十字路口上的波黑煤電：中國的推力和歐盟的阻力

編按：中國將怎樣參與到現有國際規則之中？答案隱藏在不同領域，氣候政治中的煤電發展，便是一例。逐步退出煤炭和煤電產業是走向清潔能源的基礎，也是各國減排承諾的關鍵。中國是煤電大國，不僅在國內，也正透過資本和建設力量進入其他國家。

在2019年的氣候大會期間，端傳媒以中國在海外的煤電投資足跡為切口，試著做出一份層層深入追問，點擊查看「中國海外煤炭足跡」專題綜述《圖解：絲路碳跡──中國的海外煤電版圖》。本篇是專題第二篇，走進東歐巴爾幹國家波黑：中國資本的注入，與當地國原有的政治和經濟困境產生的「化學反應」，左右著該國的能源轉型未來。

中國人來了，中國人又走了。西巴爾幹半島國家波斯尼亞和黑塞哥維那（波黑）的一名煤礦工人伊蘭（Jerimic M Eoran），對中國的印象已經所剩不多。

瘦瘦高高的伊蘭今年43歲，從17歲那年開始在老家斯坦納瑞（Stanari）盆地的一個露天褐煤煤礦工作。他的爸爸、他的爺爺，也都在這裏頭工作。巴爾幹半島煤炭資源豐富，斯坦納瑞盆地的開採，可以追溯到1948年。伊蘭的記憶裏，煤礦開採的節奏一直很慢，2004年前後幾乎停產，一直到2012年。那一年，煤礦邊建起了一座新電站。

2005年，一個由塞爾維亞商人 Vuk Hamovic 創立、總部位於倫敦的EFT（Energy Financing Team）公司，接管了斯坦納瑞煤礦，並開始計劃新建一個煤電廠。給電廠融資3.5億歐元的是中國國家開發銀行，建廠的則是一家總部位於四川的中國央企：東方電氣集團有限公司。2012年底，項目簽訂合同開工，2016年竣工。

伊蘭還記得駐紮在煤電廠附近的那幾百、多時上千名中國工人。「原來中國人的名字都有含義，」伊蘭和身邊好奇的當地人，會透過隨行來的中國翻譯女孩，簡單聊一些關於中國的事情。不過有些事情他也不敢去查證。「聽說，有一個中國工人的父親去世了，那人想回國參加葬禮，但他的老闆不准他去，他就上吊自殺了。」

2019年8月的這天下午，我見到剛剛下工的伊蘭時，他對幾年前中國施工隊印象最深的，便是這條口口相傳的流言。此時，斯坦納瑞煤電廠已經運轉了將近三年。那個施工營地還在，但早就空了。竣工後，東方電氣留下了一些工程師，確保EFT的團隊能夠順利運轉這間電廠；如今也基本撤走。留下了一座嶄新的300MW（30萬千瓦）的斯坦納瑞煤電廠。

已經中年的伊蘭與老母親住在一起，老家的地底下都是褐煤，那片地十多年前就賣給礦上了；但新建的樓的位置不好，大雨時，因開礦改道的河道會漫到自家院子裏，最嚴重的一次，把整層樓都給淹了。他一直沒有娶妻生子，心裏覺得，孩子長大要是還再挖煤，則實在太沒有盼頭了。

小國波黑，為何是煤電大戶？

在這之前，波黑已經有些年頭沒有新建過煤電廠了。其實波黑並不缺電，事實上，它常年向周邊的克羅地亞和黑山出口電力。但是，波黑現有的四座國有電廠老化嚴重，平均使用時間已近40年。至今約有6成電力依賴煤電的波黑，能源基建亟待更新換代。

只是，能源轉型有很多選項，各有優劣。褐煤是煤化程度最低的煤種、二氧化碳排放量最高的化石燃料。如今，若要繼續把能源建設的重心放在褐煤發電，在包括中國在內的大多國家，都會考量各方面的影響——環境污染、氣候變化和可持續經濟效益等等。

基於應對氣候變化和減排的政治和政策風向，在歐洲，「撤離煤電」的倡議已經頗為成熟。2018年，歐盟宣布要在2050年實現「碳中和」，將淨碳排放量降至零。2013年起，世界銀行集團宣布停止對煤電的資助。截止2019年2月，全球超過100家金融機構已經從熱煤領域撤資，包括全球前40家銀行中的40%以及20家全球保險公司。

倚賴煤電的波黑，再要建設新的煤電廠，在傳統歐美國家得到投資和貸款的機會越來越小。不過，不管是融資還是建設，都還有中國這一選項。

斯坦納瑞是中國在這個國家的能源業顯露的資本和建設力量的開端。波黑另外的五個煤電項目，都已經或有可能接受來自中國的融資。其中就包括波黑最大的圖茲拉（Tuzla）火電站，他們計劃在原有的715MW（71.5萬千瓦）產能外，再新建一個450MW（45萬千瓦）的機組：圖茲拉燃煤電站7號機組項目（以下簡稱「圖茲拉項目」）。

圖茲拉項目總投資預計達9.013億歐元，將由中國國家進出口銀行提供將近6.14億歐元的貸款，並由中國能源建設集團葛洲壩國際公司和廣東省電力設計研究院聯合總承包建設。

坐落在波黑版圖東北角的圖茲拉，離斯坦納瑞80多公里，一直都是波黑的工業中心。圖茲拉電廠由波黑電力公司（EPBIH）所有，如今的6個機組，每年要燃燒掉褐煤33萬噸。對於生活在電廠附近的數萬村民而言，上世紀60年代以來就陸續建起的這些大煙囱，從沒帶來過什麼好消息。

「從我家的窗戶就能看見煤電廠，」塞納德（Senad Isakovic Roko）把一隻哈巴狗放在桌子上，用手裏的剃毛刀指了指電廠的方向，一邊開始給小狗剃毛，一邊說，「但家裏卻通不上電廠供應的暖氣。」

這位在圖茲拉電廠附近的 Šićki 村開着一間寵物美容店的老兵剛滿50歲，留一頭長髮，頭髮和眉毛都已經泛白，他淡淡地解釋：「政見不合。」燃煤產生熱氣，在寒冷的冬天是有用的副產品。但農村房子零散，選票也不多，城裏里人口密集的公寓樓更有「成本效益」。電廠就把供暖管道通到圖茲拉市，略過周邊村落。

1995年波黑戰爭結束後，新成立的波斯尼亞和黑塞哥維那在國際社會干預簽署的《代頓協議》下，在內部劃分為三個高度自治的政治實體——波黑聯邦、塞族共和國，和一個國際監護的特區。前南斯拉夫原本統一的電力系統，也在波黑跟隨着三個政治實體，被分割成三個公司。其中，波黑電力公司便為波斯尼亞和黑塞哥維那聯邦所有。同期，追隨着國際社會尤其美國國際開發署（USAID）的指引，波黑大量國企被迅速私有化。在私有化過程中依然國有的幾個行業，包括電力和通信系統，很快成為了政黨政治角力中的砝碼。

二十多年後的今天，國有企業成了波黑經濟的一大「黑洞」。目前，波黑仍有550家國企，僱傭了將近8萬人（全部勞力的11%），卻要為三分之一的欠繳税款負責，而且存在着嚴重的就業過剩。歐盟2019年一份關於波黑經濟改革的報告指出，2017年，波黑政府從國企獲得了4100萬歐元的利潤，卻轉移了1.09億歐元的財政預算給這些國企。報告認為，波黑經濟私有化至今沒有什麼成效，要負起責任的是那些試圖維持現狀的既得利益者——波黑國企的董事會要麼由公務員主導，要麼由與政府有政治關係的人來主導。

塞納德諷刺地說，只要有「正確的」政治關係，文盲也能在電廠謀得職位——他信手拈來的笑話是，電廠記賬的人連字都不會寫，把一個煤礦的名字拼成了「神經病鎮」。

小狗的主人是一位年輕的金髮女士，這時插嘴說，她在大學是全優生，給圖茲拉電廠的招聘廣告投了許多次簡歷：「但是沒有門路，進不去。」她如今經營自己的會計所，聽起來並非糟糕的行業，但她搖搖頭說，在波黑開公司，税務繁重，而那些靠關係進去電廠的人，工作更穩定、賺得更多，「也許實際工作很無聊，但卻是鐵飯碗。」

老兵vs電廠

對周邊普通人而言，沒有裙帶關係，工作機會便沒有蹤影，但煤電廠的環境影響，卻是肉眼可見。電廠的粉煤灰填埋場就在附近。燃煤剩下的飛灰（又稱粉煤灰或煙灰）填埋，直到2013年前，都未有控制措施，大量二氧化硫和粉塵下降到周邊地區。

污染造成了嚴重的健康威脅，只是很難傳遞到當地社群以外的輿論世界。2018年底到2019年初，波黑三個環境和健康等領域非政府組織做了一項為期144天的監測。結果顯示，這期間圖茲拉地區的日均PM10數值為78.9μg/m3，且有98天超過了波黑法定的50μg/m3（波黑的空氣質量立法遵循歐洲環境空氣質量指令，要求每年每日PM10值超過50μg/m3的天數不得超過35天）。

該報告稱，在2018年，PM10污染導致圖茲拉成年人中新出現了1339例支氣管炎。在對官方統計的PM2.5值進行健康影響模型分析後發現，2018年圖茲拉的PM2.5污染，導致當地136名成年人過早死亡。

村民塞納德是抵制電廠擴張的中堅力量。2001年，電廠曾要把飛灰填埋到一個多年前露天煤礦開採後留下的大坑：但那裏已經停採了20多年，乾淨的地下水注滿了曾經的礦坑，變成了一個優美的湖泊，村裏人還買了魚種丟進去，魚兒長了起來。為了阻止電廠毀掉這片難得的淨土，塞納德和一些村民便收集了幾千個簽名反對飛灰填埋項目。

十多年下來，電廠一次次地想把這個湖泊變成填埋池，周邊社群和NGO則一次次反對。最近的一次是2018年，即將新建的7號機組也需要填埋池，其他幾個機組一直在用的那塊填埋池——離塞納德家不過幾公里的地方——已經快到負荷。這片填埋池離塞納德也不遠，池水是鮮豔的藍色，接觸到這些充滿化學物質池水的樹木，在慢慢死去。

在公開文件中，波黑電力公司聲稱已經取得所需的所有環境許可，包括飛灰填埋地。這並非真相，飛灰填埋池的選址，由於當地社區和NGO的反對，一直未得到確定。

塞納德對電廠的厭惡還有一層私人原因：電廠現在的總監在戰時曾是他的指揮官。他看不起這些當軍官的，覺得他只不過是有些政治上的人脈罷了。塞納德在戰時曾經踩到地雷傷了腿，醫生讓他去指揮官那裏開一張證明，證明他在前線的表現。但是他覺得指揮官根本不夠資格：「他都沒有上過前線，怎麼知道我的表現怎樣？」塞納德說，他讓指揮官把證明信當眾讀給其他戰友聽，有戰友們作證才算。

戰爭結束了，指揮官得了電廠總監的位置。瘸了腿的塞納德，則在電廠附近，開了這家寵物美容店。

如今，像塞納德這樣堅持反對電廠的村民並不多，反對電廠沒什麼好處，還可能消耗掉原有的一些「關係」。塞納德說，一些堅決反對的老人都已經過世了。對電廠埋怨很深的他補了一句：「都怪電廠帶來污染」。

那麼年輕人呢？他搖搖頭：「波黑的年輕人都在各種大使館門前排隊呢，等着離開這個國家。」

國營煤電的循環

2018年，波黑的就業率提升了0.8%——並非因為經濟變好，而是因為勞動力的減少。

這是低生育率和高移民率共同作用的結果。據波黑2017年的官方數據，已有至少200萬波黑人移居國外，這是波黑總人口的56%。如果移居率居高不下，據歐盟2019年的一項研究，到2060年，波黑人口有可能會減少73%。

在經濟疲軟的波黑，就業成了一個圍繞着煤礦和煤電業的「迷思」，權視拋硬幣的是誰，被遮住的那一面又是什麼。

硬幣的這一面，國企工作穩定，依然是普通人心中就業的首選，政客願意以維護或增加煤礦和煤電廠的工作為口號，也以自己行政範圍內的電廠為重要的政治資本；硬幣的另一面，國有的煤礦和電廠效率低下，早在2004年，世行就已經警告稱，波黑煤炭業僱傭的人數要降低80%（從15000人減少到3000人），才能一個成為在商業上可行的產業。

儘管波黑電力公司亦承認需要減少工人數量，並且在10多年前就獲得了國家財政補貼來進行重組裁員，但是至今效果甚微。據關注西巴爾幹能源行業非政府機構「銀行觀察」（Bankwatch）在2018年的的一份報告，2016年，圖茲拉電廠4個機組僱傭了665人；如果這些機組的效率能夠得到提升，那麼只需要177人就可以運行。現實是，這幾個老化嚴重的機組在接下來的15年內很可能需要被關閉，那麼實際的工作機會會更少。

要維護煤電行業「鐵飯碗」和「保障就業」的形象，支撐着波黑煤炭和電廠的，依靠的並非能源市場，而是國家補貼。

據歐洲能源共同體2019年的一份報告，在2015到2017年間，波黑政府對煤炭行業的直接補助達到了9904萬歐元。如果沒有這些直接和間接的國家補貼，波黑的民用電價會上升37%，從原本的74.4歐元/MWh到102.2歐元/MWh，工業電價會上升29%，從原本的65.3歐元/MWh到84.3歐元/MWh。

享受着低電價和嚮往着電廠高工資的普通波黑百姓，鮮少意識到羊毛出在羊身上。而受益於煤電產業的政府，則會不計代價地降低煤電投資的風險。

2019年初，波黑國家議會下議院決定，對圖茲拉項目所涉、來自中國國家進出口銀行的6.14億歐元的貸款提供國家擔保。這個決定，讓總部設在維也納的歐洲能源共同體（The Energy Community）提高了警惕。

入歐之路上的煤電陷阱

波黑與其他幾個西巴爾幹國家一樣，都是歐盟的候選國家，並在2016年正式提交了加入歐盟的申請。2019年，歐盟委員會給出了關於波黑加入歐盟的意見，包含了波黑需要完成的關鍵事項，其中便包括能源基礎設施的建設。只是，波黑國家歷史上最大的基建投資項目——圖茲拉項目，卻不符合歐盟的法律規定。

雖然波黑尚未加入歐盟，但波黑已經是歐洲能源共同體的成員國。能源共同體自2006年成立，旨在將歐盟內部能源市場規則擴展到東南歐、黑海等地區（包括波黑、塞爾維亞、烏克蘭等國），條約具法律約束力。據能源共同體秘書處的意見，波黑對圖茲拉項目的國家擔保，構成了歐盟所反對的國家援助（State aid）。

「國家援助」是歐洲獨有的概念：歐盟中央會監管成員國政府對企業進行的補貼或其他援助，這裏的援助概念寬泛，包括補貼，也包括税收優惠、注資或債務減免。除了少數情形，「國家援助」都會被認為與歐盟內部市場不相容。

儘管波黑的國家援助委員會在2018年9月認為，對圖茲拉項目給予的國家擔保不構成國家援助，但能源共同體卻持不同意見。

能源共同體秘書處的法律顧問和副總監迪爾克（Dirk Buschle）對端傳媒記者解釋說：波黑政府決定對圖茲拉7號機組的貸款給予100%的擔保，這不符合歐盟國家擔保不得超過80%的限制，並且，這份擔保不止包含貸款和利息，還包括「信用額度協議項下的其他相關費用」，難以評估影響。

當波黑國家議會通過了圖茲拉的國家擔保後，能源共同體正式開啟了針對該擔保合法性的侵權程序（infringement procedure）。不過，不同於歐盟委員會對歐盟成員國啟動的侵權程序，能源共同體的侵權程序不會導致法院作出裁決。

正式開始侵權程序後，能源共同體在2019年9月組織了一次仲裁會議，迪爾克說，這次仲裁尚未有結果。2019年12月6日，能源共同體宣佈，波黑結束了與共同體的談判，波黑財政部長在2019年11月19日簽署了擔保協議，「未事先明確遵守能源共同體國家援助規則」，能源共同體秘書處的聲明說，「談判變得徒勞。」

真正的威脅不會來自能源共同體，而是加入歐盟之後，如迪爾克所說，「波黑現在是能源共同體的成員，並且希望成為歐盟成員，到那時，國家援助會被非常嚴肅地對待。就算是現在確立的項目，在加入歐盟後，也會有嚴重的財政後果。」

「這個程序針對的不是煤電，也不是投資者的背景，」迪爾克說，「只是針對波黑政府對於歐盟協議的承諾。」只是通常而言，投資方也會顧慮到這些協議和政策，「對投資方而言，理解這些承諾，尤其國家援助是很重要的。過程清晰和透明很重要，這樣他們的項目就不會在一個未知的時刻接受到挑戰。」

來自中國的資方，卻似乎並不被這樣「可能的挑戰」所動。

在歐盟和中國之間

長期關注西巴爾幹能源業、如今服務於丹麥一家環境組織「SustainableEnergy」的王娃娃（Wawa Wang）說，她在採訪了一些在西巴爾幹地區活躍的中國國企後發現，「對這些國企而言，海外煤炭項目的工程、採購和建造合同已經是重要的利潤來源。當中國開始限制——雖然並非始終如一——國內煤電機組的開發後，這些公司將眼球投向了海外國家。」

短期可見的利潤或是海外煤電擴張的主要驅動力，用王娃娃的話說：「在中國全球足跡的燃煤發電項目集群中，似乎並沒有一個全局性的戰略規劃。我們常把中國視為一個整體，其實中國的利益是多方面的，而且往往由不同的實體代表。」她觀察到，中國不同國企之間，常常也有激烈競爭。

據端傳媒記者看到的提交給波黑國會的圖茲拉7號機組的招標資料，參與7號機組招標的，除了中標的葛洲壩，還有中國機械工程總公司，哈爾濱電氣國際有限公司，中國電建集團山東電力建設有限公司等多家來自中國的企業。

王娃娃說，時不時的，中國政府會在一個特定的方向上，比如發展綠色信貸，或是限制公共財政流入高碳排放項目等，提出一些沒有實施細項的聲明——但是，「中國會提出一個逐步取消國際煤炭投資的時限嗎？中國的國有銀行會引入有約束力的、切實可行的篩選政策和儘可能公開的盡職調查標準嗎？」

「這些問題，多年來從未得到回答。」王娃娃說。

丹尼斯（Denis Žiško）是圖茲拉非政府組織生態和能源中心（Center for Ecology and Energy）的總監，他追蹤圖茲拉電廠的環境影響已經6、7年，也十分熟悉7號機組的建設。在丹尼斯看來，站在中國立場，這樣的項目，中國只賺不虧。

「中國能讓自己的公司、自己的工人有活幹，」丹尼斯說，「幾個億的貸款對中國來說沒什麼，卻能讓波黑政府欠下一筆錢。波黑如果加入歐盟，中國便在歐盟多了一分影響力。」

丹尼斯不覺得中國的資方和建設方需要對波黑深陷煤電的現實負責。在2013年前後，丹尼斯曾經見到過中國大使館的官員，他記得在那次會面上，大使館的人說：「如果波黑政府提出的項目是清潔能源，中國的公司也會很高興來建風能、太陽能這樣的清潔能源。」在丹尼斯看來，波黑一蹶不振的經濟困境，腐敗的政治系統，才是讓明明沒有經濟前景的煤炭得以繼續週轉的原因。

只是，事關公共利益的能源基建，無法不與政治掛鈎。包括波黑、塞爾維亞、羅馬尼亞和希臘在內的煤電基建投資，讓歐洲的觀察者持續發出疑問：中國銀行提供的貸款是為了讓中國國企有利可圖，還是為了利用這些債務以期達到在該國的政治影響力？眼前的中國商業夥伴會是試圖干擾歐洲一體化的外國勢力嗎？

這些問題或許一時半刻得不到解答，中國的這些大型基建公司，腳步卻不會因這些討論有所停歇，帶着自家的建設隊伍，快速、有效地建起一座座電廠，不再回頭看，要去尋找下一個項目。

為什麼？

雖說礦工伊蘭對中國工人沒留下什麼印象，但斯坦納瑞電廠的技術總監、塞爾維亞人米利西（Aleksandar Milic），早已與他的中國同僚成了至交。這是米利西第一次與中國人合作，幾年下來，他愛上了川菜，常去中國員工宿舍蹭飯，還學會了做宮保雞丁。

在塞爾維亞煤電業工作了17年，米利西說，比起久未大力興建煤電廠的歐洲，中國的這些公司經驗豐富，工人技術好、建設快：「歐洲懂建煤電的人可能都退休了。中國公司就是能夠用更好的價格建更好的工程。」

由塞爾維亞公司運營的斯坦納瑞是波黑第一間私有煤電廠，這裏廉價的褐煤降低了電廠的成本，使其能用更低的價格銷售到歐洲能源市場上——斯坦納瑞的電力，都賣給了西歐國家。

對於歐洲撤離煤炭的呼聲和政策，坐在斯坦納瑞嶄新和明亮的大辦公室裏，米利西頗有微詞：「如果你給上個世紀的德國拍一張照，那裏要比今天中國的污染更為嚴重。但他們利用這些來發展了自己。」因此，他不滿那些反對煤電發展的聲音：「你不能拿走一個選項，卻不給出解決方案。」

雖然對煤電的立場完全相反，但電廠技術總監米利西和老兵塞納德都跟我說了同樣的一個故事：曾經的南斯拉夫是一個發展程度不錯的國度，「與當時的中國差不多」，但是當這裏陷入戰亂和分裂的幾十年，「中國已經不知道發展到哪裏去了」。

米利西在加入斯坦納瑞煤電廠後去了一趟中國，感歎於中國的基建程度：「連那些看起來沒什麼人口的地方，隧道、橋、公路，都是新建的。成都這樣的城市，地鐵幾年內就建起了，在貝爾格萊德卻商量了40多年都建不起。」

相比而言，村民塞納德心裏有更多憤懣，他說，中國人過去幾十年拿着相機去世界各地「記錄和學習」各種知識，如今再把他們學得的技術「出口銷售」到其他國家，不管給當地留下怎樣的風險，也不管誰會為此付出代價。

「讓我問問你，」在他不算敞亮的寵物美容店，塞納德把剃光了長毛的小狗放在一旁，抬頭看着我說，中國是不是已經在國內開始能源轉型？是不是建設很多清潔能源？是不是在氣候變化談判中有着積極的角色？既然會在國際場合做出承諾，還會在自家會做轉型——

「為什麼還是要去其他國家建你們都不要了的火電廠呢？」

注：此次報導由端傳媒與關注中歐關係的德國平台「Echo-wall」共同策劃，端傳媒記者獨立報導，點擊查看本文英文版