美台军售案公布，打开台湾自制潜舰20年僵局

4月7日台湾媒体发出一则报导：“美方近日将以商售管道，输出我国‘潜舰国造’所需技术协助。”针对这则报导，台湾国防部一反以往“不评论武器采购消息”的立场，不仅和总统府相继主动证实，并对美国政府表达感谢。国防部还主动补充说明：美国国务院已同意发给美国厂商相关的“行销核准证” (marketing license)。

这则报导当下没有引起太多的讨论，但这个发展事实上打开了一个近二十年的僵局，也是从马英九跨到蔡英文政府持续运作“潜舰国造”后，美国官方第一次向本案开了绿灯。对于平衡两岸愈发失衡的军力影响深远，更释放著美、台军方近年交流日益紧密的信号。

潜舰对台湾国防有多重要？

潜舰一直被台湾军方视为能挑战中共切断台湾对外海上交通线、重创中共登陆船团的重要武器系统。但自1980年代成功自荷兰采购2艘“剑龙级”潜舰后，就再也没有获得新的潜舰，迄今已达30年；连带使服役超过70年，仅能供训练用、不具备作战能力的2艘“茄比级”潜舰无法退役。

如果中共决定“武统”台湾，必然会动用其数量庞大、且日益先进的潜舰兵力，尝试进入澎湖水道、高雄往西南延伸至东沙群岛及南海北端、沿台湾东岸的西太平洋、基隆以北对外联络航道等水域，伏击过往的船舰，以切断台湾对外海上交通并尽可能削弱台湾海军舰队。

一般估计到2020年时，解放军的潜舰将达到70艘，不仅数量庞大，台湾周边不算稳定的海象、复杂多变的海底地形和水文条件交互影响，将会对水面舰的反潜作战造成严重的干扰。

不要被好莱坞电影里潜舰在海底相互追逐的戏剧场面误导了！实际上潜舰作战的场景是抢先敌军一步进入相关水域，然后保持静默，持续等敌方潜舰或水面舰驶入相同水域、发出较高的噪音时，再不知不觉地突然地发动攻击。

因此，台湾海军如果拥有数量足够的潜舰，则在两岸紧张情势开始升高时，若能先中共潜舰进入台湾周边适合潜舰从事伏击作战的伏击区，就能在反潜作战上取得先机。特别是台湾东部太平洋海域，有由南向北的黑潮主流通过，水底流速较大；使中共潜舰要通过时，势必提高出力，才能保持航向与速度，增加被台湾预先埋伏潜舰侦测到的风险。

若台湾潜舰兵力还有余裕，甚至可以派往中共潜舰部署必经之路或海军基地附近水域执行伏击作战，为后续外军介入、台湾海军水面舰队主力自东部海域重返台湾周边，与攻击中共渡海登陆船团等行动创造有利条件。

台湾就是根据上述构想，以战时所要掌控、最重要的反潜伏击区的数量为基准，再计算每一伏击区所需的兵力常数、任务所需时间、往返时间、整补时期、妥善率与现有潜舰兵力等因素，得出至少还要再采购8艘潜舰。

台湾潜舰国造案

2017年3月21日，台湾总统蔡英文亲自主持“潜舰国造设计启动暨合作备忘录签署仪式”，宣布“潜舰国造”政策正式启动。民进党政府计划2024年潜舰原型舰下水、2026年成军，在2042年之前完成至少6艘新型潜舰的建造。

这项两阶段的计划预计耗资3500至4000亿台币，以期程23年计，每年最多需投入173亿元。

事实上潜舰建造是一个横跨陈水扁、马英九和蔡英文三任政府的议题。

早在 2001年，美国小布希(布什、布什)政府宣布将军售8艘潜舰给台湾后，台湾的立法院随即在2002年5月，通过由立法委员林郁方等130人所提的“潜舰国造”决议案。但由于美国政府始终不同意台湾自制潜舰，甚至拒绝提供自制条件下的报价，执政的民进党政府于是在2005年确立“不国造”政策，也删除了相关预算。

2008年国民党重新执政后，最初也是寻求美国直接军售潜舰，对国造案并未给予应有的重视。直到确认美方无意直接出售潜舰给台湾后，才在2013、14年间开始推动“自制防御潜舰”（Indigenous Defence Submarine, IDS）计划，国防部也依立委林郁方的建议，从“国防工业发展基金会”拨款执行“潜舰国造关键技术整合型研究计划”，还数度组团前往国内和国外相关部门考察，对各项装备与材料筹获的可能性进行分析，并寻求可能的技术协助管道。

如果仔细比较马英九和蔡英文政府对“潜舰国造”的规划，可以发现蔡英文除了建造阶段分法改变、修改数量以及随量产数变动调整总经费外，其他内容“相差无几”，可以说是马英九政府“潜舰国造”计划的小幅修改版。这也象征在经过多年的争论后，“潜舰国造”已成为台湾蓝绿两党的共识，“潜舰国造”在台湾内部的阻力已经化解；但全案要顺利成功，如何说服美国政府改变不支持的态度，仍然是最关键的因素。

美国之前为什么反对？

依据台湾相关单位的研究，“潜舰国造”最难以克服的问题，其实不在所谓“红区装备”的取得，而是傤台设计、战斗系统整合、全舰系统整合与原型舰的水下测试等项目，这都有赖于国外的技术协助。而现今拥有技术，也承受得了北京政府压力的，只有美国。只不过在川普(特朗普)政府上任前，美国官方对协助台湾以任何方式筹获潜舰始终有疑虑、包括向来最支持对台军售的美国军方在内。

除了美中关系的考量，还有许多因素让潜舰案在美国政府内部难以获得足够的支持。最早是采用全核潜舰装配的美国海军，不愿意让传统潜舰的生产线在美国本土出现，以免本身也被要求换用较经济的传统潜舰。

等到马英九改为“潜舰国造”优先后，“技术考量”又成为美国官方迟迟不愿放行的主要原因。因为美国已停产传统潜舰超过半世纪，若要提供传统潜舰设计的技术协助给台湾，就势必会从核子潜舰的相关技术信息中取材，使核潜舰的know-how与细部技术有可能外流。

另一种反对声浪来自美国海军作战部门。不少美国潜舰军官认为，美国与台湾的军事交流在1979年断交后，中断了近20年，虽然在1997年台海飞弹危机后重新恢复，但仍是以情报交换、协助台湾军方使用美制武器装备与小部队训练观摩为主。至于战时通讯、战时行动与战术计划的协调等方面仍然十分欠缺，甚至在2006年以前，台、美军方连战术符号都不一致。在双方不可能借由进行常态性联合演习以改善前述问题的情况下，未来美军若要介入台海战事，有可能弄不清楚台湾军方单位的性质、位置和行动意图，甚至无法分辨敌我。因此，对美国潜舰部队来说，最简单的方式就是台湾不要有潜舰，使得美军潜舰在进入任务区时，只要发现不明潜舰就可放手攻击，而无须花费时间与承担风险去进行敌友识别。

美国态度的转变意味著什么？

随著台美之间军事交流的逐渐深化，和台湾长时间的沟通说服，美国官方、特别是军方对台湾“潜舰国造”案态度逐渐松动。第一个迹象是美国国防部在2008年10月通知国会，预备出售36枚潜射鱼叉飞弹，以及相关舰载操控系统与零组件给台湾，开启了美国军方、美国潜舰战系厂商与台湾军方的技术交流。

虽然美方迟迟未对“潜舰国造”案表态，但透过剑龙级潜舰的性能提升，美国已陆续释出相关的潜舰用战斗系统给台湾。包括：

剑龙级潜舰电战系统性能提升案：2016年至2020年编列3亿台币。
MK－48 Mod6 AT重型鱼雷：2018年至2022年编列47亿元采购第一批。
剑龙级潜舰战斗系统提升案：2018年至2022年编列74亿元。

最后一项军售案更包括：Kollmorgen Model 86非穿透性光电潜望镜、超高频卫星通信设备（SHF）、GPS全球定位系统、舰用电子海图显示系统（WECDIS）等美军核子潜舰现役装备。

这些装备虽然是用于提升台湾现役潜舰的性能，但由于美国官方已同意这些装备的输出许可，使日后台湾若启动“潜舰国造”，就能援例取得同类型装备的输出许可，相当程度地降低了“潜舰国造”的风险。

从2018年国防部公开预算书中，可以看到台湾海军首度编列经费，预备赴美参加“潜舰联盟研讨会”，以便就“潜舰作战、安全、建造”等方面，与美国海军“现役及退役领导阶层”、工商与“潜舰制造商代表”等进行研讨。这意味著在“潜舰国造”最关键的细部设计方面，虽然美方还未同意提供技术协助，但美国官方已同意允许、最起码不反对美国相关厂商就“潜舰国造”设计事宜与台湾接触。

更强烈的信号来自美国海军军令部长葛林奈特（Jonathan Greenert），2014年9月8日他曾在华府智库的研讨会公开表示：“已就潜舰国造与台湾对口官员讨论”。作为美国海军最高阶的将官，葛林奈特的谈话，代表美国海军作战部门反对台湾筹获更多潜舰的声浪已大幅减弱。这可能意味著台美双方海军已就未来可能的作战协调，例如作战区域的划分，甚至更进一步地在战时通讯、战时行动与计划的协调方面，初步达成某种安排，值得观察。

这份“行销核准证”的内涵是什么？

军事研究者、台海安全中心主任梅复兴指出，这次批准的“行销核准证”涉及两家美商，其中一家厂商是与台湾洽谈潜舰战斗系统的输出，而另一家厂商则是透过“技术协助协议”（Technical Assistance Agreement）获准对台湾提供潜舰战斗系统的技术协助。

依据美国的《武器贸易管制条例》（International Traffic in Arms Regulations, ITAR）规定，美国厂商将敏感性军备的相关技术信息提供给国外潜在买主前，必须先向国务院的国防贸易管制处（Directorate of Defense Trade Controls）办理登记，并取得“行销核准证”；而在武器装备或技术正式出口时，还需要另外取得美国国务院的出口“输出许可”（export license）。

综观各方信息可知，此次美国所核准的“行销核准证”，仅为涉及潜舰的“战斗系统”，包括声纳、鱼雷、潜射反舰飞弹及其自动化射控系统等。但并不是启动潜舰国造时所涉及，包含傤台设计、战斗系统与全舰系统整合等完整的技术协助。

简言之，这是让这些美国厂商能够就潜舰国造案，与台湾国防部、中科院与台船等进行提案与磋商，但不等同美国已核准出口相关装备与技术给台湾。

尚待克服的难题

尽管美国官方首度对“潜舰国造”给出绿灯，但在美国官方尚未开放美商针对潜舰傤台设计与全舰系统整合等项目提供技术协助的情况下，台湾“潜舰国造”案仍充满许多难题。

潜舰设计所牵涉的因素异常复杂，各个环节与系统都必须综合考量。例如潜舰内部看似不起眼的楼梯设计形状，材料与施工却会对噪音散射至舰体的程度产生一定的影响；不同的次系统安装方式、不同的舱间设计，都有可能对潜舰在水下所发出的噪音、甚至水下运动的情形，造成不同的影响；要找到这些问题的答案，确保造出来的潜舰达到性能要求又安全可靠，就有赖系统整合。然而，系统整合是各主要潜舰制造商的“不传之密”，因为这是厂商执行大量的建造与水下测试工作后，经年累月才累积出来的模式与数据。这些复杂的整合能量，是所有潜舰制造大国掌握的核心技术，一般的小国会制造，但缺乏整合的能量。

此外，除了傤台设计与全舰系统整合外，台湾缺乏潜舰水下测试的技术与装备，台湾周边也没有合适、合格的潜舰水下测试环境，这又是一个台湾几乎无法独立克服的难题。

未来，台湾若无来自美国完整的技术协助，则面对众多的技术黑洞、尤其是潜舰水下运动时所可能面临的状况，恐怕难以有效掌握；就算勉强完成，整个设计仍将充满许多无法预料的风险。

(作者为淡江大学国际事务与战略研究所博士，现任中华前瞻战略协会研究员。)