将香港议题推进美国政治：反修例运动的华府游说者

42岁的朱牧民（Samuel M. Chu）在美国生活三十年，仍视香港为家乡，在美国为香港的社会运动奔走。当年，他的父亲朱耀明牧师在港组织“黄雀行动”，救援八九学运后被缉捕的内地民运人士，但忧虑家人，于是将两名儿子送往美国。自十二岁起，朱牧民在美国读书、生活，英文流利过广东话。他大学政治系毕业后，开始参与美国的草根社区和非盈利机构运动，为贫困群体、性少数群体争取权益，并逐渐在华盛顿积累政治资源。他自称并非“政治说客”，而是教普通人如何实践政治，这一做便是二十余载。

55岁的生物学教授杨锦霞（Anna Yeung-Cheung）1987年从香港移民来美国，那些年支联会（香港市民支援爱国民主运动联合会）有人来美国参观或拜访，她便帮忙接待、联络。杨锦霞现在纽约的曼哈顿维尔学院（Manhattanville College）教书，寒、暑假期回港做义工。若在Google上搜索她的照片，要么是在实验室里身着白色工作服，要么便是在街头集会现场呼喊。她在纽约组建或参与了数个支持民主的港人组织，例如NY4HK和Global Solidarity for Hong Kong，最近这几个月则频繁地往返纽约与华盛顿之间。

IT工程师Joseph Ng在香港出生长大，高中毕业后越洋求学，转眼已经在美国生活二十多年。他在华盛顿的政府外判机构工作，娶了台湾裔的太太，也换了美国护照。他过去投票给奥巴马——那是他第一次作为美国公民行使政治权力，最近则买机票陪太太回台湾参加投票，顺便过春节。从雨伞运动起，他便关注故乡的情况，纽约、华盛顿等美国东岸的港人集会，他都会参加。从《苹果日报》到亲北京报章，他也都读，为的是“了解一下两方不同的声音。”

过去的这个夏天，香港反修例运动愈演愈烈，身在海外的杨锦霞深感要为香港做些什么，于是和朱牧民、Joseph Ng以及美国圣母大学（The University of Notre Dame）的政治系副教授许田波（Victoria Tin-bor Hui）一同在华盛顿成立游说组织“香港民主委员会”（Hong Kong Democracy Council，以下简称HKDC），主要工作是为美国政界引入香港议题，在美推动相关政策与法律。

HKDC是《香港人权与民主法案》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act，以下简称法案）的幕后推手之一。这项法案的通过背后，既有复杂的国际政治因素——例如美国对华政策的整体转向，亦与香港人持续六个月的街头运动息息相关——长期的街头运动极大唤起国际社会的关注。而在美国，有数万名香港移民利用美国基层政治网络和社交媒体发声，HKDC则联合散落于美国各地的港侨组织，制定策略向国会和白宫表达立场。

这是与香港示威齐头并进的一场海外运动，也可称作反修例运动的“海外战场”。“它延续了‘无大台’的特点，每一个人都有一定的影响力，也走出了新的政治游说手法，”香港浸会大学政治及国际关系学系助理教授郑炜对端传媒记者说。

在美国发生的这场运动要求参与者拥有经验和策略，以及熟谙美国政治内闻。曾有美国加州的港侨自发向所属选区的议员打电话、写信，申诉香港问题，两个月内寄出五万多封雪花般的信件。而HKDC的一众成员则负责提供更细致的支援和指导。

“你不需要向435位议员逐一发信，这里有35位是你需要集中发起攻势的。”朱牧民对端传媒记者说。他们有一份名单了然于心。

信件与电话轰炸固然瞩目，但事实上，“打三十个电话就足以让议员做出回应，因为这些电话来自他们的选民。”

“政治是有不同层次的。”朱牧民说，他相信美国的政治体系可以让人们从下至上施展影响力——但前提是，人民要有组织。

当地时间2019年11月20日，《香港人权与民主法案》在众议院以417票赞成、1票反对通过，7天后的27日，感恩节前夕，美国总统特朗普签署法案生效。但对于游说者们而言，庆祝的时候已经过去。华盛顿的冬天已十分寒冷，朱牧民、杨锦霞再赴国会，与罗冠聪、敖卓轩等旅居在此的年轻人逐一拜会支持法案的议员，经营HKDC的社交网络页面，保持曝光率，并开始着手新的文件——他们试图让法案能够在未来具备执行力，而不只是纸上谈兵。

香港的喧嚣纷乱未平，大洋这端的这群人，正在进行一场前所未有的与美国政治、法律体系的互动。你可以说他们精明地以促进美国国家利益的名义为香港民主派游说，寄望在一国两制的框架之下，美国能给他们额外的筹码；也可以看做他们是将理想主义投注在复杂的他国政治框架中，静待会得到什么样的回音。

“在国会有很多联系人，能约到很多不同的议员”

“你认为你们正在争取的价值，和美国主流的价值观是重合的吗？”

“我觉得是的。”

乔治城大学（Georgetown University）的哲学系博士生C.H. Jeffrey Tsoi对端传媒记者说。2019年夏天他还在香港的街头，初秋便已抵达华盛顿的知名学府。刚刚来的那个周末，香港的硝烟还未从脑海中淡去，他走到白宫门外的草坪上，参加了一场港侨组织的民主集会。

华盛顿的初秋尚无凉意，骄阳似火，不输香港的酷热。有人派中英文的传单，有人拉横幅，有人指引媒体记者。呼喊口号之后，大家合唱名曲《海阔天空》。

当时，《香港人权与民主法案》已经在美国参众两院外交事务委员会获动议，也有网民进行白宫联署，但尚未排入国会议程，一切都还是未知数。Tsoi开始研读法案原文，接着又循迹读了1992年的《美国香港政策法》（United States-Hong Kong Policy Act）。法案中涉及的立法程序他看不懂，便继续找国会的资料看，最后一路读到美国宪法原文。

他花了四天时间，用中英双语撰文《香港人权与民主法案解说文》（上下两辑），在社交媒体上引发不少关注，随后，HKDC邀请他帮忙梳理资料。

与此同时，Tsoi与住在马里兰州（Maryland）的香港朋友开始尝试接触所属地区的众议员（representative）。之所以没有在华盛顿特区做这件事，是因为特区的特殊性，虽有民选代表却在国会没有完整的投票权。而毗邻华府的马里兰州却不同，Tsoi认为他们传递给议员的声音是有机会被立法机构听到的。

他们的主要目的是让议员联合署名法案（cosponsor）。议员联合署名是一个重要的表达机制。Tsoi认为，越来越多的议员表达支持，便会影响其他沉默或不表态的议员。特别是到了参议院，有“无异议通过”（unanimous consent）的立法过程。“Cosponsor是非常主要的指标，让其他议员了解到是不是这个法案已经有大多数参议员支持，如果是的话，就没必要反对，自动通过。”

Tsoi和朋友一共见到了两位议员的助手（staffer），民主党和共和党都有，每次会面一个多小时，他们事先准备一些笔记，让美国人听他们解释。“staffer的工作就是要面对群众，”因此谈话非常顺利。

Joseph Ng也说，他第一次参加过总统大选投票后才发现，总统是谁不是最重要的，“重要的是地区的那个，那才是真正能帮到你的人。”

普通选民在通常情况下只能见到议员的助手。而在国会山面见议员这类“级别较高”的活动，就由HKDC的人来完成。

在加入HKDC之前，朱牧民曾在美国不同地区的基层非盈利机构工作。他曾参与明尼苏达州的免费午餐项目，使六万余名低收入家庭学生受益，并推动立法终止了这个州的“午餐羞辱”（Lunch Shaming）——这是一个长久以来在美国教育体系中存在的问题，当一个学生因家境贫困等原因无法支付学校的正常午餐，学校便会给他另一份午餐果腹，例如半个三明治，而原本那份丰盛的午餐则会被丢进垃圾桶。

从那时起，朱牧民便在国会山奔走来往。他称自己不是社运分子或政治家，而是一个“组织者”（organizer），帮助那些“没有钱雇说客”、“没有钱加入竞选团队”、“不住在华盛顿也没有机会和政治人物握手”的普通美国人向上传递诉求。

对美国政客来说，朱牧民是一位经验丰富老道的专家。有媒体称朱牧民与美国国会及行政当局中国委员会（Congressional-Executive Commission on China, CECC）联席主席麦高文（Jim McGovern）共事十年，但他没有向端传媒记者透露与政界人士的交往细节。不过香港众志的敖卓轩说，“Samuel（朱牧民）在国会有很多contacts（联系人），能约到很多不同的议员。”杨锦霞也佐证了这一点，“Samuel帮忙联络国会、议员，做很多统筹的事情。”同时，朱牧民也是HKDC唯一一个拿工资的员工。

Joseph Ng则是HKDC几位主要成员中唯一居住在华盛顿的人，每当有香港人士来拜访，他便帮忙开车、接送。他的美国老板通常都准他假期，因为老板上世纪九十年代曾在香港工作，“很关心香港的事”。

“民主体制就建立在利益的分享之上”

端传媒记者在美国众议院雷波恩大楼（Rayburn House）见到朱牧民。这幢大楼与最高权力机构国会大厦隔街相望，是一百多位众议员办公所在地。朱牧民一身西服革履，笑称自己从早上七点三十大楼开门便进来与各个人士会面，直到下午七时，大楼快要关闭，才有空接受采访。

“香港人在争取民主，但民主本身是一团乱的。”朱牧民说，“HKDC并不是在凭空创造美国对香港的支持，”而是教香港人如何在“一团乱的民主”中找到正中要害的靶心，例如应该向谁表达诉求、以及在什么时机找到那个人。“在这个过程中，你要不断增强自己的能力和参与民主过程的意愿。”这不是一蹴而就，而是需要长期、不断努力的事。

政治游说在华盛顿拥有悠久的历史。美国政治学者Lester W. Milbrath曾在其名著《华盛顿说客调查》（Washington Lobbyists Survey）中第一次提出游说的定义：那些代表特定公民利益的人，为了能改变政府决策者的决定，而进行与政府决策者之间畸形的沟通和交流活动。

从20世纪以来，美国摆脱孤立主义，转而更多介入国际政治，来自不同族裔和群体的游说也愈发兴盛，他们要通过积极诉求、辩论、提供证据以及运用媒体的力量实影响决策者，实现自己的目的。例如，1990年代，爱尔兰裔美国人就曾游说克林顿政府介入北爱尔兰和平进程。

回到香港的问题上，无论是网民联署、寄信议员、明信片运动，在很大程度上是起到“告知”（inform）的作用——告诉美国上下甚至整个世界，香港正在发生一件大事。而游说（lobby）而则要把各方利益都摆清楚。换句话说，他们要正视一个问题：这些美国政客为什么要帮助你？

香港浸会大学政治及国际关系学系助理教授郑炜对端传媒记者说，美国若要高举民主自由，做西方世界的主导者，便“要有能力支援和它share common value（分享共同价值）的人”。

2019年11月中大、理大事件之后，美国上下被勾起了对天安门事件的回忆。据香港政治学者沈旭晖对《立场新闻》的引述，法案的发起者、共和党参议员卢比奥（Marco Rubio）利用这一时机，说服了暗中拖延法案讨论的参议院多数党领袖麦康奈尔（Mitch McConnell），促使数名迟疑的参议员投下赞成票。

上述猜测，端传媒记者未能在国会得到证实。但一位工作人员以不具名的方式表示，中大、理大事件在某种程度上起到了助力。

这位工作人员提示记者留意参众两院通过的时间表：10月15日，众议院通过法案；11月11日，香港西湾河开枪、中大和理大冲突爆发；11月14日，参议院启动热线机制（hotline）——这个机制为法案加快速度通过而设立，指法案在未经表决但无异议的情况下便可以通过；11月19日，参议院通过法案；11月20日，众议院以417比1票压倒性通过法案；11月21日，众议院长南希·佩洛西（Nancy Patricia Pelosi）签字；11月24日，香港区议会选举；11月25日，特朗普签署法案。

朱牧民说，从11月中旬开始的这个过程“是非常紧凑的”,“我做了二十年，从来没有见过这么快的速度，从来没有。”

发起法案的是共和党的卢比奥，为法案高调站台的是民主党的佩洛西。英文媒体称这是“民主共和两党的罕见团结”——既有左派支持民主和人权，又有右派意欲抗衡北京，因此在国会成为鲜有争议的跨党派议题。法案从2014年雨伞运动被起草开始，五年时间默默无闻，最终在2019年末短短的一个星期中冲刺达成。

“香港本来是不被纳入这个圈子的，”郑炜补充，而反修例运动让美国看到“香港公民社会支持的价值真的和美国有很大的符合”。

也因此，在华盛顿流传着另外一种说法，香港法案是议员们付出较少成本、便可获得目光和支持的一项“政治成绩”。例如密苏里州（Missouri）的参议员霍利（Josh Hawley），他刚刚庆祝过四十周岁生日，是参议院最年轻的议员。他过往并无和香港或中国的交集，却在2019年10月亲自到香港，还推出自己的一项法案《香港如水法案》（Hong Kong Be Water Act）。因此有人质疑他是否为“博眼球”。

“每件事情都会有这样的一个论调，”杨锦霞对端传媒记者说，霍利与HKDC来往较多，也见过不少香港社运年轻人，“我不会说100% is No，但我本人不会以这样的心机去想一个人。”“每个州只有两个参议员，他们要肩负的东西多的是。他如果觉得香港是本钱，密苏里有多少香港人会投他？比纽约、加州少得多了。为什么要拉我们？”

从多年前，自李柱铭来美与佩洛西见面时，杨锦霞便在一旁观察。那时的游说主题围绕九七回归和香港前途。她觉得，时至今日，新一代游说者与新一代美国政客已经摩擦出不同的“活力”（dynamic）。“老一辈比较客套，有礼有往，”而黄之锋这类的年轻人“会有很多要讲的话，他们（指议员）听得津津有味。”

“民主体制就建立在利益的分享之上。我们需要认清人们的个体利益，以及不同群体之间的共同利益。”朱牧民觉得，“若要获得国会议员的支持，你必须知道他们的最重要的个体利益之一就是想要连任，他们想要保住自己的工作。”因此，他们只有去了解选民的意愿，获得选民的支持。

“中国才是美国的主要目标，香港不是”

时间转眼已是2020年初。美国内政外交依然一团乱麻，总统被弹劾、伊朗问题争议不断、中美贸易战达成初步协议、2020大选在即……支持法案的香港运动者们的焦虑不减丝毫：法案的下一步，应该怎么办？这份法案究竟能在多大程度上改变香港的境遇？

与之前游说民选代表不同的是，法案在通过后从国会移交到行政机关来执行。其中，香港年度自主报告由美国国务院执行，由国务卿提交给国会；香港年度禁运报告由美国商务部来执行；人权侵犯者制裁名单则由美国总统在2020年五月初汇总出一个名单——或者这么说，法案虽通过，但如何发挥效用，则取决于白宫的态度。

此刻，仍有不少民间组织趁势行动。譬如香港大专学界国际事务代表团（Hong Kong Higher Institutions International Affairs Delegation）制作了近100个“侵害香港自由民主”的人士名单，放在网上供传播，以期可以被决策者看到。

但与之前的游说相比，现在进入了“另一套逻辑”，香港众志的敖卓轩对端传媒记者说。国会代表了广泛多样的利益群体和之间相互交杂、重叠乃至冲突的诉求。但“美国的行政机关，他们要如何去执行一个美国的法律，是美国的事情。”

敖卓轩现在华盛顿的乔治城大学读历史系博士，也参加过香港问题的国会听证会。他对记者解释，国会是立法机构，每个议员未必会有特定人手会跟进香港和中国的议题，因此游说国会是会有成效的。而国务院则有专门的外交部门和智囊团，“他们是官僚系统，每做一个决定可能要经过二十个人同意才能够出一个声明。”

“国务院是负责执行的，他们要经过比较复杂的过程。不是说你去告诉他们，他们就会听的。”杨锦霞补充。接下来的问题便是：在香港问题上，白宫和国务院是不是和国会站在同一方？

这个问题无论如何也不能绕开中国。特朗普政府在贸易谈判上已与北京纠缠近两年时光。“坦白说，我觉得我们的政府可以做得更好。”新年刚过，美国国会及行政当局中国委员会（CECC）发布了最新的年度中国报告，在国会大厦举办的发布会上，提起香港法案，当记者问道是否政府和国会的立场一致，委员会主席麦高文（James McGovern）这样回答。

“如果这届政府为了贸易谈判而对香港的人权问题妥协，便是丧失了基本的道德准则。”麦高文说。

CECC的最新中国报告重申了香港的修例问题、警察滥用暴力问题以及香港政府对特区地区选举的干预。麦高文对端传媒记者表示，希望这份报告能够成为国务院制作香港年度自主报告的重要参考。

“整体而言，华盛顿对香港的关注很少。当然第一个（原因）是中方，第二是美国商业团体，跟中国有贸易关系的。”敖卓轩对端传媒记者说。两者也均在华盛顿进行反游说（counter-lobbying）活动。

特朗普政府在2020年1月15日和中国签订第一阶段的贸易协议。这份协议中，中国将终止强制技术转让，增加购买美国商品，开放金融业务，以及为在华美资企业提供更多法律保护，但降低整体关税、停止国企补贴等问题未在协议中清晰展示。据《纽约客》在2020年初的一篇报导中分析，特朗普若要争取连任，必须在接下来的几个月——也就是大选前夕制造美国经济与就业的繁荣景象。因此，特朗普“相当着急”与中国达成贸易协议，并会寻找任何借口避免给中国商品再加关税。

北京的游说则以更隐秘的方式进行。截至发稿前，端传媒记者尚无法获得任何愿意被公开发表的采访。仅有一位接近此事的人士表示北京的游说“并非真正有效”，因美国对待此事的重点已从商业利益转移到了对国家安全战略的考虑。同时，“美国的主流民意也倾向支持香港，”这位人士说。在2019年11月末的一项全国民意调查中，有68%的美国人希望自己的国家支持香港民主运动，哪怕这将激怒中国。

不过，一位在2019年刚刚卸任的美国驻港高级外交官员对端传媒记者表示他并不支持这份法案。这或许可代表美国行政机构内部的部分观点。相反，他认为这份法案有可能进一步伤害到香港的自治。“你要清楚香港仍然享有高度的自治，畅通的互联网、自由贸易、游行的权利……”这位卸任官员说，美国要做的是“保持和加强香港的现状，而非改变它”。

他的顾虑主要来自于法案中的香港年度自主报告。这个条款要求国务卿每年提交一份评估香港是否充分自治的报告，以判断香港是否“值得美国法律延续九七前对其之待遇。”“这其中牵涉了大量在港的美资企业的信心、投资和技术转移问题、法律规范……后续影响远远超出了政府所能掌控的范畴。”

焦虑早已传递到了美国商界。香港美国商会（The American Chamber of Commerce in Hong Kong）接连发出声明，支持法案旨在维护香港自由民主的目的，但在一些条款可能造成的影响表示顾虑，主要体现在美国出口禁运条款，以及经济和签证制裁条款。

并且，在平衡香港问题和中国贸易谈判上，“特朗普总统有时很困惑”，上文提到的卸任官员表示，“中国才是美国的主要目标，香港不是。”

困惑不仅是特朗普总统一个人的。“我也很困惑，他们已经比中国大陆自由多了，香港人到底想要什么？”他对端传媒记者说。

“法案是多余的，但依然值得”

前美国驻香港及澳门总领事唐伟康（Kurt W. Tong）在最近的《外交事务》（Foreign Affairs）上发表文章，肯定香港是自由世界的一员，称对美国来说，香港是维护开放社会价值的有利平台。但美国应谨慎考虑这份法案带来的不良后果。

唐伟康举例澳大利亚在2019年签订了与香港的自由贸易协定，牢牢锁住香港自治带来的好处。他认为这才是美国政府应该考虑的方式。

端传媒记者无法联络到白宫或国务院就此事进行回应，仅获得一份美国国务卿蓬佩奥（Mike R. Pompeo）的声明，称“美国会继续和香港、中国政府合作，保护香港人权和基本自由，推动香港的高度自治。”

与此同时，美国霍夫斯特拉大学法律系教授古举伦（Julian Ku）的一篇文章在美国学界中引发不小反响。这篇在Lawfare Institute和布鲁金斯学会（Brookings Institute）联合发表的文章称，“法案是多余的，但依然值得”（The Hong Kong Human Rights and Democracy Act is redundant, but still worthwhile）。

古举伦对端传媒记者解释，称法案“值得”，是因为它很大程度上传递了一个政治信号，也就是不管贸易谈判如何，甚至下届美国总统花落谁家，美国国会都视香港问题为中美关系的中心议题。

为何法案是“多余的”，古举伦以法案中最重要的三个条款举例。

一是香港年度自主报告，承袭1992年的《香港政策法》，新的法案要求每年美国政府都要评估香港是否还可以享有不同于中国的特殊待遇，并详列了评估标准，其中人权状况也包含在内。“但在这份法案之前，总统其实已经有权力去终结香港的特殊待遇，”古举伦在他的文章中写道，但总统从未那样做过，而这份法案显然也没有赋予行政机构新的相关权力。因此，“这更像是国会在向行政机构传递信号，敦促他们比过去更认真地考虑行使权力。”而至于这份即将在2020年三、四月间出台的报告，“我想他们会有很多的警告，很多批评，但不会真的取消香港的特殊地位。”古举伦推测。

二是签证保障。法案原文针对2014年后（即雨伞运动之后）居住在香港，并申请前往美国入境、留学或工作，“若其本来符合签证资格，不得以该申请者遭受基于政治动机所作的拘捕、囚禁或政府其他不良行动作为主因而被拒绝发放签证”。也就是说，许多被香港警方拘捕并控以暴动罪的示威者，可被包含在法案内。“但美国签证官在通过或拒发签证时仍有广泛的自由裁量权，”古举伦说，“而基于《美国移民法》（Immigration and Nationality Act），签证申请者无法申请司法复核。”不过，“对于每年数千想要到美国留学的香港学生来说，这条法例仍有一定的象征意义。”

三是个体制裁报告。无论多少香港民间团体正在制定自己的名单，并努力在网络上扩散，法案中写的是“总统‘应该’（shall）对这些违反人权的人士进行经济制裁。总统‘应该’（shall）拒绝或撤回他们的美国签证。”法案的用词是“应该”而不是“必须”。同时，法案赋予总统权力去决定谁是侵害香港人权的人士，“即便真的列出名单，可能会是级别较低的人（lower-level people）。”古举伦分析。

他对端传媒记者介绍，行政机构有自己的信息来源，有的是公开资料（public material），也有驻港美领馆、非政府机构等来源。“现在香港一些民间组织正在制作资料，这些是公开资料，或许会被用到。”而无论特朗普总统的弹劾进展如何，“民主、共和两党在香港问题上依然是一致的，也会在某种程度上给总统一些压力。”

Tsoi在研读法案时也与古举伦写信交流。他依然在自己的文章里孜孜不倦地鼓励着香港人收集证据并交于香港众志这类积极参与国际游说的组织，因他们会与党内资深参与外交关系的参议员、众议员联结密切，“最终可能成为总统草拟制裁报告的基础之一”。他周围的美国朋友对香港的关注不减，早上走进办公室，教授便会问他：“今天香港怎么样？”

但敖卓轩对端传媒记者说，“至今，从法律11月底签署到现在，一个多月，国务院的人没有和我们接触。”关于HKDC的进展，杨锦霞称“不方便讲”，这一个月多时间里“大家都在过年、过节，工作日很少”，且“川普在被弹劾，视线也转移到那一边。”

“‘一国两制’只有五十年，2047年很快要来了，你觉得现在的努力是有意义的吗？”端传媒记者问。

“为什么没有意义？”杨锦霞反问，“现在争取的是我们应该所得的。走在前线的都是年轻人，二十年后他们才三十、四十几岁，他们当然要为自己争取。如果我们就坐在这里等，那些不能移民的人怎么办？”

“这份法案不会一夜之间解决所有的问题。通过一项法案只是一个开始。”朱牧民说。“从立法到产生效用之间，有很多很多路要走。”

但重要是的，要先赢。“教会人们如何建立权力的最好办法就是赢得胜利。（The best way to teach people how to build power is by winning.）”朱牧民用英文回答，“当《香港人权与民主法案》通过时，香港人知道自己赢了，现在他们知道自己可以做更多的事、改变现状。”