用“开放”手段推行“开放政府”，唐凤为何引发不满？

今年10月，是台湾首任“数位政委”唐凤就任满一周年。

一年前，唐凤因其数位专长，以35岁的最年轻之姿入阁，担任向来被视为位高权重的政务委员，引发热议。她曾长年投入台湾公民科技社群“零时政府”（g0v）及公民参与网络平台 vTaiwan，入阁后更主责推动“开放政府”，令台湾在推动相关议题上的进程备受瞩目。

但一年过去，关注“开放政府”的社群却对现状感到焦虑。4个月前，多名推动开放资料的参与者相继发文，批评唐凤无力解决问题、开放资料的工作停滞不前，怀疑任用唐凤是蔡英文政府的“开放洗白”手段（Open Washing，指政府表面妆点开放的态度与形式，但并未实际纳入公民意见）。霎时，“唐凤成为吉祥物”、“唐凤不用负责吗？”成了社群的热门用语。

开放政府

台湾公民科技社群近年蓬勃发展，在2014年三一八占领运动后，更因民间对于政府透明、开放的要求，和前任行政院长张善政对公民科技社群的开放态度，使台湾在开放资料、公私协力上相较过去有实质进展。蔡英文政府上台后，又为“开放政府”指派专责政务委员，让台湾彷若成为开放民主的资优生。

然而相较于国际，台湾仅在牙牙学语。在“圈内人”眼中，台湾缺乏具影响力的法规制度，使开放精神只存于少数案例，或是为了追求特定开放资料指标，而导致重量不重质、影响民间发展的结果。这些缺点，也成为社群对于唐凤的期待。

台湾的政委官阶与各部会首长同级，主责跨部会协调、横向联系，以及特定议题、任务的推动。部分政委因督导年金改革、经济建设等足以大幅影响政治选票的业务，更被舆论称作职权凌驾部长的“大政委”。由于“开放政府”须涉及所有政策制定程序，社群认为“政委”无疑是推行相关工作的最佳位置。

“持守的安那其”

但不同于社群的期待，唐凤在上任前便已清楚表态，她不打算“施力”。

在宣布入阁后，唐凤便在媒体访问中强调自己的价值是“持守的安那其”（Conservative Anarchism）。“持守”的意思是让事情保持其运作状态，不谋求强烈改变现状；“安那其”则是反独裁、强调个体自愿结合、互助的无政府主义者。具体做法是，不谋求改变现有的公务体系，但会不断示范更好的解决方式，直到政府的事务人员愿意采用。

另外，不同于其他政委，由于唐凤主责业务（开放政府、青年咨询与社会企业）相对新颖，没有督导特定部会。因而她强调，自己不是任何部会的主责长官，与公务员之间也没有上对下的权力关系。相反地，她将自己定位为“公仆的公仆”，希望运用数位技术、系统辅助公务体系解决问题。

为此，唐凤办公室成立了“公共数位创新空间”（PDIS）小组，团队的一部分技术人力，便是协助政府各部会改善软体、系统、网站等，以促进行政数位化；而针对“开放政府”业务，最著名的是今年3月开始运作的“开放政府联络人”（Participation Officer，以下简称 PO）制度。

为了在政府内部对“开放政府”业务进行整合、联系与协调，唐凤在行政院32个部会中各找了1至3个中高阶事务官担任 PO，参考各部会既有的“新闻联络人”角色，成为政府与民间之间的沟通窗口，同时也是各部会间横向沟通、合作的管道。

PO 们会在每月会议上，针对公共政策网络参与平台 Join 上超过5000人联署的提案，或是各部会提出的问题中，投票选择当月重点议题。接著邀请提案人与利害关系人，进行每周一次的“协作会议”，共同厘清问题、讨论政府长短期可改善的方向。为了让这整套制度在“没有唐凤也可以”的状态下运作，唐凤强调自己不给最后裁示，但会将会议结果向行政院长及相关部会首长报告。

唐凤表示，PO 制的目的，是让公部门不再害怕与民众面对面沟通。同时，在一线工作的事务官（透过公务员考试而来，负责执行决策）也可以在实作过程中，拥有更多提案、决策与沟通的空间，不会因为特定政务官（由执政者聘用、负责制定政策）受到特定团体的游说及影响，而被迫执行不合适的决策。

唐凤更期望，在这一机制良好运作后，各部会遇到问题时能“勇于求救”并主动扛责，以确保“球不漏接”；在决策时也能摒弃本位主义，以跨部会合作为前提来进行政策规划。

然而，在公务体系养成自发的协作文化，是此刻台湾在推行“开放政府”上最迫切的吗？部分社群成员显然有不同声音。

“唐凤不做，谁来做？”

近期发布的《2014﹣2016 开放政府观察报告》指出，台湾推行“开放政府”始终缺乏整体规划或法律框架，使上位政务官的意志与执行力成为成败关键。因此，公务体系与民间对于何为“开放政府”、为何推行及如何执行，都有歧见，因而常为追求短期绩效，出现了许多空有其表，却缺乏开放精神或重量不重质的结果。

g0v 共同发起人高嘉良认为，唐凤身为“开放政府”社群与公部门之间的中介者，应更著力于促进双方讨论出“开放政府”总体规划，并给予协助。他以唐凤多次提及的“电竞选手权益”一案为例，认为这类案件的处理方式虽符合“开放政府”精神，但影响规模较小。倘若台湾缺乏一个总体机制，针对影响规模不同的政策制定相应的“开放政府”处理程序，这类案例只会成为个别的宣传样本。

除了主导政策方向，曾在政府部门任职的黑客江明宗更认为，唐凤应以其政委职权直接面对争议点、疏通政策执行过程中的阻力。他指出，“开放政府”的行动往往会与既得利益者形成冲突，如揭露违章工厂等涉及重大公共利益的资料，若遭遇公部门以行政裁量权为由拒绝，民间也无可奈何。但若有政委“去盯、去关注”，情况就会有所不同。

不过，唐凤对此并不完全认同。她强调，自上而下推行政策、制定一以贯之的框架，或许能累积许多政治声量、吸纳民间的期待，但一来可能不适合各部会既有状况与文化，再度增加公务员的负担及风险；二来，也对民主价值毫无帮助。

“假如‘开放政府’是重建对民主的信心，它当然是建立在大家更能让彼此的主张融合成可行方案。如果现在我要迎合一些人对我的想像，反而变成去发号施令，也就是走什么方向，大家一定就跟著走，那个是民主的反面”，唐凤说。

“但问题摆在那，民间跟其他政委都等着唐凤来处理，她不做，谁来做？”江明宗反问。长期担任各级政府顾问的黑客王景弘也指出，唐凤仿佛成为蔡政府的一道保护墙，过去“开放政府”相关业务分散各部会时，社群还能分头倡议与游说，如今施压对象只剩她一人，“大家也没辄，所以认为自己的参与空间实质弱化。”

不过，唐凤这套去中心化的开放文化，过去在公民科技社群分明运作得宜，更成为社群标举的特色，如今为何反遭部分社群参与者抨击？

用大政府模式推动‘开放政府’很矛盾，但要顺势渐进啊！

江明宗认为，台湾政府过去高压集权的姿态，让公务员与社会大众早已习惯等待由政务官拟定方向及政策。让大众主动参与当然最为理想，但事实是，政府若不以实际案例或政策加强示范，公务员与民众也不会知道什么是“开放政府”、如何参与，“用大政府模式推动‘开放政府’很矛盾，但要顺势渐进啊！”

他进而指出，如果唐凤不施力与既得利益者抗衡，就没法把现存台面下的利益交换与协商拉上台面，“民众参与了又有什么用，大家会认为“开放政府”只处理一些不痛不痒的案子。”相反地，若唐凤愿意承担政治风险去施力，即便失败下台、手段违背“开放政府”精神，却能把台湾从不开放向开放之间拉近一步，“这个坏人，你当不当？”

PO 制就是问题答案吗？

很显然，唐凤不愿当那个“坏人”。她期待经由 PO 制的运作让公务员与大众形成自发实践“开放政府”，只是，在唐凤不施力的情况下，PO 制从人选、议题设定及后续成效上，都引来质疑。

PO 人选缺乏民意与主动性？

在 PO 制中， PO 们的角色非常重要，肩负了反映部会内部问题与民意、决定哪些议题要实行协作会议，与利害关系人讨论可行方案，以及将协作会议结果带回各部会协商、执行等工作。

但多名公务员皆指出，台湾《公务员服务法》第一条规定便是要求“依令行政”，担任 PO 的中高阶事务官长期服从长官意志从基层升迁，较不敢贸然行事；在他们对“开放政府”认知模糊的情形下，要他们自发提案，甚至愿意透露部会内部问题而“勇于求救”，难度较高。

江明宗也指出，PO 既然是民间与公务体系的联络窗口，普遍看来却没有足够的民意基础，既无法驱动民众提出意见，也没有对外与民众沟通的经验。他认为，这个角色应由政务体系或是自议会体系挑选。

对此，唐凤认为中高阶文官才能了解部会整体方向，对外传递完整信息。但她也同意，此位阶的文官会认为，向外沟通不仅会增加工作负荷，也会增高职位风险，“最难动的确实是这一层，但也一定要动这一层”，她认为，倘若能让中高阶事务官认为，事前沟通实际上能减少后续遭民意反弹的风险，便能带动下属的创新能量。

5000人联署的议题才重要？

目前 PO 协作会议处理的19项提案中，只有1项是 PO 反映民众意见提出，其他18项全自 Join 平台经5000人联署的提案中挑选。

处理渠道单一、须被动等待政府的60天回应时程，不仅令倡议人士不满，同时也引发另一个质疑：只有小众在意的议题就真的不重要吗？

曾担任台北市长柯文哲和经济部长幕僚的彭盛韶举例，当政府业务单位拒绝释出资料，由中央订立一个更完善的“开放资料”审核机制，让民间能据以抗衡，这对达到施政透明的目标而言十分重要。但在大众普遍对“开放资料”感到陌生的情况下，要为这类提案集结5000人联署，有其难度；目前任职于唐凤办公室的林雨苍也认为，涉及攸关人权或是弱势团体的相关议题时，能否适用这个门槛，他也持保留态度。

你认为政府应该去引导人民，关心一件他们本来不关心的事吗？

彭盛韶指出，可以想见的是，能在 Join 平台覆议通过的案例大多会与民生相关的。端传媒检视PO协作会议的处理提案，也发现目前处理的议题确实相对偏向于民生及消费，未有国家级的“开放政府”相关政策。

“不过，这个是政府应该做的事吗？你认为政府应该去引导人民，关心一件他们本来不关心的事吗？”唐凤反问。在她看来，当民意还未形塑时，倘若政府贸然让它成型并投注资源，只会让民间更加依赖政府，若政府的重心转换或换人执政，受害的还是民间。

唐凤不否认大众还期待政府担任“伟大舵手、家父长”式的议题设定角色，但根据她的无政府主义的理念──“最后所有政府能做的事，民间都要能做”，她认为不该把设定方向的权力集中于政府。她也认为有了互联网之后，任何议题民间都能自己组织动员，“所以任何倡议者来我这边，我都是说‘你们有没有组织起来？’”

她也指出，采用 Join 提案，一部分原因是因为除了 Join 平台外，目前大规模由民间设定议程的参与方式并没有法规依据。而 Join 平台四、五百万人的使用人数、5000人的联署标准，也让公部门得以确保该议题有一定的民意基础，而不是只关系到少部分人的游说案。

“否则你一方面说涉及大规模的公共政策，应该尽可能让更多人讨论；一方面又说针对某些政策，英明的领导人不用跟大家讲……但这两个说法是完全背道而驰的”，唐凤说。

PO 会议真的有用吗？

社群更在意的是，假使过了5000人大关，这每月一场的 PO 会议究竟是不是玩真的？被唐凤赋予重责大任的 PO ，回到各部会又有多少实权，能说服长官及下属配合？从目前的PO会议结果看来，目前有具体政策进展的，仍是少数；PO 的角色与“开放政府”的概念一样，乍看下分化了政务官权力，也可能增加其他事务官的工作负担。

唐凤回应，未来会为 PO 制定专属明文要点，将 PO 的授权、训练及资源予以制度化；此外，她表示自己虽然不下裁示，但会把会议总结的具体方案，呈报给行政院长，若有需要则由院长下决定，并转为确切政策，以此作为会议的制约力，之后每周与每月也有后续追踪。

这种程序上的极端开放，有时反而让公务人员不敢向唐凤反映内部真实问题……她公开那么多逐字稿却没能解决问题，又到底是功还是过？会不会让一些单位觉得，只要公开了记录，我们就是开放？

然而一名了解 PO 会议运作者表示，唐凤向行政院长呈报的充其量只是个工作报告，是否能成为确切决议令人质疑。若检视 PO 月会记录，会发现唐凤所谓后续追踪，也只是了解目前进度，而不会针对进度给出进一步的要求。

一名熟悉 Join 后续处理程序的公务员更指出，一个提案能否有实质进展，关键绝对不会是在一次的 PO 会议，而是会议前后的努力，包括会前如何与相关部会沟通、如何将会议的初步节录转译为相关部会的执行方针、后续的追踪进度是否确实、执行时的问题讨论、部会不想配合时的协调处理等。

而即使真正做到上述工作，该公务员表示，多数能有实际进展的议题，也往往都是较小型的素人提案；真正涉及重大争议的，各部会早有相应的处理机制，如何将 PO 会议的结论“接回”既有机制，面对可能的冲突，就要看各部会 PO 是否有意识、有能力处理。

公务员阿明（化名）更直指，针对许多争议提案，部会的立场及方向早在被其他政委或是更高阶长官“关切”时确定，但在 PO 月会回报进度或是对外给予官方回应时，这些背后的决策原因与主导者，都是无法坦白讲明的。

他表示，目前看来， PO 会议比较像是内部培力的的练习，唐凤亲自示范了何谓“开放”，也留下许多逐字稿，让部分懂得“借力使力”的 PO 或公务员得以运用，但重点还是最后是否解决问题。“这种程序上的极端开放，有时反而让公务人员不敢向唐凤反映内部真实问题……她公开那么多逐字稿却没能解决问题，又到底是功还是过？会不会让一些单位觉得，只要公开了记录，我们就是开放？”

不想做还是不能做？

唐凤虽将她不施力的路线归因于持守的价值观与个性，但也有意见认为这是因为执政上层授权不足。彭盛韶便指出，唐凤的位阶并没有高于各部会，很难介入已有部会负责的议题。

王景弘也认为，目前的问题并非是没有人愿意做决定，而是行政院长给予她的权力不足，让她没法一声令下让所有人都照做，“唐凤就是帮公子念书啊，那些部长没人要弄懂‘开放政府’，有人在那给他们压力让他们弄懂，是好事啊！但你要期待唐凤做什么决策，算了啦！”

来自 g0v 社群的骆劲成则认为，唐凤反常态地不从上而下发号施令，在台湾无前例可循。她的优点跟缺点都非常明显，优点是无法关说，不会形成徇私舞弊图利的小圈子，长远下来改变了政治参与的模式。同时也不会让公部门对“开放政府”反感，保留了发展空间。但缺点是可能让现况停滞不前。

林雨苍也认为，展现权力意志与态度，与现有机制硬碰硬，可能只会昙花一现，或让公部门为达目标应付了事；若是持守，也许能让“开放政府”走得久一点，但同样可能在缺乏具体方向下走偏了。该怎么走，没人知道，终归是唐凤自己的取舍。

无本可循的一线公务员

在第一线公务员眼中，贸然制定政策而增加公务体系负担，确实是他们避之惟恐不及的问题。公务员革新联盟的蔡明翰便表示，过去太多案例都可看到，政府为了向人民追求短期“亮点”，对基层公务员施加更多业务目标，导致执行者最后只为绩效交差了事。

然而，缺乏上位意志与整体规划，对有心想推动“开放政府”的地方公务员而言，也十分困扰。任职于地方政府的公务员小沈（化名）便指出，“开放政府”至今仍是很模糊的概念，“好像什么事情都可以做，可能都会对这个目标有些帮助或有些伤害，这时我们反而不知道优先顺序是什么”，因此希望中央能够给一个相对明确的进程，好让地方有本可循。

在推行的第一线，小沈深刻感受到无论是公务体系或社会大众，对“开放政府”目前都存在很大的疑虑。对政务官而言，公开资料、开启公民参与途径并没有立即可见的利益，相反地，还可能因为曝光了内部的决策缺失而增加风险；对事务官而言，他们会直觉认为又多了一项业务负担。“所以我需要让他们明确知道，如果我做这几件事，就会对他们有帮助。”

过于高压和没有指示，在执行上公务体系都有“走歪”的风险，力道究竟要如何拿捏？蔡明翰认为，重点在于决策者是否真正接受基层事务官所搜集来的民意，同时能减少既有的冗工。他指出，即便多了新的公民参与工具和平台，倘若收集来的意见不被尊重，那么所有努力都只会是徒具形式的“多做一套”，且反而更容易让大众据此指责第一线公务员。

在许多场合，民众会觉得“开放政府”就是要完全遵循民意，而所谓“发声”、“动员”也常是为了义气相挺。

而对市民而言，政府推行“开放政府”，也不见得就有好评。小沈说，听到“开放政府”，民众最常想到的是，“跟我有什么关系？”或是政府无能做出好的决策、意图卸责。

目前负责嘉义县智慧城市专案的王景弘也指出，在谈论公民参与时，外界常指责公部门参与不力，却忽略了大众是否有达到相应的讨论门槛，以及为了能真正讨论议题而必须付出的义务。“实务上我们大多是在协助人民了解参与的形式，以及如何表现自己的意志”，他表示，在许多公听会或是公民审议的场合上，民众会觉得“开放政府”就是要完全遵循民意，而所谓“发声”、“动员”也常是为了义气相挺。

实务困难层出不穷，但却没有明确的指导步骤。小沈说，唐凤的想法与理念没有办法复制及落实于地方，即使自己身为唐凤的“铁粉”，也只能够读她的逐字稿自行摸索，并等待愿意接受新做法的开明长官授权，才会有实质进度。他说，地方以不同的路去走，这或许是好事，但对于初步启动计划的县市，万一认同的人不够多，或沟通的成本太高的时候，便很容易止步。

“说句实在的，唐凤做什么，根本不关我的事”，王景弘直言，唐凤的“开放政府”培力机制只在行政院内运作，对地方的影响趋近于零。“很吊诡的是我们谈“开放政府”，谈的永远是上面的大头，但没有人去讨论第一线执行的人，他们的意见是什么、会遇到什么困难。”

当“开放政府”变成“意若思镜”

王景弘认为，要推动“开放政府”，最实际的做法，就是不要再高喊这个名词，别再期待单靠这个热门词汇就能让所有事情自然而然地推动，或要求一个政务官能够给出万能的通行证。

“开放政府”就像小说《哈利波特》中的意若思镜（the Mirror of Erised），王景弘说，“每个人看过去都会看到自己想要的，但伸手去摸，具体发现它离你现实还有很远的距离。要让这件事发生，不是站在镜子前看他傻笑，想像它已经发生。而是你要真的做事实践。”

大家再度回到了唐凤所说的‘没有唐凤也可以’的状态，只是大家想的是，‘有了唐凤差别在哪？’

于是，对唐凤失望的公民黑客社群，又再度各自向公务机关寻求可以沟通的管道了。有人继续深耕地方政府，担任咨询幕僚，“苦民所苦”地给予陪伴；有的申请既有计划与资源，说服机关与自己合作；有的继续根据具体议题进行政策倡议……“某种程度上，大家再度回到了唐凤所说的‘没有唐凤也可以’的状态，只是大家想的是，‘有了唐凤差别在哪？’”，一名社群参与者苦笑。

检视社群与自己的期待落差，唐凤认为这是台湾民主转型自然的情况，总会有一方对她说“权力还不够分散”，也会有另一方认为“权力还不够集中”。若两边的意见都听，等于要她“命令别人不要服从命令”。

“没有办法满足大家的期待，我感到遗憾，是这样说吧？但事实上我没有别的做法。”

当“开放政府”成为一面意若思镜，每个人都在其中看见了自己理想的政府。唐凤也成了一面意若思镜，有人期待她骁勇善战、有人期待她以退为进。

（实习生林昱帆对本文亦有贡献）

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