《社团条例》五问：谈香港民族党被禁的合理性与影响

“从今日刊宪开始，香港民族党是非法社团。”2018年9月24日，香港保安局局长李家超宣布政府正式刊宪，禁止主张香港独立的民族党继续运作。这是香港在九七主权移交后，首次引用《社团条例》第8条，以“维护国家安全”等为由禁止政团运作。涉及非法社团的罪行即时适用于民族党，包括管理及协助管理、以非法社团成员身份行事、向非法社团付款或给予援助、提供场地等；刑罚最高为监禁2至3年。

以取缔民族党为原点，辐射出的社会疑虑集中在三点：取缔是否合理、取缔对结社和言论自由的延伸影响，以及事件会否成为第23条立法的切入点，这一切似乎很快成为现实。就在民族党被取缔的第二个星期，10月5日，香港外国记者会（FCC）第一副主席马凯（Victor Mallet）被港府拒绝更新工作签证。FCC在8月因为邀请民族党召集人陈浩天演讲，备受中央及港府多次抨击，而当时主持演讲的就是马凯。在昨日（10月10日），行政长官林郑月娥发表施政报告时，以取缔民族党为例，指事件引发社会对第23条立法的热烈讨论，又称当局会探讨如何让香港正面处理这“对特区的宪制要求”。23条立法的官方信号，隐约显露。

取缔香港民族党的决定，两个月前便在酝酿。7月17日，保安局局长李家超表示，收到助理社团事务主任、警务处助理处长林晓彤的建议，基于国家安全等理由，禁止民族党运作。翌日，民族党召集人、28岁的陈浩天称收到保安局长达878页的文件，其中706页详细记录民族党过往活动，包括其 Facebook 贴文、记者会、接受媒体采访内容、街站、宣传刊物、出席外国会议、论坛等。文件显示，警方对民族党的记录，由2016年3月28日创党记者会开始，直到2018年5月27日。

宣扬港独者是否有结社自由、《社团条例》是否被滥用、日后谈论“港独”是否违法，这些国家安全与基本人权之间的冲突，以及23条立法的可能性，在短短两个月内迅速升温。端传媒访问了专研内地法律、人权法及23条立法的香港大学法学院教授、副院长傅华伶，以及香港青年法律工作者组织“法梦”的成员黄启旸，探讨这些影响深远的问题。

1. 《社团条例》中“社团”和“国家安全”的定义足够清楚吗？

“以我所知，香港从未试过用《社团条例》去禁止一个政团。”“法梦”成员、香港大学法学院博士生黄启旸如是说。

《社团条例》（下称《条例》）多用于对三合会（香港黑社会）组织成员身份及活动的检控。早在1911年英殖时期，《条例》就规定所有社团必须注册。《条例》在1920年遭废除，1949年重新引入。

值得留意的是，1949年港府提出《1949年社团条例草案》，首次赋权社团注册官，可以拒绝与香港以外地方政治团体有联系的本地社团注册。香港民间组织“本土研究社”翻查英国解密档案，发现英方对该条例的设计，很大程度针对当时在港冒起的共产党组织，其中要打击的对象是中联办前身——新华社香港分社。

这个1949年《社团条例》只生效至1950年。此后每年，立法局透过决议案的方式，逐年延长《条例》寿命。20年间，政府每隔2至3年就对条例做出修改，增强对社团控制。直到1970年，立法局废除《条例》有效期限规定，《社团条例》由此永久变成香港法律的一部分。

社团强制注册的规定，一度在1992/93年《香港人权法案条例》生效后被港英政府取消。如今被政府引用以取缔民族党的第8条，正是在强制注册规定取消后被加入的——因为不注册也不影响社团运作，才有基于某些原因禁止其运作的条文出现。

直到1997年人大宣布92/93年的修改违反基本法，临时立法会才又重新引入现时的强制注册制度，但第8条并未因此取消。

走过一个世纪历史的《社团条例》，如今还适应民众对民主社会的人权诉求吗？

现时《条例》对“社团”的定义，为一人以上的合伙或组织，即使一个社团没有按《条例》注册，只要它符合《条例》对“社团”的定义，仍受《条例》规管。是次民族党被取缔事件中，民族党并未获注册成为社团，但政府仍可按例命令他们停止运作。黄启旸分析认为，“社团主任有权拒绝社团注册，但原因同禁止社团运作完全一样，变相给政府空间选择是否运用后果较严重的权力来打击异见者。”

由于香港没有政党法，大多数政党经由两个途径注册：成为社团或成为公司。“社团相对于公司，比较容易成立。但在《社团条例》下，几乎每一个社团都要由社团事务主任——即是警方——逐个审批。这个制度当然有它的历史背景，但它本身就是一个限制公民社会发展的制度。”黄启旸说。

“国家安全”的定义也在是次取缔事件中引人注目。九七政权移交之时，临时立法会（临立会）在《社团条例》首次引入“国家安全”概念，订明“保卫中华人民共和国的领土完整及独立自主”；若社团“是政治性团体，并与外国政治性组织或台湾政治性组织有联系”，可被禁止运作。

《社团条例》对“国家安全”的定义，并没有提及使用或威胁使用武力的因素。会否令法网覆盖面太广？

黄启旸表示，“这样的国家安全条文几乎每个国家都有，但通常欧洲的做法是，你一定要有鼓吹暴力或本身是一个暴力组织，才能说它是非法的。”不仅如此，他指出欧洲各国在实际执行权力时，受欧洲人权法院（在《欧洲人权公约》规定下建立的国际法庭）限制。“欧洲人权法院列出与政党有关的结社权两大原则：第一是看他们的主张是否违反民主原则，第二是看他们有没有鼓吹暴力。”

香港大学法学院教授傅华伶则认为，《社团条例》对“国家安全”的定义的确比较宽泛，但“取缔社团的决定本身并没有涉及刑法处罚”，因此法例没有对被取缔的社团是否有暴力倾向做特别规定。

傅华伶把是次取缔民族党的做法形容为“党禁”，“每个社会有它的核心价值，比如韩国、德国，它们的核心是民主制度。韩国宪法法院取缔韩国的亲朝鲜政党‘统一进步党’是因为该党主张实行社会主义制度，虽然它没有任何暴力倾向。德国的新纳粹‘德国国家民主党’则试图在德国重建威权制度，它同样没有使用暴力，但政府一样想去禁止它。但和韩国不一样，德国的党禁未能成功。”

黄启旸对此持不同意见。“德国这类成熟的自由民主国家也不是只要看到新纳粹破坏民主制度，就立即毫无顾忌地将其禁止。正相反，它们仍愿意、或法律上必须遵守人权法包容异见的原则，哪怕那些异见近乎是明显邪恶的。只有在文明制度受到清晰、具体、明显的威胁时，才会采取‘党禁’此等严厉的措施。它背后的精神，是对自由民主制度的信心：大家行使表达自由，经充分辩论后，没有道理的主张自然就会被淘汰。”

“香港这个甚至半民主也不算的政体，若强称自己在‘党禁’这方面跟随民主国家的做法，偏偏无视了民主制度的基本精神和价值，难免有种只得其形不得其神的错位感。”黄启旸说。

2. 港府对民族党“危害国家安全”的指控，合理吗？

警方在878页有关民族党的文件里，以706页详细记录该党过往在线上线下的活动，并以此指控民族党宣扬“港独”，危害国家安全、公共秩序及他人权利和自由。文件列明民族党并未曾使用暴力，但基于民族党代表人士的言行，仍“有理由相信”民族党有用武力达成目的之可能，因此建议当局采取预防措施。

香港法例第151章《社团条例》第8条(1)(a)：“社团事务主任合理地相信禁止任何社团或分支机构的运作或继续运作，是维护国家安全或公共安全、公共秩序或保护他人的权利和自由所需要者”

创党两年半的民族党是香港首个将“香港独立”作为目标写入政纲的政团。陈浩天发起召集时26岁，曾是理工大学学生会成员。他认为香港在九七主权移交后日益受北京打压，因此要建立独立的香港共和国，捍卫港人利益。在创党记者会上，陈浩天曾表示：“会采取任何有效的抗争手段争取香港独立，包括议会抗争、‘三罢’即罢工、罢课、罢市等，迫使政府回应，底线为保障港人利益。若有人损害港人利益，将会以对等武力回应。”

创党初始，陈浩天称党员有约30至50人，大部分是大专学生。但直到今天，民族党成员数目依然成谜，公开露面者一直只有陈浩天及发言人周浩辉两人，因此有港媒以“雷声大雨点小”形容民族党创党。就在创党后两日的2016年3月30日，官媒《环球时报》便发表社论，称民族党“猖狂全球无双”，指他们力量虽小，但会严重干扰社会治理。

主张“港独”的政治团体其后被香港政府压制。主张香港独立的“本土民主前线”发言人梁天琦，一度在2016年2月新界东立法会补选获15%选票，属于高票落败，后来他再挑战9月的立法会选举，但选举主任以他的港独主张为由，取消了他的参选资格。

民族党亦一直受当局限制。陈浩天曾申请将民族党注册为公司，被指涉及政治问题而遭拒绝。他亦曾尝试注册社团，一直不获批准。陈浩天亦曾尝试参选2016年立法会换届选举，被选举主任以不拥护《基本法》为由取消参选资格。后来，民族党曾先后连同其他本土派组织举行港独集会、赴海外与其他分离主义组织交流，并在香港推动中学校园成立“港独关注组”。

港府认为民族党“危害国家安全”，是基于什么考虑？

黄启旸表示，是否危害国家安全，首先要考虑该国家/地区的社会背景。“在鼓吹暴力方面，民族党主要说的是‘不排除用任何手段’，较为隐晦。如果它所在的地方一路有暴力、恐怖主义事件发生，在那种语境下说不排除任何手段，和在香港说是不同的。”

他认为其次要考虑政党主张成功的可能性。“最出名的例子是德国新纳粹党（NPD）。他们有一些极度反民主的主张，但因德国最高宪法法院认为，在未来看不到这些主张有成功的可能，即使这个政党曾在地方议会获得一个议席。”2017年1月17日，德国宪法法院判决NPD理念虽然违宪，但鉴于缺乏群众号召力，不具有威胁德国民主的潜力，因此不予解散。

“（NPD）已经是实际上参政了，但都未至于要被禁止政党运作。香港民族党很明显离那一点已经差很远。”

除此以外，黄启旸表示“即时的暴力”也是一个可参考因素。国际通行准则《约翰内斯堡原则》规定，法律只可管制那些煽动即时暴力行为的言论。“有些他们说出来的话，只不过是当时说大了，未必真心会实行的东西。亦不能排除可能他早年说过的话，之后已经改变心意。至少我们在近半年可见，香港民族党较少提出那种鼓吹暴力、或反民主的主张。”

“大家都知道，香港民族党主要做的，就是出席演讲而已。在这情况下，政府如此高调取缔，观感上令人觉得背后有政治目的。”黄启旸说。

傅华伶教授也认为，“中央政府也许给了指令，不管怎样，民族党不能在香港存在。也许律政司找遍所有相关法律，发现恐怕只有《社团条例》最为有效。如果这只是个自治范围内的问题，香港政府就不会这么去做。香港政府从未禁止过任何政党，可见压力可能来自外部。这是否是滥权呢？我认为比较擦边。在法律理论上，香港法院在国家安全定义方面，需不需要考虑中国内地的标准？中国内地的标准是香港想回避的，这就是一国两制的矛盾所在。之所以有两制，是因为我们不想要在这个问题上适用另一制度。”

3. 民族党被禁，若上诉至法庭会如何？

“现在，行政的决定肯定是考虑到中国内地的标准。这个标准已经到香港了。接下来的问题是：法院要不要把这个标准推回去？”傅华伶说。

香港民族党现在有30天时间，向特首会同行政会议提出上诉，期间禁令维持生效。若行政会议维持原决定，陈浩天可申请司法复核，若在原讼庭和上诉庭被判败诉，最终可上诉至终审法院。

对于第一步的行政上诉机制，黄启旸认为存在不公。“理由很简单，保安局局长就是行政会议其中一员，虽然他应该会避席，但这个取缔的决定大家都知道，其实是整个政府一齐做的，不只是保安局局长的决定。所有行政人员都不应处理这个上诉，因为他们全部是由特首直接委任。这样的上诉完全是走程序而已。”

若民族党在行政上诉后申请司法复核，它将成为关于《社团条例》与结社自由之间如何协调的重要案例。

傅华伶认为假若陈浩天上诉，法庭的判决可能有利于他。“我认为香港法院跟随德国宪法法院的可能性很大。首先他应该会承认民族党表面上的行为、言论、目的，由于提倡港独，是危害国家安全的；法院会从《基本法》第一条里找到依据：香港是中国的一部分。最关键的是，民族党的言行和组织，是否足以威胁到香港社会的这个核心。答案肯定是没有，他们的言行不可能威胁到整个制度的安全。所以我估计法院很有可能会撤销政府的决定。重大的变数，是会否出现DQ案里人大对基本法的释法问题。”

黄启旸则认为，人大释法的潜在危险，是令香港法庭自我退缩。“不少法官私底下会说，不明白大家为何要激怒人大。甚至去到很高级的法官，他们的心态也是说，你不激怒人大那就没事。法庭可能会用一些较为技术性的做法，避开处理当中涉及的人权问题。”

早在政府两个月前部署取缔民族党时，香港大学法学院教授陈文敏便已指出，可能出现的司法复核，会让政府得以把政治问题抛给法院处理，是“摆法院上枱”，要法院界定宣扬香港独立是否危害国家安全。

在这一点上，傅华伶持相同意见。“在正常的民主社会，政治问题不会由法院解决的。然而，我们并非民主社会，立法会不完全透过民主机制选出，特首也不是。三权中有两权在民众中公信力不强。所以我们把这两权应该解决的问题，都推到法院去解决。从占中到DQ的所有案件，都是法院在处理。DQ案件最荒谬，是特首告立法会主席，然后由法院做判决。世界上从来没有这种情况——三权在一起打架。我们的政治已经走到这样一个误区。”

傅华伶认为，香港社会对司法独立可承担的责任存在误解。“我们的法院是否能承担那么多的重量？司法独立是一个非常脆弱的概念。我们平时想像司法制度好像多么稳固，但是现实中，其实是一个法官在写一个判决，而那人就是我们的司法独立。把所有问题放到一个人的肩上，是不是太不公平了。那么多议员干什么去了，那么多政府官员为什么不能去分担庞大的政治问题呢？因为这涉及到我们整个社会的核心价值，大家都在逃避，把难题都推到法院。”

“与其说政府引用《社团条例》是滥权，还不如说是政府推卸了责任。它本应是第一道防线。”

4. 民族党被禁，对言论和结社自由有什么延伸影响？

传媒采访陈浩天会否违法？大学邀请陈浩天演讲会否违法？在民主墙上容许贴出港独宣传品，大学学生会又会否背上刑责？

一系列关乎新闻及言论自由的问题，成为传媒界及公众所忧心的议题。部分法律界人士如资深大律师吴霭仪就担忧，这次《社团条例》的引用，会造成连带效应，包括新闻自由会否受限，又或曾参与民族党众筹的市民是否会被追究等。香港大学法学院教授陈弘毅就指，若陈浩天透过传媒专访宣扬“港独”主张，传媒有机会被视为向非法社团给予援助。目前为止，就种种自《社团条例》延伸开来的担忧，政府亦未能给出具体的相关说明，只表示“要按实际情况及证据决定”。

“这就是关键的后续问题。这个后续能走多远，比如我们参加和民族党有关的活动或讨论，这就考验香港的制度了。表面看来，它有一定的法律标准，但实际操作之下，例如我像FCC那样邀请陈浩天做讲座，会否有法律问题，我觉得这是非常模糊和危险的。”不过，傅华伶同时认为，采访陈浩天不可能算作支持民族党的行为。“任何犯罪的人都可能是访谈、研究的对象。”

傅华伶又指出，政府对社团组织的限制，不影响个人言论自由。“个人言论自由和团体的自由是分开的。取缔社团的意义是禁止以社团名义去活动，而不是禁止个人的言行。陈浩天可以重复所有做过的事情，只要不是以民族党名义。”

当限制结社自由的利剑将港独派划到红线以外，接下来红线以内首当其冲的，似乎无可避免便是主张透过民主自决实现真普选及自治的“自决派”了。傅华伶及黄启旸均认为，是次对民族党的取缔，会对自决派造成震慑影响。

“比如像戴耀廷这样的自决派，就会非常敏感了。自决派如果只是说，香港未来由公民公投决定，仅仅走到这一步，应该没有问题，民族自决是一个国际法公认的概念。但是，下一步怎么样？如果80%的人要求香港独立，然后戴耀廷因为80%的人要求独立所以要推动独立，那么这就跨过界线了。”傅华伶分析。

“这是对自决派非常大的震慑，因为什么时候是自决，什么时候是港独，这条线不可能划得很清楚。跨过这条线，命运就和民族党一样了。”

傅华伶还认为，香港政府是次取缔民族党的做法，让社会朝著互不信任的方向发展。“陈浩天是不是有警察24小时盯著？是不是到处都有卧底？人人都在告密？警察对社会的控制会加强。比如自决派，怎么知道他们跨过界线没有？会不会需要密切监视他的行踪？比如戴耀廷，会不会要找他的朋友、学生、同事，让他们汇报。慢慢的，整个社会的文化就开始变了。如果到了这种程度，谁都可能是敌人。”

“我们都不想看到香港社会走到这一步，我们现在走得很远了。我们不是还不给FCC外国记者续签？这已经走到最远了，已经到这个份上了。香港是一个开放的国际社会，驱逐外国记者的话，这比禁党更严重。”傅华伶总结道。

5. 《社团条例》能取代23条吗？

这次港府引用《社团条例》取缔民族党之手法，让不少论者想起了国家安全法23条的立法，在现时《社团条例》的执法方式之下，香港还需要23条吗？

傅华伶向端传媒表示，2003年23条立法所提出的法例标准，是“最可能符合我们理解的国际人权标准”——要求使用或威胁使用暴力，才算违法。“如果当时23条通过，陈浩天现在行为也不会违反国家安全的法律。他还是自由的。”

黄启旸认为并不尽然如此。他指出，2003年《国家安全（立法条文）条例草案》其实从来没有打算取代或删除《社团条例》第8条中有关国家安全的部分（即社团主任/保安局局长今次引用的条文），反而在第8条以外，特别就纲领为叛国、颠覆/分裂国家的组织，为政府提供额外、更强大的执法/惩罚权力（最高刑罚一律订为3年监禁）。他表示当年的23条立法旨在重罚某些特定“使用武力”的危害国家安全行为，但即使政府因为没有证据证明“武力”元素，从而无法运用这些额外的权力，但假如他们执意打压非暴力的独立主张的话，其实仍可像现在一样，引用较笼统地提述“国家安全”的现有条文（即没有失效的第8条）禁止相关组织运作。

黄启旸进一步分析，2003年的23条立法管制的范围可比香港现有相关法律更广，造成寒蝉效应。譬如当年法例中的“严重犯罪手段”，包括本身属于违反香港法律而且“严重干扰……基要服务、设施或系统 (不论属于公众或私人) 或中断其运作”的作为——简而言之，没有申请不反对通知书的示威游行可能已经符合定义。

23条立法并没有在2003年获得通过。15年来，香港法治和政治环境变化迅速，由于香港有宪制责任，23条一直亦步亦趋。从2016年开始，梁天琦参选、民族党成立、时任特首梁振英于施政报告点名批评港大学生会刊物《学苑》制作民族自决专题，一系列事件，令“港独”议题走进公众视线。与国家安全有关的23条立法，亦随之大兴讨论。

时任律政司司长袁国强曾于2016年4月表示，当局会循四个方面处理“港独”问题，包括《公司条例》、《社团条例》、《刑事罪行条例》和其他方面的刑事罪行。黄启旸认为，正如不少法律界人士分析认为，第23条所禁止的行为，基本上已为香港不同法例所涵盖。换言之，香港需要的不是再立第23条，甚至已有的相关法例本身对于民主社会而言已属严苛。

政府引《社团条例》禁香港民族党，是否23条立法的前兆？傅华伶表示，据他观察，取缔民族党后，“从中央层面，会认为香港现存法律不够——陈浩天如果以个人名义提倡港独，在现在的香港他是无罪的。公安条例、社团条例，都不会触犯到。”

“这就给23条立法一个机会。”他说，“现在有港独，对中央来说，我有一个真正的敌人了。”

（实习记者冯楚怡对本文亦有贡献）