千亿铁路丑闻：消失的建筑文件，失序失控的沙中线工程

港铁沙中线工程丑闻不断。2018年5月尾至8月，传媒揭发红磡站扩建工程的月台层板与连续墙有钢筋被剪短，承建商礼顿在未经政府批准下擅自更改建造方式，港铁公司及政府无法确认月台结构安全，事件备受关注，逼令行政长官林郑月娥宣布召开成立沙中线红磡站调查委员会，彻查事件。

调查委员会原于1月30日伴随各方代表大律师完成结案陈词而落幕，但翌日港府召开记者会，公布沙中线红磡站工程另外三处地盘，包括南面连接隧道、北面连接隧道及列车停放处有施工表格（RISC form）缺失，承建商礼顿再次擅自更改建造方式，使政府无法知悉现时施工图，遗失施工表格则令港铁无法按既有程序确认结构是否安全。林郑月娥其后宣布将此次发现的施工问题纳入委员会调查范围，聆讯将再一次召开。

新爆出的RISC form缺失会带来甚么问题？政府作为工程委托方，又是项目管理人港铁公司的最大股东，为何会让工程屡屡出错？

消失的RISC form

在建筑工序中港铁会设立不同“关键检查点”，承建商礼顿完成该工序后，需与港铁共同签署RISC form（Request for Inspection/Survey Check form），才可进行下一项工程，虽然RISC form并非屋宇署及路政署的验收要求，但它是证明建筑工序是否满意完成的依据。

在沙中线红磡站调查委员会中，代表港铁沙中线分判商中科兴业的结构工程专家、香港大学土木工程系副教授杨德忠指出，在扎铁工序完成后，工人需要通知顾问工程师检查及测量，并填写RISC form（下称表格）。港铁制度非常严谨，该表格一式五份，港铁、地盘办公室、承建商礼顿各保存一份、另外两份为文件纪录，没有该表格，承建商不可将石屎（混凝土）运送至地盘。港铁及礼顿的监督人员共同签署后，才可进行钉板和落石屎（灌注混凝土）工序。

这次政府公布红磡站三处地盘的RISC form缺失率逾六成，屋宇署指暂未掌握现时施工状况与原设计有何分别，亦未有足够资料确认施工质素，政府需要港铁公司采取措施，核实工程质量。

港铁曾解释指，有机会是港铁人员因应赶工，在现场确认扎铁工序后，便同意礼顿灌注混凝土，之后礼顿没有补交表格，又指港铁收到后，会上载电子平台保存，纪录难以删除，认为今次文件缺失原因是礼顿没有提交相关表格。

除了这次RISC form缺失外，沙中线项目之前已被指有建筑文件问题，包括建造方式与图则不符，这会带来甚么后果？

杨德忠指出，港铁作为沙中线的项目管理人，需要监督承建商按图则建造、项目须乎合《建筑物条例》及合约要求。合约里有多很字眼可以争议，但《建筑物条例》则非常清晰，“不按图则建造就是犯法，这是不能妥协”，“将来维修、扩建，大家都是靠这份纪录”。

杨德忠认为正确图则非常重要，“沙中线为何能够顺利连接入钻石山站？那是因为兴建钻石山站时保存了正确图则，进行新工程才得以按图了解车站结构”。

去年揭露的红磡站扩建工程丑闻中，承建商礼顿在施工期间两次更改连续墙图则，港铁只将首次修改的图则交予屋宇署，导致政府及港铁都不知道红磡站的实际建造情况。就此，政府要求港铁提交全面评估策略建议，以确认月台的竣工状况与政府最新收到的修订设计图则是否一致。

而对于今次缺失RISC form及礼顿再次擅改建造方式，运房局局长陈帆指，如果政府、港铁及承建商礼顿皆未能掌握工程的结构安全，港铁须再一次提交全面评估策略建议。

政府，没有话语权的港铁最大股东

香港政府作为港铁最大股东，又是沙中线项目的业主及委托方，为何会让工程屡屡出错？

经历2014年高铁工程延误超支及今次沙中线工程丑闻，港铁企业形象再次受创。近日有消息指，政府已物色下任主席人选，现任主席马时亨，将于6月30日离任。无论是马时亨抑或特首林郑月娥，都指新主席需重建港铁形象，努力挽回公众对港铁的信心。

到底港铁如何由香港人的骄傲，变成众矢之的？运输及房屋局前局长张炳良在其著作指出，2000年地铁上市及两铁合并（注：2007年12月，地下铁公司与经营“东铁线”及“西铁线”的九广铁路公司合并，成为现时的港铁），使港铁变成一间既垄断本地铁路网络建设及营运，且拥有车站上盖物业优先发展权的企业，但由于港铁是上市公司，业务发展由市场导向、营运受证监会监督，不受政府控制。

虽然政府在股权及董事局组成虽占有一定席位，却无法管治港铁。

在股权分布上，政府持七成五股份为最大股东；在架构上，运房局局长、运输署署长、财经事务及库务局局长刘怡翔、发展局常任秘书长等四人虽是港铁董事局的政府董事，然而按上市规则，大股东利益并不凌驾小股东，因此当董事局讨论与政府有潜在利益冲突事项时，政府董事须避席。翻查资料，2017年至2018年间，政府董事避席了讨论关于批准港铁营运高铁香港段的会议，以及关于港铁票价调整机制检讨的会议。

就沙中线委托项目中，政府作为工程的业主及委托方，同时身兼被委托方（港铁）的最大股东，两角色存在利益冲突，所以在港铁董事局讨论有关沙中线事项时，董事局内的政府代表须要避席，没有决策权。

沙中线以“服务经营权模式”进行，即政府出资兴建，港铁公司为沙中线的项目管理人，受政府委托进行设计、建造及监督工程，落成后铁路由政府拥有、港铁经营。目前，只有高铁香港段及沙中线以此模式进行。

由于两条铁路工程都出现超支及延误不断的情况，“服务经营权模式”一直为外界咎病。杨德忠认为， 港铁认为没有钱赚的项目，在商言商便不愿出资兴建，主张“服务经营权”进行，自己做项目管理人，高铁为一例。立法会议员陈淑庄则认为，由于港铁是独市生意，遇到政府希望兴建，但港铁不愿出资建造的铁路项目，政府也只能委托港铁做。另一种铁路模式称为“拥有权模式”，即港铁公司负责出资、建造及营运。

约束力有限的《委托协议》

政府未能参与董事局决策，那么沙中线委托项目中，政府在港铁内有何话语权，又以何为据监察沙中线工程？答案是《委托协议》。

政府靠与港铁签订的《委托协议》、路政署与港铁会的定期会议及屋宇署审批图则，监察沙中线工程。但立法会议员陈淑庄形容，《委托协议》就港铁的赔偿上限写得具体，但“责任部分”的用字却很有弹性。

运房局局长陈帆连日来强调，港铁受政府委托为沙中线项目管理人，有不可推卸的责任，政府对港铁表现感到非常失望及遗憾。端传媒翻查政府与港铁公司签订的沙中线《委托协议》，以厘清港铁的责任，以港铁违反《协议》需承担的责任。

运房局代表政府与港铁于2012年5月29日签订《委托协议》，包括一份主协议及13份附录，包括沙中线前期工程范围资料、委托项目的定义、财务、沙中线资产移交安排、政府与承建商订立附属契约等。

记者翻查《协议》第5部分，列明港铁作为项目管理人的责任，列出政府对沙中线的设计及建造方式的要求，包括：对沙中线的标准及具体要求、港铁委聘的顾问、承建商、分判商及雇员须具备的资格须与香港其他铁路项目相乎等。

条款5.3则列明，如果因港铁的失误或遗漏（errors or omissions）构成违反《协议》，而导致委托项目被政府要求“重新执行”委托项目时，港铁需要自行支付“重新执行”的费用，并达至港府合理满意的程度。

港铁于去年12月10日起，开凿红磡站扩建部分混凝土检查钢筋核实竣工状况，以及利用“超声波”方式检测螺丝帽接驳质量，被问及费用应由谁负责时，港铁曾指，费用暂由港铁垫支，之后视乎调查委员会报告作决定，或向礼顿追讨法律责任。

究竟检查费用，以及日后红磡站出现结构安全问题，需要重建或加固工程的费用，政府是否能按条款5.3，要求港铁负责？执业大律师、立法会议员陈淑庄指出，开凿混凝土检查钢筋的方法，是港铁向政府建议，费用理应由港铁支付；至于加固费用，陈指“不论是加固或重建，就重要是能证明港铁有negligence（疏忽），如果不能证明，政府就要硬食（只能由政府承担）”。

合约条款虽以白纸黑字注明，但追讨责任过程中却有很多灰色地带，还有“魔鬼细节”。条款5.3写明，港铁就“重新执行费用”上限为政府已向港铁支付的委托费用，即最多79亿港元。陈淑庄慨叹“这和（法律）责任有关，所有敏感东西都是arguable（具争辩性），但最难接受的是，只要超过79亿元，到最后埋单（付钱）的，都是香港人。

帐委会可索取沙中线机密文件

《委托协议》第七部分关于沙中线项目的咨询、项目监察及核实清楚指出，项目监督委员会（Project Supervision Committee）的职责，包括须每月召开会议检视项目进度，港铁在每月开会需要就工程进度、招标、采购、索偿事宜向委员提供文件。

监督委员会自沙中线工程问题接连被揭发以来，因未能发现承建商礼顿擅改图则及纪录缺失，作用一直被外界质疑。而条款16.3 提供了另一立法会监察沙中线工程的方法，条款例明：沙中线项目监督委员会，需将会议讨论的、与会议相关的资料保密，但立法会帐目委员会可要求索取相关文件。只要政府给予港铁合理通知期，则可向在帐委会提供予立法会议员讨论。条款16.3及17.13更列明，就算《委托协议》终止后，此条款仍然生效。

身兼帐委会成员的陈淑庄同意条款给予帐委会监察权力，认为帐委会的特别之处在于，就算是机密资料委员都可获得。陈淑庄指，“现在我问政府取沙中线文件，政府可能一脚踢开我，而经帐委会索取，在项目完结后都可以取得历史文件”。但帐委会会议未必公开，委员亦须签订保密协议，陈淑庄坦言，她作为帐委会成员，未必能凭一己之力消化这些文件，或者要有专家协助才读得懂工程相关资料。

审计署每年会向立法会帐委会提交两份“审计报告”，审视政府部门及公营机构在日常营运及推行政策、政府基建及招标程序等事宜的行政及财政安排有否不当。立法会帐委会根据“审计报告”召开，会议分为公开或闭门，有权邀请官员及公共机构管理层出席公开聆讯，提供解释。

陈淑庄：希望政府不要再跳入火坑

高铁及沙中线项目同样以“服务经营权”模式推行，结果两条铁路均陷入建造丑闻，运房局前局长张炳良去年批评政府需要检讨，又指《委托协议》列明索偿上限亦不合理，认为政府将来兴建新铁路线，应由港铁自行出资兴建及营运。

陈淑庄指，由于港铁是独市，你只能委托它承建，她认为如以“拥有权”模式推行，港铁在建造铁路时成本控制及监督都会更小心。

“笨就比人揾咗（已经被港铁占了便宜），希望政府唔好再跳入火坑，港铁独大的问题，亦慢慢令其腐化，港铁要认真处理，林郑月娥委任新的港铁主席亦要小心”，陈淑庄在访问完结前慨叹，“经一事，长一智，但这个教训实在太大了”。