民主的幻灭或时势的必然？光环蜕去的昂山素季迎来2020大选

【编者按】2020年缅甸大选将在11月8日举行。尽管疫情仍然笼罩国家，但3800万缅甸选民也将在2015年之后又一次投出选票。已经执政五年的昂山素季曾经多年来被视为缅甸民主化和自由化的标志。2015年，获得自由后重返政治前台的她带领全国民主联盟党夺下执政地位，成为希望和改变的象征。

当其时，端传媒曾派出记者团队深入缅甸选举一线，采访现场投票情况。在民盟总部，端传媒记者看到欢呼雀跃的昂山素季支持者们欢庆胜利。在仰光和腊戌的投票站，记者听到了不同选民对时局的不同解释——有人对民主怀有希冀，而也有少数民族和其他选民抱持怀疑。

然而昂山素季的胜利不意味缅甸的社会问题从此消失。旧的积弊在新的民主体制下找到了新的存在方式。2016年前后的若开邦危机，让流离失所的罗兴亚人成为国际关注焦点。昂山素季的应对无疑让国际社会和缅甸境内的少数民族失望，但也令她更获得了缅族人口的支持。军政府体制仍未完全离场，无数难民还在等待回家，民主制仍然脆弱，疫情席卷全球，在内外挑战面前，2020年大选会带给缅甸一个怎样的未来？

11月8日，缅甸将举行2015年世纪选举后的第二场全国大选。

2015年的大选是缅甸25年来的第一次开放选举。如今，作为仍在转型的新兴民主国家，2020年的选举不仅是对昂山素季过去五年施政表现的检验，也将决定缅甸民主改革道路的未来。

然而，如今的缅甸也面临各种挑战：第二波疫情抵挡不住，本来被视作国际防疫资优生的缅甸，确诊人数突然在八月中从三百多例一路飙升，目前上看六万。政府在九月宣布封锁第一城仰光对外交通，开始实施强硬的居家令与宵禁。虽然投票日禁令得以豁免，但疫情会如何影响选举仍是未知。

竞选不若以往热闹，但各反对党也仍来势汹汹。这不仅包括了过去两年新成立的政党，紧咬着昂山素季领导的执政党全国民主联盟（民盟），攻击各项在过去五年没有达成的竞选承诺，及乏善可陈的经济政策，还包括了积极整合的少数民族政党。他们希望团结各邦的声音，抢下民盟在2015年大选中在少数民族地区的席次。

更为长远的影响是十月中政府突然宣布将取消全国330个镇区中56个的选举，影响超过140万选民，激起少数民族政党怒火。这使民盟一直以来对少数民族不平等待遇的纷争再次浮上台面。

在受到取消选举影响最为严重的若开邦（Rakhine State），若开人长期积累的不满情绪再次沸腾，缅甸军方与若开当地武装组织从2018年便开始的战火预计将继续延烧。而由执政党直接任命的选举委员会（选委会）则因各样争议政策，公平性饱受质疑，选举的可信度也因此受到各方抨击。缅甸民族主义和地方主义之间的矛盾，势必将在2020之后的缅甸持续下去。

高开走低的过去五年

直到2010年才从军方软禁恢复自由的昂山素季，在2015年的大选势如破竹，在国内及国际间声望无人可比。她曾在选举前呼吁选民不用管候选人是谁，投票的时候盖下民盟就对了。因厌恶军方长久以来的压迫，少数民族当时也视昂山素季为民主自由的偶像，许多人放弃自己族群的政党转投民盟。这样的政治生态，让民盟在2015年大胜有军方背景、成员多为退休军方将领的联邦巩固发展党（巩发党），拿下将近八成的选票及国会约六成席次。

时至今日，缅甸的光景及昂山素季的声望已十分不同。

在国际上，曾被一众西方媒体及各国奉为“民主女神”的昂山素季，因为对于缅甸政府迫害罗兴亚人一事保持沉默、甚至捍卫此举正当性，而成为众矢之的跌落神坛。

在国内，昂山素季过去五年任期的施政成绩也不尽理想。民盟2015年的竞选承诺包括了和平进程及国家体制联邦化。许多少数民族希望缅甸朝联邦制转型，使他们能有更多权力自治，但这一进展非常有限。相对于下放权力给地方，政府甚至更加集权于中央，而军方与民族地方武力组织（民地武）的交战仍没有停歇的迹象。

而在修宪承诺上，政府仍无法与军方达成共识，需要超过四分之三国会同意的修宪提案无疾而终；而民盟执政前两年因昂山素季执着于和平进程，忽视了经济发展，尽管政府试图在过去两年力挽狂澜，却仍是百废待举——不只基础建设缺乏、电力供应不足、政策法律跟不上发展，投资者要面对各种官僚的繁文缛节，甚至要担忧西方国家可能针对缅甸因罗兴亚事件再实施经济制裁——导致民间与商界普遍对民盟的经济政策丧失信心。

执政党施政乏力，使新兴政党在过去两年纷纷窜起。前民盟国会议员岱岱凯（Thet Thet Khine）去年成立的人民先锋党（People’s Pioneer Party ）从创党始便吸引许多目光。曾是珠宝商人的岱岱凯，接受各大媒体采访时大批昂山素季不到位的经济改革，认为她的“控制狂”使经济发展深陷泥淖。岱岱凯主打社会经济牌，提出相对完整的经济政策——包括创造更多工作机会、提高人民薪资和帮助中小企业发展等等。值得一提的是，人民先锋党在候选人的选择上令人耳目一新，不只推出超过四成的女性候选人，期盼为长年由老年男性主导的缅甸政治带来一股新气象，更提名了缅甸史上首位LGBT候选人，希望推动更友善性小众群体的政策。

其他的新兴政党，还有如前巩发党主席瑞曼于2019年创立的联邦改善党（Union Betterment Party），他们这次提名了超过900名候选人，仅次于民盟及巩发党。另外，前年成立的人民党（People’s Party）则是由1988年民主运动的学生领袖哥哥基（Ko Ko Gyi）带领，虽然只在重点区域提名了150多位候选人，但其声量也不容小觑。

联邦梦想与罗兴亚问题

原本在国会里只拿下不到一成的各少数民族政党也在过去两年积极整合，以合并或组成策略联盟的方式，希望在2020大选中由各少数民族邦形成“统一战线”，攻下民盟过去所占的席次。

这其中，不仅包括克钦邦四个政党组成的克钦邦人民党（Kachin State People’s Party） 、钦邦三大政党组成的钦族民主联盟（Chin National League for Democracy ），还有本来在若开邦相当强势的国会第三大党若开民族党，以及在掸邦的国会第四大党掸族民主联盟。

对于少数民族来说，昂山素季推进和平进程谈判不力，其政府对下放权力给少数民族、促进自治及更多相等权益的承诺也不断跳票，引起诸多不满。民盟过去几年许多看上去一意孤行、罔顾少数民族民意的政策，也让少数民族怀疑民盟是一个奉行缅族民族主义而非代表全国多元背景的政党。

近年来一个常常被民族政党提到的案例，是民盟不顾少数民族的反对，执意在许多邦里建造缅甸独立领袖——昂山素季父亲昂山将军的雕像。少数民族并不憎恶昂山将军，但认为他代表了历届以缅族为中心压迫其他少数民族的政府。民盟政府在建设雕像过程中不顾反对声音的作法，加大了少数民族的反对声量。

若开邦近年无法平息的冲突，也更证明民盟在少数民族的政策上未得民心，加深了这个缅族主导的政府及军队与少数民族间的隔阂。从2018年底，民地武“若开军”便不断与政府军在若开邦北部交战，战火甚至因若开军与其他地区的民地武结盟而延烧到钦、克钦、掸邦等地。事实上，这样的冲突是数十、数百年来若开人对于民族不平等及压迫的不满造成的结果。

时间倒带至15世纪，若开曾有属于自己的王国——谬乌（Mrauk-U；现在若开北部的一个镇区）。其独立在18世纪被缅甸贡榜王朝打破。若开人认为自此他们受到缅族、尔后英国、再回到缅甸的世世代代的殖民。若开人一直希望能自治、成为联邦、甚至独立的一个邦。

来到21世纪，在经历了近60年的军事独裁统治之后，若开以及许多少数民族曾寄厚望于民主领袖昂山素季，认为她上任后一切都会改变。但现实却令他们绝望。2016年民盟带着强大民意上任后，便在他们第一个决策——总统如何指派邦长一事上，大大打击了少数民族对民盟的信任。根据宪法，邦长一律由总统直接指定。虽然大选后若开民族党在邦议会，以及国会代表若开邦的议员中都拿下多数席次，但让若开人失望甚至不平的是，总统在不经当地人民、政党协调的情况下，任命了一位民盟党籍的缅族国会议员为若开邦长。

更甚的是，民盟没有因为当地强烈的反弹而调整其决策，加上缅甸军在若开邦的各样军事行动和罗兴亚难民危机，致使许多人不再对缅甸的选举政治抱有希望。2018年，若开民族党党魁埃貌博士的演讲，呼应了许多人民的心声。他声称若开人世代受缅族人压榨，拿起武器似乎比投票更能够达成自治，结果随即被逮捕，因叛国罪判处两年徒刑。

若开军后来发起的战争，代表着若开人的不满达到顶点。国际危机组织（International Crisis Group）2020年10月底的报告说明，自2016年起，民盟的一连串政策“动摇了许多若开人对选举民主的信任”，“加强了当地民众对若开军的普遍支持”，导致了缅甸数十年来“最致命的”内战。

不只如此，缅甸政府从去年6月起以国家安全理由在若开邦北部及钦邦百力瓦（Paletwa）强制断网，不仅对当地经济造成强烈冲击，也阻止了相关防疫信息的传递，使一般民众的困境雪上加霜。

10月16日，选举不到一个月前，缅甸选委会以安全为由取消了若开19个镇区中9个的选举，另外4个也被部分取消，影响超过若开邦半数的选民。吊诡的是，同样身在若开军战火中的钦邦百力瓦镇区却得到豁免。值得注意的是钦邦百力瓦所有现任席次都归民盟，而被取消选举的若开邦镇区大多为若开民族党及其他反对党的票仓。这样的举动几乎摧毁了若开人对于选举能够带来改变的民主常态的信任。

当然，此次大选里，罗兴亚人的政治权利继续因为歧视性的公民法被剥夺。联合国人权高级专员办事处也罕见地在大选前表示“对缅甸人权状况的严重关切”。

严峻的经济前景

时至今日，缅甸的经济结构仍活在前朝军政府的阴影下，与军方密切的利益关系而崛起的财阀仍在，官僚体系贪污，基础建设匮乏，地下黑市盛行，一直以来缺乏国家整体经济长远规划，因此经济改革绝非一蹴可几。

昂山素季上任初期专注于和平进程而忽视经济发展，导致外国投资一路下滑，直到2018年起，政府才加大推行各项市场自由化改革，经济才止跌回升。

细数来，民盟政府的主要经济政策包括了实行新的缅甸公司法及投资法，简化行政程序鼓励外商投资，更大程度使市场自由化等等。尔后民盟政府也释出了第一份关于经济未来的长远规划——缅甸可持续发展计划（Myanmar Sustainable Development Plan），画下直到2030年国家经济改革方向的蓝图，为众多外国投资者欢迎。

为辅助计划，政府在2019年更推出“项目银行（Project Bank）”，整理出政府优先推动的基础建设项目，以公私合伙制投资加速缅甸基建。同年也破天荒地宣布开放国外人寿保险业者进入缅甸，核准了包括英国保诚、香港友邦（AIA）、美国安达、日本第一人寿等多家外资进驻。今年4月，缅甸更再次开放外国银行牌照，首次准许外资银行提供零售服务。8月，民盟亦提出利用与泰国毗邻的优势，建立一个缅甸最大的经济特区。然而这些立意良好的政策，往往在宣布后延宕许久才执行，或是在推出之时缺乏细节、漏洞百出，导致许多人对经济改革的进度感到不耐烦。

在基础建设中，能源改革是重点，缅甸的电力供应不足，不只阻挡外国投资者进入，也持续箝制本地的经济潜力。迄今全国仍有一半人口没有连接到国家电网，为东南亚最低。仰光仍不时会停电，工厂甚至要建造自己的电厂维持电力供应。缅甸每年电力需求以超过15%的速度成长，民盟政府在其施政前三年却没有积极作为，直到2019才宣布了1072兆瓦（约占原本缅甸发电能力三成）的紧急电力项目。但此项目只有一个月的投标时间，七个月内便要完成电厂并投入营运，为业界许多人士诟病。此外五个项目全数由两家中资背景公司拿下——中国国企中技与香港伟能的一家合资公司，及另一中国国企中国能源建设。但这些项目没有一个在政府规定的日期上线。今年五月政府亦试图再次“赶鸭子上架”，宣布了1060兆瓦的太阳能电力项目，在许多本地及外国同行竞争的情况下，中资投标者（有些与本地合资）抢下超过九成的标案，再次引起投资者哗然。

尽管民盟政府宣称不遗余力地吸引各国投资，并试图分散不同外资的比重，但中国在经济层面对缅甸的影响仍逐步上升。最主要因为罗兴亚事件破坏了缅甸的国际形象，使大批西方国家资本撤退，使得缅甸不得不以亚洲其他国家的投资为主，其中又以中国、日本与新加坡为大宗。今年一月，习近平首次在其任内出访缅甸，不仅希望加速在缅甸的“一带一路”项目，也象征了在密松水坝事件导致缅甸全国普遍的反中情绪后，中缅关系再次恢复稳固。

另一方面，罗兴亚事件持续影响外资对缅甸的信心。尤其在去年，诸多伊斯兰国家到国际法庭上控告缅甸种族清洗罗兴亚人之后，欧盟内部响起了要撤销对缅优惠关税的声音。这对占据缅甸制造业极大比重的成衣、制鞋造成警讯。

2020年，缅甸是少数能保持正经济成长率的国家之一。但封城和国外对成衣厂的减单，加上消失的旅游业，仍让经济受到强烈冲击，有报导指工业区无工可做的人只剩下吃老鼠与蛇充饥的选项。而民盟政府今年提出的经济振兴政策，跟相邻国家动辄占他们GDP 5%到10%的资金挹注相比，仍非常微薄。

连任无悬念，但挑战也无悬念

目前，分析都指向昂山素季在这次大选高枕无忧。缅甸虽然没有民调，但根据缅甸选举观测组织PACE在8月所做的调查，高达79%的受访者对国务资政昂山素季表示信任。若区分不同种族，对她的信任程度在缅族为主的行政区中高达84%， 在少数民族为主的行政区则只有60%。此外，65%的受访者对民盟持正向态度，对最大反对党巩发党，则只有28%持正向的态度。

对占缅甸七成人口的缅族人来说，昂山素季不仅是国家领导人，更有如女神一般的地位；尤其是对于教育水平较低的非都市人口。都市人口虽受经济发展不佳的困扰，但去年底昂山素季亲上火线远赴海牙国际法庭为缅甸政府辩护种族清洗罗兴亚人的指控，激起了新一波民族主义的高潮——此举对于缅族人来说，有如昂山素季代表国家对抗外国打压，继续巩固了她的地位。

至于其他政党方面，新兴政党都将竞选重点放在以缅族为主的七个省份；然而，疫情肆虐严重限缩了他们的竞选活动，加上他们几乎不能和昂山素季的知名度及支持率相抗衡，可能难以拿下超过个位数的席次。最大反对党巩发党在过去五年间没有重大突破，也没有抛出吸睛的政策吸引选民，预期结果会与五年前相去不多。

在主要反对党欲振乏力的情况下，许多人将目光聚焦在少数民族政党，其中又以若开邦、掸邦、克钦邦还有钦邦为主。由于缅甸采取简单多数制（各选区由最高得票的候选人拿下国会议员的席次）的选举模式，不利于小党参选，因而民盟在这次选举中仍可以能轻松地拿下国会绝对多数。

即便民盟只赢得国会相对多数的席次，缅甸特殊的政治体制也让民盟无需与任何人结盟便得以继续执政。在缅甸，总统并非由人民直选，而是由民选的上、下议院以及军方各推派一位总统候选人，经国会（民选加上军方议员）投票后，最高票数的成为总统，总统更可以直接指定内阁。因此，民盟只需要在国会有相对多数，便能顺利拿下总统席位。少数民族政党若要与民盟抗衡，势必需要与军方或及军方背景的巩发党一同合作。然而这些少数民族长久以来与军方相互对峙，合作的可能微乎其微。

因此，此次大选几乎大势底定。然而，眼下缅甸国内疫情没有趋缓的迹象，成为投票的一大变数。尽管政府方面已宣布投票日当天将有许多防疫措施，但各界仍然预期投票率将低于2015年的69%。另一方面，自选战开始，选委会便争议重重——如在若开邦大规模取消选举，以及对反对党在国家频道上播放的文宣进行言论审查等，使一些政党酝酿在选后投诉选委会，甚至挑战选举结果。

从疫情到一连串争议与缅族中心的政策，可想而知，选后的昂山素季，势必将面临多方压力。如何弭平各方的不满，使缅甸能在民主转型之路上继续向前，将是她选后的一大挑战。

（刘忠恩，驻仰光的缅甸英文媒体记者）