千億鐵路醜聞：消失的建築文件，失序失控的沙中線工程

港鐵沙中線工程醜聞不斷。2018年5月尾至8月，傳媒揭發紅磡站擴建工程的月台層板與連續牆有鋼筋被剪短，承建商禮頓在未經政府批准下擅自更改建造方式，港鐵公司及政府無法確認月台結構安全，事件備受關注，逼令行政長官林鄭月娥宣布召開成立沙中線紅磡站調查委員會，徹查事件。

調查委員會原於1月30日伴隨各方代表大律師完成結案陳詞而落幕，但翌日港府召開記者會，公布沙中線紅磡站工程另外三處地盤，包括南面連接隧道、北面連接隧道及列車停放處有施工表格（RISC form）缺失，承建商禮頓再次擅自更改建造方式，使政府無法知悉現時施工圖，遺失施工表格則令港鐵無法按既有程序確認結構是否安全。林鄭月娥其後宣布將此次發現的施工問題納入委員會調查範圍，聆訊將再一次召開。

新爆出的RISC form缺失會帶來甚麼問題？政府作為工程委託方，又是項目管理人港鐵公司的最大股東，為何會讓工程屢屢出錯？

消失的RISC form

在建築工序中港鐵會設立不同「關鍵檢查點」，承建商禮頓完成該工序後，需與港鐵共同簽署RISC form（Request for Inspection/Survey Check form），才可進行下一項工程，雖然RISC form並非屋宇署及路政署的驗收要求，但它是證明建築工序是否滿意完成的依據。

在沙中線紅磡站調查委員會中，代表港鐵沙中線分判商中科興業的結構工程專家、香港大學土木工程系副教授楊德忠指出，在紮鐵工序完成後，工人需要通知顧問工程師檢查及測量，並填寫RISC form（下稱表格）。港鐵制度非常嚴謹，該表格一式五份，港鐵、地盤辦公室、承建商禮頓各保存一份、另外兩份為文件紀錄，沒有該表格，承建商不可將石屎（混凝土）運送至地盤。港鐵及禮頓的監督人員共同簽署後，才可進行釘板和落石屎（灌注混凝土）工序。

這次政府公布紅磡站三處地盤的RISC form缺失率逾六成，屋宇署指暫未掌握現時施工狀況與原設計有何分別，亦未有足夠資料確認施工質素，政府需要港鐵公司採取措施，核實工程質量。

港鐵曾解釋指，有機會是港鐵人員因應趕工，在現場確認紮鐵工序後，便同意禮頓灌注混凝土，之後禮頓沒有補交表格，又指港鐵收到後，會上載電子平台保存，紀錄難以刪除，認為今次文件缺失原因是禮頓沒有提交相關表格。

除了這次RISC form缺失外，沙中線項目之前已被指有建築文件問題，包括建造方式與圖則不符，這會帶來甚麼後果？

楊德忠指出，港鐵作為沙中線的項目管理人，需要監督承建商按圖則建造、項目須乎合《建築物條例》及合約要求。合約裏有很多字眼可以爭議，但《建築物條例》則非常清晰，「不按圖則建造就是犯法，這是不能妥協」，「將來維修、擴建，大家都是靠這份紀錄」。

楊德忠認為正確圖則非常重要，「沙中線為何能夠順利連接入鑽石山站？那是因為興建鑽石山站時保存了正確圖則，進行新工程才得以按圖了解車站結構」。

去年揭露的紅磡站擴建工程醜聞中，承建商禮頓在施工期間兩次更改連續牆圖則，港鐵只將首次修改的圖則交予屋宇署，導致政府及港鐵都不知道紅磡站的實際建造情況。就此，政府要求港鐵提交全面評估策略建議，以確認月台的竣工狀況與政府最新收到的修訂設計圖則是否一致。

而對於今次缺失RISC form及禮頓再次擅改建造方式，運房局局長陳帆指，如果政府、港鐵及承建商禮頓皆未能掌握工程的結構安全，港鐵須再一次提交全面評估策略建議。

政府，沒有話語權的港鐵最大股東

香港政府作為港鐵最大股東，又是沙中線項目的業主及委託方，為何會讓工程屢屢出錯？

經歷2014年高鐵工程延誤超支及今次沙中線工程醜聞，港鐵企業形象再次受創。近日有消息指，政府已物色下任主席人選，現任主席馬時亨，將於6月30日離任。無論是馬時亨抑或特首林鄭月娥，都指新主席需重建港鐵形象，努力挽回公眾對港鐵的信心。

到底港鐵如何由香港人的驕傲，變成眾矢之的？運輸及房屋局前局長張炳良在其著作指出，2000年地鐵上市及兩鐵合併（註：2007年12月地下鐵公司與經營「東鐵線」及「西鐵線」的九廣鐵路公司合併，成為現時的港鐵），使港鐵變成一間既壟斷本地鐵路網絡建設及營運，且擁有車站上蓋物業優先發展權的企業，但由於港鐵是上市公司，業務發展由市場導向、營運受證監會監督，不受政府控制。

雖然政府在股權及董事局組成雖佔有一定席位，卻無法管治港鐵。

在股權分布上，政府持七成五股份為最大股東；在架構上，運房局局長、運輸署署長、財經事務及庫務局局長劉怡翔、發展局常任秘書長等四人雖是港鐵董事局的政府董事，然而按上市規則，大股東利益並不凌駕小股東，因此當董事局討論與政府有潛在利益衝突事項時，政府董事須避席。翻查資料，2017年至2018年間，政府董事避席了討論關於批准港鐵營運高鐵香港段的會議，以及關於港鐵票價調整機制檢討的會議。

就沙中線委託項目中，政府作為工程的業主及委託方，同時身兼被委託方（港鐵）的最大股東，兩角色存在利益衝突，所以在港鐵董事局討論有關沙中線事項時，董事局內的政府代表須要避席，沒有決策權。

沙中線以「服務經營權模式」進行，即政府出資興建，港鐵公司為沙中線的項目管理人，受政府委託進行設計、建造及監督工程，落成後鐵路由政府擁有、港鐵經營。目前，只有高鐵香港段及沙中線以此模式進行。

由於兩條鐵路工程都出現超支及延誤不斷的情況，「服務經營權模式」一直為外界咎病。楊德忠認為， 港鐵認為沒有錢賺的項目，在商言商便不願出資興建，主張「服務經營權」進行，自己做項目管理人，高鐵為一例。立法會議員陳淑莊則認為，由於港鐵是獨市生意，遇到政府希望興建，但港鐵不願出資建造的鐵路項目，政府也只能委託港鐵做。另一種鐵路模式稱為「擁有權模式」，即港鐵公司負責出資、建造及營運。

約束力有限的《委託協議》

政府未能參與董事局決策，那麼沙中線委託項目中，政府在港鐵內有何話語權，又以何為據監察沙中線工程？答案是《委託協議》。

政府靠與港鐵簽訂的《委託協議》、路政署與港鐵會的定期會議及屋宇署審批圖則，監察沙中線工程。但立法會議員陳淑莊形容，《委託協議》就港鐵的賠償上限寫得具體，但「責任部分」的用字卻很有彈性。

運房局局長陳帆連日來強調，港鐵受政府委託為沙中線項目管理人，有不可推卸的責任，政府對港鐵表現感到非常失望及遺憾。端傳媒翻查政府與港鐵公司簽訂的沙中線《委託協議》，以釐清港鐵的責任，以港鐵違反《協議》需承擔的責任。

運房局代表政府與港鐵於2012年5月29日簽訂《委託協議》，包括一份主協議及13份附錄，包括沙中線前期工程範圍資料、委託項目的定義、財務、沙中線資產移交安排、政府與承建商訂立附屬契約等。

記者翻查《協議》第5部分，列明港鐵作為項目管理人的責任，列出政府對沙中線的設計及建造方式的要求，包括：對沙中線的標準及具體要求、港鐵委聘的顧問、承建商、分判商及僱員須具備的資格須與香港其他鐵路項目相乎等。

條款5.3則列明，如果因港鐵的失誤或遺漏（errors or omissions）構成違反《協議》，而導致委託項目被政府要求「重新執行」委託項目時，港鐵需要自行支付「重新執行」的費用，並達至港府合理滿意的程度。

港鐵於去年12月10日起，開鑿紅磡站擴建部分混凝土檢查鋼筋核實竣工狀況，以及利用「超聲波」方式檢測螺絲帽接駁質量，被問及費用應由誰負責時，港鐵曾指，費用暫由港鐵墊支，之後視乎調查委員會報告作決定，或向禮頓追討法律責任。

究竟檢查費用，以及日後紅磡站出現結構安全問題，需要重建或加固工程的費用，政府是否能按條款5.3，要求港鐵負責？執業大律師、立法會議員陳淑莊指出，開鑿混凝土檢查鋼筋的方法，是港鐵向政府建議，費用理應由港鐵支付；至於加固費用，陳指「不論是加固或重建，就重要是能證明港鐵有negligence（疏忽），如果不能證明，政府就要硬食（只能由政府承擔）」。

合約條款雖以白紙黑字註明，但追討責任過程中卻有很多灰色地帶，還有「魔鬼細節」。條款5.3寫明，港鐵就「重新執行費用」上限為政府已向港鐵支付的委託費用，即最多79億港元。陳淑莊慨嘆「這和（法律）責任有關，所有敏感東西都是arguable（具爭辯性），但最難接受的是，只要超過79億元，到最後埋單（付錢）的，都是香港人。

帳委會可索取沙中線機密文件

《委託協議》第七部分關於沙中線項目的諮詢、項目監察及核實清楚指出，項目監督委員會（Project Supervision Committee）的職責，包括須每月召開會議檢視項目進度，港鐵在每月開會需要就工程進度、招標、採購、索償事宜向委員提供文件。

監督委員會自沙中線工程問題接連被揭發以來，因未能發現承建商禮頓擅改圖則及紀錄缺失，作用一直被外界質疑。而條款16.3 提供了另一立法會監察沙中線工程的方法，條款例明：沙中線項目監督委員會，需將會議討論的、與會議相關的資料保密，但立法會帳目委員會可要求索取相關文件。只要政府給予港鐵合理通知期，則可向在帳委會提供予立法會議員討論。條款16.3及17.13更列明，就算《委託協議》終止後，此條款仍然生效。

身兼帳委會成員的陳淑莊同意條款給予帳委會監察權力，認為帳委會的特別之處在於，就算是機密資料委員都可獲得。陳淑莊指，「現在我問政府取沙中線文件，政府可能一腳踢開我，而經帳委會索取，在項目完結後都可以取得歷史文件」。但帳委會會議未必公開，委員亦須簽訂保密協議，陳淑莊坦言，她作為帳委會成員，未必能憑一己之力消化這些文件，或者要有專家協助才讀得懂工程相關資料。

審計署每年會向立法會帳委會提交兩份「審計報告」，審視政府部門及公營機構在日常營運及推行政策、政府基建及招標程序等事宜的行政及財政安排有否不當。立法會帳委會根據「審計報告」召開，會議分為公開或閉門，有權邀請官員及公共機構管理層出席公開聆訊，提供解釋。

陳淑莊：希望政府不要再跳入火坑

高鐵及沙中線項目同樣以「服務經營權」模式推行，結果兩條鐵路均陷入建造醜聞，運房局前局長張炳良去年批評政府需要檢討，又指《委託協議》列明索償上限亦不合理，認為政府將來興建新鐵路線，應由港鐵自行出資興建及營運。

陳淑莊指，由於港鐵是獨市，你只能委託它承建，她認為如以「擁有權」模式推行，港鐵在建造鐵路時成本控制及監督都會更小心。

「笨就比人搵咗（已經被港鐵佔了便宜），希望政府唔好再跳入火坑，港鐵獨大的問題，亦慢慢令其腐化，港鐵要認真處理，林鄭月娥委任新的港鐵主席亦要小心」，陳淑莊在訪問完結前慨嘆，「經一事，長一智，但這個教訓實在太大了」。