读者来函：中国的土地整理——需要脱贫的农民和需要脱贫的政府

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最近我的父亲给我发了条信息说：“我们农村老家的房子要拆迁了。” 我看了很吃惊，农村老家的房子位于三县的交界处，位置偏僻，四面环水，交通不发达，去镇上还要坐渡船，小时候上学的我苦不堪言。

虽然讲“十年河东，十年河西”，但是我依然不敢相信那个近乎“鸟不拉屎”的地方会引起乡里的重视。后来，通过进一步了解，并不是有什么重大项目要落地，而是中国自上而下开展的土地整理运动。

根据乡政府公布的《土地整理工作实施方案》，这项运动的目的是加强当地耕地占补平衡补充耕地项目（简称占补平衡项目）、城乡建设用地增减挂钩土地复垦项目（简称挂钩项目）管理，规范土地整治工作，严格保护耕地，优化城乡用地结构和布局，促进土地资源的集约高效和持续利用，缓解建设用地需求矛盾。

占补平衡项目和挂钩项目是两个比较生涩难懂的专业名词，根据中国的《土地管理法》的规定，占补平衡项目是一项耕地保护的基本制度，按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须要补充相应的耕地，以保证耕地不减少。

根据中国国土资源部2008年发布的《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，挂钩项目指的是将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

自2006年，中央政府确定了18亿亩耕地的红线后，地方政府不再那么容易将农业用地转为建设用地，在一定程度上制止了建设用地的过度扩张，约束盲目建设。但是随着各地城镇化步伐的加快，原有的建设用地用地指标已经远远不能满足建设的需求，加上保育环境的需要，还有大量的耕地需要退耕还林、还湖，18亿亩的耕地红线很容易被突破。为了因应这样的困境，中央规定了非农建设占用耕地必须“占一补一”，以实现耕地的占补平衡的原则。

2016年12月中国国务院根据国土部和发改委的请示，发布了《国务院关于全国土地整治规划（2006-2020）的批覆》的文件。

文件称：“通过《规划》实施，“十三五”期间，确保建成4亿亩、力争建成6亿亩高标准农田，使经整治的基本农田质量平均提高1个等级；通过土地整治补充耕地2000万亩，通过农用地整理改造中低等耕地2亿亩左右，耕地数量质量保护水平全面提升；整理农村建设用地600万亩，改造开发城镇低效用地600万亩，促进单位国内生产总值的建设用地使用面积降低20%，节约集约用地水平进一步提高；全面推进土地复垦，复垦率达到45%以上，开展土地生态整治，使土地资源得到合理利用，生态环境明显改善。”

这应该是落实土地整理最高层级的文件，各省市随后相继出台了《土地利用总体规划（2006-2020）》文件，内容不仅从上到下分解了基本农田保护的具体指标，还提到了土地整理，即通过“一占一补”实现耕地总量的动态平衡。

农民的脱贫

中国国务院《关于土地整理的批覆》文件还特别提到：“以促进城乡统筹发展为导向，大力推进城乡散乱、闲置、低效建设用地整理，推动美丽宜居乡村建设和新型城镇化发展；以精准扶贫、精准脱贫为要求，大力推进贫困地区土地综合整治，加大政策、项目、资金支持，助力脱贫攻坚”。

这句话大概可以解释我家老屋被抄拆迁的原因，观察这次乡镇府选择的几个土地整理的拆迁点，一般有以下几个特点：首先，区位优势不明显，交通不便，发展潜力不大；其次，村里没有支柱产业，相较贫穷落后；最后，人口外流严重，以我家老屋所在的自然村为例，21户人家有18家搬到了镇上，剩下的3家都是年迈的老人。

根据村委会拟定的《土地整理拆迁补偿协议》，被拆迁的房屋会根据使用年限和建筑面积给予一次性补偿，我家房屋因为年代久远，面积不大，拟补偿25200元。而我舅爷爷家因为建得比较晚，面积大，且有大院墙，可以得到11万多补偿，他准备在拿到补偿款后，在镇上买一个2万多的老房子住，如果能如愿的话，应该还能结余9万元，可以算是一定程度受益。

据我父亲反映，当地村干部在动员大会上说：“村民搬出后，房屋将由乡里统一组织拆除，恢复成农田后还由原屋主耕种，不过原来的集体土地使用证和集体土地房屋所有权证要上交变更权属关系。”

拆迁后的土地能不能再耕种是不少人的疑问，村干部在会上信誓旦旦保证一定可以。其实没有多少农民会去关心这一亩地能产多少粮食，因为以我的家乡江苏省来说，放在全国来说是沿海经济较发达的地区，绝对的贫困人口很少，一些地区的贫困更多是相对其他富裕地方来说。像我家老屋所在的村子，农民已经不靠种地吃饭，更严格地来说，农民已经不种地了。当地村委会主动招客商来承包土地，进行规模化种植，客商每年支付给农户租金，村干部也方便管理，还能为村里带来税收，大家乐此不疲。

农民不种地后，靠着每亩地一年800元的租金很难度日，所以很多人都有副业，像我父亲这样的青壮年一般都有门手艺，到镇上打工或外出务工；像我舅爷爷这样没有什么文化的中年人，平时搞养殖或到镇上打零工；一些过了退休年龄的老人也没有闲着，他们会在门前的一亩三分地种些蔬菜瓜果到镇上卖，以补贴家用；而像我这样的90后、00后农二代，很多人早已和城里的孩子无异，不分五谷。

这次土地整理拆迁，基层反对声音微乎其微，大家更关心的是能不能多拿到一些拆迁款，因为很多人家已经搬离，没人住的房屋早已破败不堪，没有实用价值。继续住在那里的人，也饱受交通不便之苦，利用这次拆迁来换一个好的住处也是一举两得的事。

一直以来，农村是中国贫穷落后的代名词，今天越来越多的农村在衰弊、凋亡、消失，然而贫困离我们越来越远了吗？ 当没有生计的农民从农村迁往了城市，不过是贫困的迁移，俗话说：“授人以鱼，不如授人以渔。”中国政府在利用土地整理脱贫的同时，更需要做好农民在城镇的就业安置工作。

政府的脱贫

如果我们不了解上述“两个项目”的话，这样的农村土地整理受益者好像是农民，地方政府支付拆迁费、负责拆迁工作，最后土地还给屋主种，仿佛成了冤大头。其实不然，中国地方政府一般不会做亏本的买卖，这“一占一补”可以说是四两拨千斤，用一块窝窝头换来了一碗佛跳墙，赚大发了。

根据耕地占补平衡的规定，占用单位要负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦的，应依法缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。这意味着占用了城市建设建设用地的开放商除了支付高额的土地出让金，还要支付相应农村建设用地开垦的费用，地方政府并没有额外的损失。

根据《中国土地管理法》的规定：新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。一直以来，土地出让金成为地方政府财政收入的重要来源。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

90年代分税制实施以来，地方财政日趋捉襟见肘，长期依赖土地财政，随着可开发的土地越来越少，土地财政也不断缩水。而近些年来，中国经济面临下行压力，地方政府的公共服务支出却与日俱增，不少地方政府陷入债务危机，地方公务员欠薪的现象屡见不鲜。今年湖南耒阳市还爆发了近万名家长不满公立学校学生被分流到私立学校而维权，这反映了地方政府捉襟见肘的财政已经难以应付公共教育支出。

GDP和财政收入一直是中国政府考核地方官员的重要指标，GDP反映的是社会的经济总量，水分多，做假更容易，而财政收入是实打实的进入政府口袋的真金白银，对地方建设来说意义更重要。改革开放以来，中国各地的政府为了发展经济都不断强调招商引资，筑巢引凤。但是对一些优势不明显的欠发达地区来说，吸引资金不是那么容易，而上级对地方财政收入的考核却没有放松，地方首长为了自己的乌纱帽，用招商引税来给地方财政输血。

当年我工作的这个地方政府，是传统的农业乡，财政收入在三四千万上下徘徊，但是上任不久的书记野心很大，提出了三年财政收入翻一番的大跃进目标。而她的做法却简单粗暴，每年需要通过违规招商引税来实现上千万的财政收入，她将这一任务分解到那位镇村干部身上，党政负责人每年100万，中层干部50万，一般干部10万，完成任务奖励，完不成扣发奖金。

每当到了年底，乡里有两个地方是最忙的，一个是酒店，另一个是工商所，为了将外地的税引过来，需要在当地注册公司，为了笼络客商，请客吃饭是少不了的。上面虽然知道这样弄虚作假的行为，但是在唯GDP和财政收入论英雄的中国，大家都睁一只眼闭一只眼闭，毕竟邓小平曾经说过：“不管白猫黑猫，只要抓到老鼠就是好猫。”

乡一级的财政吃紧，村一级的财政也好不到哪里。当年我所了解的一些村干部，谈起自己的政绩，提到最多的是盘活村集体资产和土地复垦，这两个都可以总结为“吃老本”。盘活村集体资产就是把村一些村办企业的厂房设备变卖，再穷一点的村，出租村集体土地或房屋。而土地复垦就是我们上面提到的土地整理，上面对完成好的村集体和个人会有物质奖励，下拨的拆迁资金无疑也可以让村干部有捞油水的机会。

中国的土地整理政策的初衷是好的，如今和中央的扶贫攻坚任务结合在一起后，暂时看来让中央政府、地方政府、村委会、开发商、被拆迁村民都皆大欢喜。需要脱贫的农民和需要脱贫的政府一拍即合，不知道最后是共赢还是绿肥红瘦？

李华，曾经在中国政府机关任职