十字路口上的波黑煤电：中国的推力和欧盟的阻力

编按：中国将怎样参与到现有国际规则之中？答案隐藏在不同领域，气候政治中的煤电发展，便是一例。逐步退出煤炭和煤电产业是走向清洁能源的基础，也是各国减排承诺的关键。中国是煤电大国，不仅在国内，也正透过资本和建设力量进入其他国家。

在2019年的气候大会期间，端传媒以中国在海外的煤电投资足迹为切口，试着做出一份层层深入追问，点击查看“中国海外煤炭足迹”专题综述《图解：丝路碳迹──中国的海外煤电版图》。本篇是专题第二篇，走进东欧巴尔干国家波黑：中国资本的注入，与当地国原有的政治和经济困境产生的“化学反应”，左右着该国的能源转型未来。

中国人来了，中国人又走了。西巴尔干半岛国家波斯尼亚和黑塞哥维那（波黑）的一名煤矿工人伊兰（Jerimic M Eoran），对中国的印象已经所剩不多。

瘦瘦高高的伊兰今年43岁，从17岁那年开始在老家斯坦纳瑞（Stanari）盆地的一个露天褐煤煤矿工作。他的爸爸、他的爷爷，也都在这里头工作。巴尔干半岛煤炭资源丰富，斯坦纳瑞盆地的开采，可以追溯到1948年。伊兰的记忆里，煤矿开采的节奏一直很慢，2004年前后几乎停产，一直到2012年。那一年，煤矿边建起了一座新电站。

2005年，一个由塞尔维亚商人 Vuk Hamovic 创立、总部位於伦敦的EFT（Energy Financing Team）公司，接管了斯坦纳瑞煤矿，并开始计划新建一个煤电厂。给电厂融资3.5亿欧元的是中国国家开发银行，建厂的则是一家总部位于四川的中国央企：东方电气集团有限公司。2012年底，项目签订合同开工，2016年竣工。

伊兰还记得驻扎在煤电厂附近的那几百、多时上千名中国工人。“原来中国人的名字都有含义，”伊兰和身边好奇的当地人，会透过随行来的中国翻译女孩，简单聊一些关于中国的事情。不过有些事情他也不敢去查证。“听说，有一个中国工人的父亲去世了，那人想回国参加葬礼，但他的老板不准他去，他就上吊自杀了。”

2019年8月的这天下午，我见到刚刚下工的伊兰时，他对几年前中国施工队印象最深的，便是这条口口相传的流言。此时，斯坦纳瑞煤电厂已经运转了将近三年。那个施工营地还在，但早就空了。竣工后，东方电气留下了一些工程师，确保EFT的团队能够顺利运转这间电厂；如今也基本撤走。留下了一座崭新的300MW（30万千瓦）的斯坦纳瑞煤电厂。

已经中年的伊兰与老母亲住在一起，老家的地底下都是褐煤，那片地十多年前就卖给矿上了；但新建的楼的位置不好，大雨时，因开矿改道的河道会漫到自家院子里，最严重的一次，把整层楼都给淹了。他一直没有娶妻生子，心里觉得，孩子长大要是还再挖煤，则实在太没有盼头了。

小国波黑，为何是煤电大户？

在这之前，波黑已经有些年头没有新建过煤电厂了。其实波黑并不缺电，事实上，它常年向周边的克罗地亚和黑山出口电力。但是，波黑现有的四座国有电厂老化严重，平均使用时间已近40年。至今约有6成电力依赖煤电的波黑，能源基建亟待更新换代。

只是，能源转型有很多选项，各有优劣。褐煤是煤化程度最低的煤种、二氧化碳排放量最高的化石燃料。如今，若要继续把能源建设的重心放在褐煤发电，在包括中国在内的大多国家，都会考量各方面的影响——环境污染、气候变化和可持续经济效益等等。

基于应对气候变化和减排的政治和政策风向，在欧洲，“撤离煤电”的倡议已经颇为成熟。2018年，欧盟宣布要在2050年实现“碳中和”，将净碳排放量降至零。2013年起，世界银行集团宣布停止对煤电的资助。截止2019年2月，全球超过100家金融机构已经从热煤领域撤资，包括全球前40家银行中的40%以及20家全球保险公司。

倚赖煤电的波黑，再要建设新的煤电厂，在传统欧美国家得到投资和贷款的机会越来越小。不过，不管是融资还是建设，都还有中国这一选项。

斯坦纳瑞是中国在这个国家的能源业显露的资本和建设力量的开端。波黑另外的五个煤电项目，都已经或有可能接受来自中国的融资。其中就包括波黑最大的图兹拉（Tuzla）火电站，他们计划在原有的715MW（71.5万千瓦）产能外，再新建一个450MW（45万千瓦）的机组：图兹拉燃煤电站7号机组项目（以下简称“图兹拉项目”）。

图兹拉项目总投资预计达9.013亿欧元，将由中国国家进出口银行提供将近6.14亿欧元的贷款，并由中国能源建设集团葛洲坝国际公司和广东省电力设计研究院联合总承包建设。

坐落在波黑版图东北角的图兹拉，离斯坦纳瑞80多公里，一直都是波黑的工业中心。图兹拉电厂由波黑电力公司（EPBIH）所有，如今的6个机组，每年要燃烧掉褐煤33万吨。对于生活在电厂附近的数万村民而言，上世纪60年代以来就陆续建起的这些大烟囱，从没带来过什么好消息。

“从我家的窗户就能看见煤电厂，”塞纳德（Senad Isakovic Roko）把一只哈巴狗放在桌子上，用手里的剃毛刀指了指电厂的方向，一边开始给小狗剃毛，一边说，“但家里却通不上电厂供应的暖气。”

这位在图兹拉电厂附近的 Šićki 村开着一间宠物美容店的老兵刚满50岁，留一头长发，头发和眉毛都已经泛白，他淡淡地解释：“政见不合。”燃煤产生热气，在寒冷的冬天是有用的副产品。但农村房子零散，选票也不多，城里里人口密集的公寓楼更有“成本效益”。电厂就把供暖管道通到图兹拉市，略过周边村落。

1995年波黑战争结束后，新成立的波斯尼亚和黑塞哥维那在国际社会干预签署的《代顿协议》下，在内部划分为三个高度自治的政治实体——波黑联邦、塞族共和国，和一个国际监护的特区。前南斯拉夫原本统一的电力系统，也在波黑跟随着三个政治实体，被分割成三个公司。其中，波黑电力公司便为波斯尼亚和黑塞哥维那联邦所有。同期，追随着国际社会尤其美国国际开发署（USAID）的指引，波黑大量国企被迅速私有化。在私有化过程中依然国有的几个行业，包括电力和通信系统，很快成为了政党政治角力中的砝码。

二十多年后的今天，国有企业成了波黑经济的一大“黑洞”。目前，波黑仍有550家国企，雇佣了将近8万人（全部劳力的11%），却要为三分之一的欠缴税款负责，而且存在着严重的就业过剩。欧盟2019年一份关于波黑经济改革的报告指出，2017年，波黑政府从国企获得了4100万欧元的利润，却转移了1.09亿欧元的财政预算给这些国企。报告认为，波黑经济私有化至今没有什么成效，要负起责任的是那些试图维持现状的既得利益者——波黑国企的董事会要么由公务员主导，要么由与政府有政治关系的人来主导。

塞纳德讽刺地说，只要有“正确的”政治关系，文盲也能在电厂谋得职位——他信手拈来的笑话是，电厂记账的人连字都不会写，把一个煤矿的名字拼成了“神经病镇”。

小狗的主人是一位年轻的金发女士，这时插嘴说，她在大学是全优生，给图兹拉电厂的招聘广告投了许多次简历：“但是没有门路，进不去。”她如今经营自己的会计所，听起来并非糟糕的行业，但她摇摇头说，在波黑开公司，税务繁重，而那些靠关系进去电厂的人，工作更稳定、赚得更多，“也许实际工作很无聊，但却是铁饭碗。”

老兵vs电厂

对周边普通人而言，没有裙带关系，工作机会便没有踪影，但煤电厂的环境影响，却是肉眼可见。电厂的粉煤灰填埋场就在附近。燃煤剩下的飞灰（又称粉煤灰或烟灰）填埋，直到2013年前，都未有控制措施，大量二氧化硫和粉尘下降到周边地区。

污染造成了严重的健康威胁，只是很难传递到当地社群以外的舆论世界。2018年底到2019年初，波黑三个环境和健康等领域非政府组织做了一项为期144天的监测。结果显示，这期间图兹拉地区的日均PM10数值为78.9μg/m3，且有98天超过了波黑法定的50μg/m3（波黑的空气质量立法遵循欧洲环境空气质量指令，要求每年每日PM10值超过50μg/m3的天数不得超过35天）。

该报告称，在2018年，PM10污染导致图兹拉成年人中新出现了1339例支气管炎。在对官方统计的PM2.5值进行健康影响模型分析后发现，2018年图兹拉的PM2.5污染，导致当地136名成年人过早死亡。

村民塞纳德是抵制电厂扩张的中坚力量。2001年，电厂曾要把飞灰填埋到一个多年前露天煤矿开采后留下的大坑：但那里已经停采了20多年，干净的地下水注满了曾经的矿坑，变成了一个优美的湖泊，村里人还买了鱼种丢进去，鱼儿长了起来。为了阻止电厂毁掉这片难得的净土，塞纳德和一些村民便收集了几千个签名反对飞灰填埋项目。

十多年下来，电厂一次次地想把这个湖泊变成填埋池，周边社群和NGO则一次次反对。最近的一次是2018年，即将新建的7号机组也需要填埋池，其他几个机组一直在用的那块填埋池——离塞纳德家不过几公里的地方——已经快到负荷。这片填埋池离塞纳德也不远，池水是鲜艳的蓝色，接触到这些充满化学物质池水的树木，在慢慢死去。

在公开文件中，波黑电力公司声称已经取得所需的所有环境许可，包括飞灰填埋地。这并非真相，飞灰填埋池的选址，由于当地社区和NGO的反对，一直未得到确定。

塞纳德对电厂的厌恶还有一层私人原因：电厂现在的总监在战时曾是他的指挥官。他看不起这些当军官的，觉得他只不过是有些政治上的人脉罢了。塞纳德在战时曾经踩到地雷伤了腿，医生让他去指挥官那里开一张证明，证明他在前线的表现。但是他觉得指挥官根本不够资格：“他都没有上过前线，怎么知道我的表现怎样？”塞纳德说，他让指挥官把证明信当众读给其他战友听，有战友们作证才算。

战争结束了，指挥官得了电厂总监的位置。瘸了腿的塞纳德，则在电厂附近，开了这家宠物美容店。

如今，像塞纳德这样坚持反对电厂的村民并不多，反对电厂没什么好处，还可能消耗掉原有的一些“关系”。塞纳德说，一些坚决反对的老人都已经过世了。对电厂埋怨很深的他补了一句：“都怪电厂带来污染”。

那么年轻人呢？他摇摇头：“波黑的年轻人都在各种大使馆门前排队呢，等着离开这个国家。”

国营煤电的循环

2018年，波黑的就业率提升了0.8%——并非因为经济变好，而是因为劳动力的减少。

这是低生育率和高移民率共同作用的结果。据波黑2017年的官方数据，已有至少200万波黑人移居国外，这是波黑总人口的56%。如果移居率居高不下，据欧盟2019年的一项研究，到2060年，波黑人口有可能会减少73%。

在经济疲软的波黑，就业成了一个围绕着煤矿和煤电业的“迷思”，权视抛硬币的是谁，被遮住的那一面又是什么。

硬币的这一面，国企工作稳定，依然是普通人心中就业的首选，政客愿意以维护或增加煤矿和煤电厂的工作为口号，也以自己行政范围内的电厂为重要的政治资本；硬币的另一面，国有的煤矿和电厂效率低下，早在2004年，世行就已经警告称，波黑煤炭业雇佣的人数要降低80%（从15000人减少到3000人），才能一个成为在商业上可行的产业。

尽管波黑电力公司亦承认需要减少工人数量，并且在10多年前就获得了国家财政补贴来进行重组裁员，但是至今效果甚微。据关注西巴尔干能源行业非政府机构“银行观察”（Bankwatch）在2018年的的一份报告，2016年，图兹拉电厂4个机组雇佣了665人；如果这些机组的效率能够得到提升，那么只需要177人就可以运行。现实是，这几个老化严重的机组在接下来的15年内很可能需要被关闭，那么实际的工作机会会更少。

要维护煤电行业“铁饭碗”和“保障就业”的形象，支撑着波黑煤炭和电厂的，依靠的并非能源市场，而是国家补贴。

据欧洲能源共同体2019年的一份报告，在2015到2017年间，波黑政府对煤炭行业的直接补助达到了9904万欧元。如果没有这些直接和间接的国家补贴，波黑的民用电价会上升37%，从原本的74.4欧元/MWh到102.2欧元/MWh，工业电价会上升29%，从原本的65.3欧元/MWh到84.3欧元/MWh。

享受着低电价和向往着电厂高工资的普通波黑百姓，鲜少意识到羊毛出在羊身上。而受益于煤电产业的政府，则会不计代价地降低煤电投资的风险。

2019年初，波黑国家议会下议院决定，对图兹拉项目所涉、来自中国国家进出口银行的6.14亿欧元的贷款提供国家担保。这个决定，让总部设在维也纳的欧洲能源共同体（The Energy Community）提高了警惕。

入欧之路上的煤电陷阱

波黑与其他几个西巴尔干国家一样，都是欧盟的候选国家，并在2016年正式提交了加入欧盟的申请。2019年，欧盟委员会给出了关于波黑加入欧盟的意见，包含了波黑需要完成的关键事项，其中便包括能源基础设施的建设。只是，波黑国家历史上最大的基建投资项目——图兹拉项目，却不符合欧盟的法律规定。

虽然波黑尚未加入欧盟，但波黑已经是欧洲能源共同体的成员国。能源共同体自2006年成立，旨在将欧盟内部能源市场规则扩展到东南欧、黑海等地区（包括波黑、塞尔维亚、乌克兰等国），条约具法律约束力。据能源共同体秘书处的意见，波黑对图兹拉项目的国家担保，构成了欧盟所反对的国家援助（State aid）。

“国家援助”是欧洲独有的概念：欧盟中央会监管成员国政府对企业进行的补贴或其他援助，这里的援助概念宽泛，包括补贴，也包括税收优惠、注资或债务减免。除了少数情形，“国家援助”都会被认为与欧盟内部市场不相容。

尽管波黑的国家援助委员会在2018年9月认为，对图兹拉项目给予的国家担保不构成国家援助，但能源共同体却持不同意见。

能源共同体秘书处的法律顾问和副总监迪尔克（Dirk Buschle）对端传媒记者解释说：波黑政府决定对图兹拉7号机组的贷款给予100%的担保，这不符合欧盟国家担保不得超过80%的限制，并且，这份担保不止包含贷款和利息，还包括“信用额度协议项下的其他相关费用”，难以评估影响。

当波黑国家议会通过了图兹拉的国家担保后，能源共同体正式开启了针对该担保合法性的侵权程序（infringement procedure）。不过，不同于欧盟委员会对欧盟成员国启动的侵权程序，能源共同体的侵权程序不会导致法院作出裁决。

正式开始侵权程序后，能源共同体在2019年9月组织了一次仲裁会议，迪尔克说，这次仲裁尚未有结果。2019年12月6日，能源共同体宣布，波黑结束了与共同体的谈判，波黑财政部长在2019年11月19日签署了担保协议，“未事先明确遵守能源共同体国家援助规则”，能源共同体秘书处的声明说，“谈判变得徒劳。”

真正的威胁不会来自能源共同体，而是加入欧盟之后，如迪尔克所说，“波黑现在是能源共同体的成员，并且希望成为欧盟成员，到那时，国家援助会被非常严肃地对待。就算是现在确立的项目，在加入欧盟后，也会有严重的财政后果。”

“这个程序针对的不是煤电，也不是投资者的背景，”迪尔克说，“只是针对波黑政府对于欧盟协议的承诺。”只是通常而言，投资方也会顾虑到这些协议和政策，“对投资方而言，理解这些承诺，尤其国家援助是很重要的。过程清晰和透明很重要，这样他们的项目就不会在一个未知的时刻接受到挑战。”

来自中国的资方，却似乎并不被这样“可能的挑战”所动。

在欧盟和中国之间

长期关注西巴尔干能源业、如今服务于丹麦一家环境组织“SustainableEnergy”的王娃娃（Wawa Wang）说，她在采访了一些在西巴尔干地区活跃的中国国企后发现，“对这些国企而言，海外煤炭项目的工程、采购和建造合同已经是重要的利润来源。当中国开始限制——虽然并非始终如一——国内煤电机组的开发后，这些公司将眼球投向了海外国家。”

短期可见的利润或是海外煤电扩张的主要驱动力，用王娃娃的话说：“在中国全球足迹的燃煤发电项目集群中，似乎并没有一个全局性的战略规划。我们常把中国视为一个整体，其实中国的利益是多方面的，而且往往由不同的实体代表。”她观察到，中国不同国企之间，常常也有激烈竞争。

据端传媒记者看到的提交给波黑国会的图兹拉7号机组的招标资料，参与7号机组招标的，除了中标的葛洲坝，还有中国机械工程总公司，哈尔滨电气国际有限公司，中国电建集团山东电力建设有限公司等多家来自中国的企业。

王娃娃说，时不时的，中国政府会在一个特定的方向上，比如发展绿色信贷，或是限制公共财政流入高碳排放项目等，提出一些没有实施细项的声明——但是，“中国会提出一个逐步取消国际煤炭投资的时限吗？中国的国有银行会引入有约束力的、切实可行的筛选政策和尽可能公开的尽职调查标准吗？”

“这些问题，多年来从未得到回答。”王娃娃说。

丹尼斯（Denis Žiško）是图兹拉非政府组织生态和能源中心（Center for Ecology and Energy）的总监，他追踪图兹拉电厂的环境影响已经6、7年，也十分熟悉7号机组的建设。在丹尼斯看来，站在中国立场，这样的项目，中国只赚不亏。

“中国能让自己的公司、自己的工人有活干，”丹尼斯说，“几个亿的贷款对中国来说没什么，却能让波黑政府欠下一笔钱。波黑如果加入欧盟，中国便在欧盟多了一分影响力。”

丹尼斯不觉得中国的资方和建设方需要对波黑深陷煤电的现实负责。在2013年前后，丹尼斯曾经见到过中国大使馆的官员，他记得在那次会面上，大使馆的人说：“如果波黑政府提出的项目是清洁能源，中国的公司也会很高兴来建风能、太阳能这样的清洁能源。”在丹尼斯看来，波黑一蹶不振的经济困境，腐败的政治系统，才是让明明没有经济前景的煤炭得以继续周转的原因。

只是，事关公共利益的能源基建，无法不与政治挂钩。包括波黑、塞尔维亚、罗马尼亚和希腊在内的煤电基建投资，让欧洲的观察者持续发出疑问：中国银行提供的贷款是为了让中国国企有利可图，还是为了利用这些债务以期达到在该国的政治影响力？眼前的中国商业伙伴会是试图干扰欧洲一体化的外国势力吗？

这些问题或许一时半刻得不到解答，中国的这些大型基建公司，脚步却不会因这些讨论有所停歇，带着自家的建设队伍，快速、有效地建起一座座电厂，不再回头看，要去寻找下一个项目。

为什么？

虽说矿工伊兰对中国工人没留下什么印象，但斯坦纳瑞电厂的技术总监、塞尔维亚人米利西（Aleksandar Milic），早已与他的中国同僚成了至交。这是米利西第一次与中国人合作，几年下来，他爱上了川菜，常去中国员工宿舍蹭饭，还学会了做宫保鸡丁。

在塞尔维亚煤电业工作了17年，米利西说，比起久未大力兴建煤电厂的欧洲，中国的这些公司经验丰富，工人技术好、建设快：“欧洲懂建煤电的人可能都退休了。中国公司就是能够用更好的价格建更好的工程。”

由塞尔维亚公司运营的斯坦纳瑞是波黑第一间私有煤电厂，这里廉价的褐煤降低了电厂的成本，使其能用更低的价格销售到欧洲能源市场上——斯坦纳瑞的电力，都卖给了西欧国家。

对于欧洲撤离煤炭的呼声和政策，坐在斯坦纳瑞崭新和明亮的大办公室里，米利西颇有微词：“如果你给上个世纪的德国拍一张照，那里要比今天中国的污染更为严重。但他们利用这些来发展了自己。”因此，他不满那些反对煤电发展的声音：“你不能拿走一个选项，却不给出解决方案。”

虽然对煤电的立场完全相反，但电厂技术总监米利西和老兵塞纳德都跟我说了同样的一个故事：曾经的南斯拉夫是一个发展程度不错的国度，“与当时的中国差不多”，但是当这里陷入战乱和分裂的几十年，“中国已经不知道发展到哪里去了”。

米利西在加入斯坦纳瑞煤电厂后去了一趟中国，感叹于中国的基建程度：“连那些看起来没什么人口的地方，隧道、桥、公路，都是新建的。成都这样的城市，地铁几年内就建起了，在贝尔格莱德却商量了40多年都建不起。”

相比而言，村民塞纳德心里有更多愤懑，他说，中国人过去几十年拿着相机去世界各地“记录和学习”各种知识，如今再把他们学得的技术“出口销售”到其他国家，不管给当地留下怎样的风险，也不管谁会为此付出代价。

“让我问问你，”在他不算敞亮的宠物美容店，塞纳德把剃光了长毛的小狗放在一旁，抬头看着我说，中国是不是已经在国内开始能源转型？是不是建设很多清洁能源？是不是在气候变化谈判中有着积极的角色？既然会在国际场合做出承诺，还会在自家会做转型——

“为什么还是要去其他国家建你们都不要了的火电厂呢？”

注：此次报导由端传媒与关注中欧关系的德国平台“Echo-wall”共同策划，端传媒记者独立报导，点击查看本文英文版