多国请求债务减免，全球最大官方债权人中国要怎么做？

2010 年 9 月，时任加纳总统约翰·米尔斯（John Mills）出访中国，为加纳带回中方价值 150 亿美元的投资、援助允诺。两年后，时任加纳副总统约翰·马哈马（John Mahama）赴京签署上述援助项目中的一项：由中国国家开发银行牵头的 30 亿美元优惠贷款。这是加纳有史以来最大的单笔贷款。

马哈马在签字仪式结束后说，“金砖国家的崛起 —— 如中国、巴西、印度 —— 为非洲和其他发展中国家提供了一种替代方案，使它们无需冗长繁琐的手续，即能获得急需的投资”。

这句话可能有恭维的成分，但诸多研究和报告均显示，中国已无可争议的从全球最大受援国，变成了全球最大援助国之一。世界银行也说，中国 2010 年以后对非洲的援助额在迅速增加，与此同时，有“富国俱乐部”之称的经合组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD），其成员国对非援助支付额则呈下降趋势。

据中国政府于 2011 年和 2014 年发布的两版对外援助白皮书，截至 2012 年底，中国共对外提供援助金额 3456.3 亿元，包括无偿援助、无息贷款和优惠贷款。其中 2010 年到 2012 年是援助金额大幅攀升的阶段，共产生 893.4 亿元。

不过，第三方机构的调查和学术研究则试图指出，中国海外实际放贷、援助金额远高于官方数字。

《纽约时报》2019年一篇专栏文章援引约翰·霍普金斯大学一项研究称，仅在 2000 年至 2017 年间，中国就向非洲地区提供超过 1430 亿美元贷款；而波士顿大学另一项研究则称自 2005 年以来，中国在拉丁美洲和加勒比地区发放超过 1400 亿美元贷款。

基尔世界经济研究所(Kiel Institute for the World Economy)去年刊发在美国国家经济研究局（NBER）的一篇学术论文 —— 《中国的海外借款》（China’s Overseas Lending，以下简称“论文”） ， 对中国对外援助和海外债权规模做了更详细的调查，得出的数字差异也更大。

论文作者，塞巴斯蒂安·霍恩教授(Sebastian Horn)、克里斯托弗·特雷贝希(Christoph Trebesch)教授和卡门·莱因哈特（Carmen M. Reinhart）称，在过去几十年里，中国向世界其他国家输出了天量资本，是世界银行和国际货币基金组织总和的两倍多，总额超 5 万亿美元。其中大约有 1.6 万亿是具有援助性质的直接贷款、援建，以及商贸领域常见的授信额度，其余以各类投资组合的形式存在，比如国债、公司债等。某些时候，中国也用购买国债的方式帮助发达国家。

中国设计了一系列既能树立“大国形象”，又能保护援助资金安全、并获得一定回报的援助机制。它们可能一开始运行顺畅，然而，随着援助对象的增加、援助范围的扩大以及海外政治、经济风险加剧，坏账比例也逐渐攀高。

基尔世界经济研究所结合数据和公开新闻报道发现，2000 年中国海外援助坏账几乎为零，2017 年这个数字飙升到 7000 亿美元。在这期间，中国至少进行了 140 次债务重组和外债冲销，由中国政府、国有银行和企业共同参与。

例如在 2007 年对伊拉克的债务减免中，中国先取消了官方债务，但仍保留中国公司在伊拉克的 85 亿美元债权。三年后历经多次谈判才将其中的 80% 注销。

不难理解中国这么做的动机。《外交官》杂志援引一位前中国进出口银行(China Exim Bank)官员的叙述： “如果非洲借款人不还我们钱，我们还是得还钱给我们的债券持有人。”

但是，2019冠状病毒肺炎疫情可能冲毁中国精心设计的机制。至今，全世界已有 90 多个国家向国际货币基金组织寻求帮助。在四月举行的 G20 财长会议上，包括中国在内的许多国家同意提供临时债务减免，允许非洲诸国暂停偿还价值 120 亿美元的债务和相关利息。

一些面临经济崩溃的债务国特别向中国提出，希望免除旧贷款。加纳财长 Ken Ofori-Atta 4月提出：“中国必须加强对非洲的债务减免”。甚至法国总统马克龙也亲自呼吁中国减免在非洲的债务。与此同时，一部分参与“一带一路”计划的国家也加入要求中国减免债务的阵营。他们希望以免除利息、债务延期或直接减记的方式减免债务。还有一些非洲国家担心中国可能会借此拿走当地一些重要战略资产的控制权。

对此，在中国外交部 5 月 13 日的例行记者会上，发言人赵立坚回应相关议题道：“中国从未向有债务困难的国家施压，我们通过双边磋商解决这类问题。”他承诺，中国同意有关国家在 2020 年 5 月 1 日至 2020 年底暂停还本付息。

赵立坚同时提到：“全球经济下行风险增加，不稳定不确定因素增多，不少发展中国家经济发展面临挑战，债务风险上升”——这也是中国正面临的问题，经济萎缩、财政赤字扩大、企业和居民收入减少。

今年一季度，中国 GDP 同比萎缩 6.8%，自其 1992 年开始披露季度 GDP 增长数据以来第一次负增长。其中农业产出萎缩 3.2%、工业产出萎缩 9.6%、服务业产出萎缩 5.2%。在内地 31 个省和直辖市的统计中，只有西藏 GDP 增速为正；超过一半省份（含直辖市）财政自给率低于 50%。在上周的“两会”政府工作报告中，中国破天荒的不提年度经济增长目标。

正因为如此，大多数经济学家、智库研究员们认为，中国不太可能单方面减免债务。布鲁金斯学会研究院 Yun Sun 说，“ 在中国的剧本中，推迟偿还贷款、债务重组和债务/股权互换的可能性更大，而不是直接纾困。”

要弄清楚中国在全球债务违约浪潮中能做什么、不能做什么，恐怕要先认真审视她自 1950 年代开展对外援助以来的种种做法。

不透明的援助

“中国官方借贷和投资的急剧增长，在和平时期几乎是史无前例的。只有一战和二战后的美国借贷增长可以媲美……中国已经成为世界上最大的官方债权人”。

厘清中国海外援助、贷款确切规模的难点，在于不透明的上报机制和模糊的统计口径。

大量中国跨境资本流动、海外援助研究或者文献，往往存在“事实孤立”的现象，很大程度上仍然互不相关，难以将证券投资、资产购买、跨境贸易授信额度、无偿捐助等不同形式的资本流动统一归纳。

像标准普尔、穆迪等评级机构，更关注国债的借贷、偿付情况，忽略普通信贷的违约率；巴黎俱乐部（Paris Club）是另一个可以更好追踪官方贷款的组织，但中国不是其成员国。

此外，中国会对受援国量身定制对外“援助”。对于发达国家或中等收入国家，中国会购买其主权债券以提供流动性支持，比如 2010 年欧债危机期间买入希腊国债。而对于发展中国家，中国会提供建设资金、贷款，但是资金进出几乎都通过央企，比如中国建筑、中国水电等。多数情况下，它们会被排除在国际货币基金组织等机构统计的对外援助活动中。

这些都使得中国海外债权统计长期偏少。或者说，官方宣告的援助数字和外界实际感受脱钩。

为了尽可能降低主、客观因素对债权评估的影响，《中国的海外借款》的三位作者重新建立了中国海外贷款数据库。

他们搜集了 1949 年至 2017 年间，中国向 152 个国家和地区提供的 1974 笔贷款和 2947 笔捐助数据，确定了承诺援助总金额为 5300 亿美元。再加上允诺的贸易授信额度，总规模达到 1.6 万亿美元。

统计发现，这些金额更多流向中低收入国家，据估计中国目前占新兴市场银行贷款总额的 25%，轻松超过了世界银行或者国际货币基金组织。如果算上中国购买的债权，2017 年底中国对外金融债券超过 5 万亿美元，占当时世界 GDP 的 8%。

对此，论文评论道：“中国官方借贷和投资的急剧增长，在和平时期几乎是史无前例的。只有一战和二战后的美国借贷增长可以媲美……中国已经成为世界上最大的官方债权人”。

三位教授相信，在复杂的“援助”环境中，中国对世界银行、国际清算银行、国际货币基金组织隐瞒了近一半援助金额。那些国家包括津巴布韦、安哥拉、伊朗、委内瑞拉或赤道几内亚，是全球风险最大、最不稳定的债务国，世界银行、国际货币基金组织等机构避之不及。

学者们担心这可能扭曲了金融政策监督和主权债务市场定价的风险评估。而这一判断，似乎和中国官方的统计结果或宣传语境相去甚远。

中国自 1950 年代中期起即开展对外援助，对象主要是非洲国家。它们也是最早和中华人民共和国建交的国家。即便在那段震惊世界的大饥荒期间，中国也没有停止对外援助。

1980 年代以后中国对外援助变成了合作、发展经贸为主。在 1999 年“走出去”这一口号的“指引”下，中国有了如今这般对外援助构成的雏形。

中国 2014 年发布的对外援助白皮书称，2010 年至 2012 年，共对外提供无偿援助 323.2 亿元人民币，占对外援助总额的 36.2%，“重点用于帮助受援国建设中小型社会福利项目以及实施人力资源开发合作、技术合作、物资援助和紧急人道主义援助等”。

至于优惠贷款，本金由中国进出口银行筹集，利率低于中国央行公布的基准利率，利息差额由国家财政补贴。所有这些援助均由商务部对外援助司统筹、指导。

国家开发银行、进出口银行早先都是政策性银行，为政府牵头的项目提供融资，资金来源是中国央行、财政部注资或者通过公开市场发行债券。2015 年以后，国开行退出所谓的“政策性银行”序列，成为类似于世界银行、亚洲发展银行、欧洲复兴开发银行那样的开发性金融机构。

参考发展援助委员会成员国于 1972 年商定的标准, “官方发展援助”贷款必须包含不低于 25％ 的、以 10％ 优惠利率计息的贷款。

其他形式的资金流动，包括提供给本国企业以补贴或者担保它们对受援国进行投资的资金、军事援助以及出口信贷等，都应算作“其他官方资金（OOF）”。它们不属于名义上的官方发展援助范畴，而中国相当一部分比例的“对外援助”是通过这种形式开展的。

半官方性质的中国科学院科技战略咨询研究院，曾在 2017 年对比中美官方对外承诺的金融援助存量，结论是两国承诺量相仿，但是在资金构成方面存在较大差异。美国官方发展援助（ODA）占承诺总规模的 92.43%，中国只有 22.9%。其余主要以 OOF 形式流入他国。

该类资金流动往往包含大量的附加协议，如基建项目需由指定中国承包商执行，相关贷款由中资银行直接打入中国承包商账户等等。相比之下，2010 年至 2012 年间，美国对外援助总额约为 942 亿美元，英国约为 418 亿美元，日本为 578 亿美元，德国为 445 亿美元，法国为 424 亿美元，以无偿援助和优惠贷款为主（上文提到，中国为893.4亿元）。

另外，就像清华-卡内基全球政策中心所说的，中国对外援助并不会遵照西方国家惯用的“巴黎原则”行事，“中国对外援助并不会在改善当地治理水平、加强妇女权利或打击腐败等方面设定严苛的条件。此外，中国对无偿援助和贷款罕有区分，也未公布向具体国家提供援助的详细信息”。

对此，中国官方研究机构反驳说，“西方的官方发展援助严密的制度设计、精密的技术定义和扎实的理论基础不同，中国与非洲的发展合作更多的是‘在干中学’，从中国对非援助的历史实践当中逐渐形成了自己的操作模式。”

不止是“援助”

“中方的援助有偿、有附加条件且与中国企业和银行深度捆绑。”

2010 年前后，非洲几内亚湾北侧的莱基半岛海岸线旁，多了条崭新的快速路（freeway）。

马路东西走向，南北两侧看起来完全是两个世界。

南侧是土路，垃圾遍地洒落，杂草堆里零星坐落着几处简易民居。路旁的木制电线杆以约 30 米的间隔“站着”。北侧则挨着一大片修剪整齐的人工绿化带，太阳能路灯取代了另一侧的木电线杆。继续往北走便能看到一座灰白色建筑，身后是一大片工业园区。

园区入口不远处，有一座公路广告牌。上面印着一行中文标语：莱基自贸区，投资非洲的乐园。那条穿越而过的快速路就叫莱基自贸区路。

项目始于 2006 年，计划投资 3.3 亿美元，由隶属于中国国家开发银行的中非发展基金，央企中国铁建、中国土建，以及尼日利亚拉各斯州政府等公司和机构共同投资、建设。

在非洲和欧亚大陆，散落着数十座类似这样的经济园区，绝大多数由中方出资参与兴建。

对此，前世界银行首席经济学家林毅夫的评价是：“我亲身经历了中国从农业国家向着工业现代化国家的转变过程，我相信相似的演变同样能发生在非洲地区”。

不过，旨在推进国际援助款透明化与开放化的研究机构 AidData 认为：“这不是传统意义上的援助”。因为中方的援助有偿、有附加条件且与中国企业和银行深度捆绑。

2012 年出版的《中国的超级银行》一书详细介绍了国开行的发展历程和其如何使用海外援助。像中国对加纳的援助，就是一揽子援建项目，包括液化石油气处理、港口、铁路改造、天然气开发、油田运输天然气作发电用等等。

学术界对中国对外援助的公私属性有比较明确共识：与其他主要经济体不同，中国几乎所有海外贷款和相关衍生的基建投资都具有官方属性。即这类资本输出的最终承担方是中国政府、国有企业或者中国央行。

当借贷、融资不再是纯市场行为，而是为了贯彻、配合政府经济政策，坏账几乎不可避免。

但中国政府、国/私营企业以及金融机构，一度靠整套避险机制成功降低了坏账率：对于高风险的债务人，放贷机构（以国开行、进出口行为主）通常直接支付贷款给在海外实施建设项目的中国承包商，而不是汇至受援国政府控制的账户，比如：

• 埃塞俄比亚阿迪斯阿贝巴市的环形公路，中国中铁公司承建（国企）；
• 阿迪斯阿贝巴市的通信网络，中兴公司和当地国企共建（国企）；
• 加纳液化石油气项目，中石化建造、加纳国家天然气公司经营（国企）；
• 加纳赛康迪保税工业园，中国海山控股集团是唯一授权开发商（私企）；

由于这类海外贷款实际上仍然在中国公司的账户上，所以中国不需要向国际清算银行等多边金融机构报备。这也部分解释了为何难以追踪、确认中国实际援助金额。

除此之外，中国还会充分利用受援国的优势产品作为抵押。前国开行行长陈元曾说他们找到了在发展中国家放贷的秘密，即将石油、天然气等矿产资源销售作为贷款抵押品。例如，在加纳的 30 亿美元贷款合同中，加纳政府测算它们最终可能要合计偿还中国政府 64 亿美元，或者供应 1.5 亿桶原油，周期长达 15 年。

参与约翰·霍普金斯大学中非研究计划的黛博拉·布劳提加姆教授（Deborah Brautigam）在论文《中国在非洲的发展援助》中指出，2004 年至 2011 年间，中国至少与七个非洲国家签署了类似的矿产抵押贷款协议，总额近 140 亿美元，但中方或许不只志在于获取当地物资，而是让中国企业获得利润丰厚的承包合同。

中国国务院新闻办公室曾在 2011 年对外表示，中国优惠贷款的年利率在 2%至 3% 之间，偿还期一般为 15 至 20 年(包括 5 至 7 年的宽限期)。这些贷款要么打入中国公司账户，要么限制受援国动用贷款的能力。

即便如此，多数受援国仍会接受，因为它们普遍无处寻觅贷款。根据美国兰德智库 2013 年所做的一项研究显示，当时中国提供援助贷款的 93 国，大多数无法在国际资本市场上获得长期贷款，一小部分可能以伦敦银行拆解利率（LIBOR）为基础，上调 2 到 3 个百分点才能借到钱。

《纽约时报》对此曾评论道，许多西方投资者对一些政治和法律制度风险较大的国家避之不及，中国则直接介入。例如当 2008 年厄瓜多尔因主权债务违约，从西方获得补助受限时，中国对其放贷和投资的规模相当于厄瓜多尔 GDP 的 20%。

提供贸易授信额度也是中国实施对外援助的重要举措之一。它也往往不被统计在各种口径的援助报表里。

其中中国出口信用保险公司提供了绝大部分担保，而受益方其实是各式各样的国有和私营公司，比如中国铁建（国有）、华为（私营）。中国出口信用保险公司和进出口银行类似，也是政策性金融机构，由中国财政部和中国主权财富基金下属的中央汇金公司出资成立。

根据基尔经济研究所的论文，中国出口信用保险公司在 2017 年累计为约 4120 亿美元的信贷总额提供担保，相当于中国 17% 以上的出口总额。相比之下，德国或美国政府提供的短期担保额度，不及中国每年担保额的 5%。

不过，任何生意都不会有万全之策。

委内瑞拉已经几次请求中国放宽还款期限，并试图借新债还旧债；印度首富家族 Anil Ambani 所控制的 RCom 电讯公司 2019 年年底宣布破产，它对外负债超过 70 亿美元，其中 1/3 债权属于国开行、进出口行和华为。

进退两难

“如果继续借贷，结果很可能是有借无还；如果不借，此前的巨额借款、投资以及地缘政治关系又面临中断，而且还可能影响‘一带一路计划’。”

《经济学人》去年撰文称，在多项昂贵非洲项目失败后，国开行似乎正对放贷按下刹车键。

肯尼亚曾是非洲第三大的中国贷款接受国，2006 年至 2017 年间总计获得近百亿美元贷款。这些资金用来建设当地的铁路、港口等基建。2019 年夏天，肯尼亚总统热忱期待收到倒数第二段铁路的 35 亿美元贷款。

但他失败了，因为中国拒绝为该段铁路建设提供资金。据《东非报》报道，中国这么做似乎是不满意 2017 年 7 月开始运营的内罗毕-蒙巴萨段货运业务表现，并且希望开展新的可行性研究、调整铁路走向。

中国这么做是有先兆的。2018 年 11 月，专门为中资海外投资提供信用担保的央企中国信保提出，中国许多海外大型基础设施项目背后的规划“明显不足”、导致巨额财务损失。他们的首席经济学家王稳说：“中国开发商和发展中国家项目融资方需要加强风险管理。我们可以清楚地看到在亚迪斯-吉布提铁路项目上的错误，它已经使中国信保损失了 10 亿美元。”

此外，随着中国更深度、广泛地参与全球援助和开发，一些地方开始怀疑中国援助的动机。中资“出海”的政治风险加剧。比如肯尼亚议员 Mutula Kilonzo 批评中国一些“卡尾款”的做法，是其“债务陷阱”的一部分。

他以中方在斯里兰卡汉班托塔（Hambantota）港口项目为例称，中国故意借给一些国家超过其偿还能力的款项，以便在这些国家违约时夺取其战略资源。该港口因为在 2017 年无力偿还中资企业 80 亿美元贷款，被斯里兰卡当局移交给中国招商局集团作为补偿。招商局集团是中国一家巨型、综合实体，总部设在香港，其利润总额、净利润和总资产在中国央企中均排名第一。

不过，黛博拉·布劳提加姆教授研究了 3000 多个由中国资助的海外项目后发现，斯里兰卡那次资产被扣押以偿还债务，是唯一例子。但这已足够威吓到其他和中国有类似合作的非洲或者拉美国家了，老生常谈的问题又回来了：中国对外援助是否是新世代“殖民主义”、“流氓外交”。

中国官方自然不会同意外界对其的负面看法。《人民日报》曾在 2018 年以《中国对外援助从来不搞“猫腻”》为题，反驳相关质疑，并称“中国进行对外援助，是在积极承担相应的国际义务，彰显了负责任大国的形象”。

“中国一系列‘支票簿外交’有很强的政治动机，他们会在合适的时候打开或者合上支票簿。”

林毅夫在世界银行任职期间表示，随着帮助发展中国家和新兴市场国家建设基础设施，为当地能源、矿产开采提供资金，中国这些海外援助（或者叫投资）对当地经济增长和繁荣产生积极影响。

这种说法可能过于理想化了。就连向来亲华的清华-卡内基政策中心都持反面看法，表示中国一系列“支票簿外交”（checkbook diplomacy）有很强的政治动机，例如与台湾争夺外交认可，其中连接坦桑尼亚和赞比亚的坦赞铁路项目就是一个例子。他们会在合适的时候打开或者合上支票簿。

此外，如果过去中国海外援助对政治因素的看重使他们可以容忍一定程度的坏账，那么今年疫情对本国经济的冲击，也许会令政治家们重新审视海外援助的节奏。尽管这并不容易。目前，仅非洲对中国的债务就已经积累了 1400 亿美元之巨，比上海 2019 年财政收入还多了近 44%。中国自身还有大约 1.96 万亿美元的待偿外债。

实际上，约翰·霍普金斯大学高级国际研究学院的研究显示，中国在往年经济产出、政府收入和外汇储备快速增长的阶段，也没有像国内宣传机器描写的那样，广泛地对遇到困难的受援国减免债务。他们会放宽还款期限、或者重组债务，将旧项目的债权置换成新项目、新资产的股权。

无论处理存量债务还是规划未来投资，都要求中国在经济利益、地缘政治和能源安全间拉锯、权衡。而在内外部巨大经济冲击下，这三方面几乎不可能兼得。如中国民间智库安邦咨询所说，“如果继续借贷，结果很可能是有借无还；如果不借，此前的巨额借款、投资以及地缘政治关系又面临中断，而且还可能影响‘一带一路计划’。”

一些学者认为，眼下更现实、对中国也更务实的做法，就是如 G20 财长会议所做承诺那样，参与到全球主要援助国联合减免债务的行动中。只不过中国债务减免的程度“不太可能超过平均水平”，因为这既不能压制受援国以后的借款冲动，也无助中国在当地获得更多话语权，更会令已不堪重负的财政承受更多压力。