備，但不願意談個案，甚至根本不記得個案。也許看不見受害者的痛苦，也是他們當時生存的必要之惡。」她強調，這些人年紀也很大，多是70歲以上的長者，他們活在封閉的體系及僵化的價值觀中，突然接到促轉會的訪談嚇一跳。

「他們在封閉的體系中生存，反過來說，正因為體系如此，才把人變成那樣，才能共同參與、維持這麼久的威權體制」葉虹靈說，有人提出像南非的轉型正義一樣，用託出真相換特赦，也許就能讓這些壓迫者說出實情，但她說，南非的設計是不坦白就要面臨法律後果，相當於給了胡蘿蔔與棍子，也許這樣的設計可供未來加害者專章修法參考。

那後續該怎麼做？隨著當事人的老去，陳雨凡語重心長地說：「加害者專章立法一定要快，受難者年紀越來越大，轉型正義工作就是跟時間賽跑。」

「我從不把希望放在政府上，意思是不要把所有雞蛋放在政府，應該循公私協力路線。」王增勇在促轉會規劃政治創傷療癒計畫的過程中，深刻體悟到這點，因此傾向與各地的民間團體合作。

由於政治創傷療癒計畫不在原定的法定業務範圍內，而是促轉會委員在進行受難者服務、促進社會對話的過程中，發展出來的模式。「我很擔心衛福部說他們不願意承接，因為不是法定任務，但我們好不容易摸索出模式，取得受難者與家屬的信任，要他們再次相信國家會照顧他們，真的很難，不能再度辜負他們的信任。」

王增勇提醒，未來還要發展的方向不能只有某一方的正義，正義不應該是對立，也要讓加害者願意說出他們的故事，讓當事人都體認到「我們是體系下的共存者」。

至於最大的威脅，他認為是這些故事被遺忘，就好像變成標本放在某個地方。

（實習記者吳冠伶對本文亦有貢獻。）