“刀把子”在谁手中？警权阴影下的中国政法系统

政法系统，这一中国语境下的特殊词汇，涵盖了公安机关、检察院、法院、安全、司法等诸多部门。由于其囊括了全国范围内的司法、执法职权，可以对公民进行“合法伤害”，所以在中共政治语境里，“政法系统”又有“刀把子”一称。

要加强和改进对政法工作的领导，选好配强政法机关领导班子，不断提高政法队伍思想政治素质和履职能力，培育造就一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的政法队伍，确保刀把子牢牢掌握在党和人民手中。

2014年7月，原中共政治局常委、中央政法委书记周永康被调查。他曾拥有极高实权，被外界称为“政法沙皇”，其治下的中央政法委统御着军队以外的全国暴力机关，并独揽维稳工作大权。五年政法委书记任内，全国维稳经费（即官方所称公共安全预算）更一度超过国防预算。

在周永康卸任后，中央政法委书记退出了以习近平为核心的新一届政治局常委会，权力斗争引发的制度变革也开始在政法系统内逐步发酵。

然而，以公安、检察院、法院（简称公检法）为核心的中国政法系统，究竟由谁话事？三大部门之间，如何合作与制衡？“政法委”是履行“协调”职能，还是掌握“领导”权力？“政法委书记”又是否如外界所想象般能一手遮天？

警权独大：政治运动与社会控制的“毒树之果”

2002年，周永康任公安部长，正式开始了他在政法系统的任职之路。在担任公安部长时，周永康同时兼任中央政治局委员、国务委员、中央政法委副书记，成为改革开放以来首位进入政治局的公安部长。自周之后，公安部长都由副国级领导人（政治局委员或国务委员）担任，地位骤升，且实权远大于“两高”（最高人民法院与最高人民检察院）首长。

但是，公安部有如此地位，并非是新鲜事。这与中国政法系统长期依赖公安力量的传统有密切关系。

首先，早期公安部军事化色彩明显。中共建政前，公安部原属中共中央军委。中央人民政府成立后，公安部转入政府序列，但仍一直由中央军委委员、后被授予解放军大将的罗瑞卿主管。由此，公安部在创立之初，便实行“级别高配”，且与军队关系密切。罗瑞卿的继任谢富治同样为军中将领，在担任公安部长期间，更官至国务院副总理、政治局委员。

其次，公安部自创立之初，便手握重要职权。在罗瑞卿时期，公安部承接了镇压反革命运动、三反五反、肃清反革命运动等多项政治运动，形成了公安主管政治保卫工作的传统。事实上，公安部在隶属于中央军委时期，就是由华北局社会部组建而成。中共的社会部，职权包括政治保卫和情报工作。1949年后，社会部的政治保卫工作被划入公安部，后来逐渐演变成了公安部国内安全保卫局（对内称“公安部一局”，简称“国保”）。

国保工作不仅涵盖范围广，且由于工作隐蔽，时常游走在法律之外，权力难有制约。一般来说，“国保”划归于哪一部委，就会极大扩充了该部委的实权。中共国保部门的设立，参照了苏联模式，但管辖机关却完全不同。在苏联，国内保卫工作由内务部管理，之后整个国家安全部也被并入内务部；而在东德，则由国家安全部（又称史塔西，Stasi）统管对内保卫和对外情报工作。苏联内务部和东德史塔西也都因其下辖“政治警察”而掌握了超级权力。

在历次政治运动中，公安系统逐渐将全国的户口、治安和政治清洗等任务都纳入职权范围，代管了本应由民政部门负责的社会管理权，甚至一度控制司法审判。中国的律师制度在1959年被取消，直到1980年《律师暂行条例》颁布，中国大陆近超过20年没有律师，而司法系统也长期被公安压制。大跃进时期，公检法合并，便是以公安为主，凡是公安机关逮捕定案者，基本都会由检察机关批捕，由法院依照公安机关意志进行审判。更有甚者，在公安主导政治运动时期，国务院和人大也会配合修改法律法规。公安系统变成了超级执法机构和社会管理机构，甚至吞并了部分立法权。

公安做大的背后，实际上是中共进行社会控制的需要。毛泽东时代，中共社会控制深入方方面面，治理成本极高。从户籍制度到政治监视，都需要依赖公安的人员力量在各级、各地完成大量琐碎、繁杂的工作。

书记地位如何决定政法委权力？

政法委并非国家机关，而是隶属于中共党务系统。政法委的设立，源于毛泽东时代中共中央“归口领导”的原则。1958年，中共中央成立政法领导小组，由一直负责建政初立法工作的彭真担任组长，首任公安部长罗瑞卿任副组长。

政法小组作为党委的一个具体职能部门，代表党委主管该方面各项工作。其职权包括指导、协调公检法工作，最重要的则是确立党委对重大案件的审批权。在毛泽东时代，司法机关几乎没有任何独立审判的权力，党委书记可以通过政法小组对案件进行直接干预。

彭真曾在文革中被打倒，又在邓小平时代复出，主持法律秩序恢复工作。1979年，中国《刑法》颁布，同时中共中央取消了党委审批案件的权力。次年，中共成立“中央政法委员会”，由彭真继续担任中央政法委书记。

彭真的任职轨迹，基本反映了早期政法委的地位和工作重心。文革后，彭真先任职全国人大法制委员会主任，而后出任全国人大副委员长，1983年升任委员长。此时的政法委与曾经的政法小组不同，由于政法委书记彭真身兼全国人大要职，故而更多侧重于立法工作。

在职权方面，这一时期的政法委基本只承担议事协调的职能，既无庞大的机构编列，也较少占用公共财政开支，主要工作重心都放在了法制恢复上。

1988年，中央政法委被撤销，重新改为政法小组，这是推动政治改革的赵紫阳所设计的方案。“小组”与“委员会”的主要区别是，小组没有常设机构，只有办公室，职能人员进一步缩小。同时，中共规定政法小组不开会议不发文件，仅负责日常指导与协调。此时，政法小组组长由中央政治局常委、纪委书记乔石兼任。

不过，仅仅两年后，由于“六四事件”对中共社会管制所带来的震动，“中央政法委员会”再次恢复。1992年中共十四大后，由最高人民法院院长任建新兼任中央政法委书记，乔石后改任全国人大委员长，但仍领导政法工作。

在这一时期，中央政法委书记往往来自立法机关（全国人大）和司法机关（最高人民法院）的首长。如彭真所言，中央政法委是“要给中央当参谋，而非司令、政委”。换句话说，上有党委领导，下有公检法各司其职，由其党委和党组向中共中央、国务院党组负责，政法委本身的决策力有限，更多是为党委工作提供便利。

但在1990年代末，中共先后成立“中央维护稳定工作领导小组”（简称“维稳小组”）和“中央防范和处理邪教问题领导小组”（外界通常将其常设机构称为“610办公室”），这两个部门都是党务机构，分别负责维稳和法轮功问题，部门首长由中央政法委书记兼任。政法委书记职权也因此有所扩张，得以调动更多部门配合其工作。

但整体来说，这一时期全国各地政法委的权力并没有外界想象中的大。

在中国，评估一个部门是否有实权的重要指标有两个，一个是决策权，一个是人事权。在案件审批制度被取消后，政法委主要是履行协调指导职能，其权力的大小要靠政法委书记个人的政治地位决定；政法委也不具有对公检法干部的直接任命权。在不少地方，除政法委书记外，副书记和其他协调人员多是年事已高的临退休老干部；政法委的财政经费亦十分有限，亦不如公检法各部门。

政法委真正开始权力扩充是在2002年之后。中共十六大将政治局常委人数由7人增至9人，中央政法委书记得以进入政治局常委会。此时，两届政治常委罗干、周永康先后统揽政法工作，在常委会内形成一块完整的割据力量。

但本质上，政法委的权力扩张，是建立在公安系统首长垄断政法委书记的基础之上。警权独大的传统，加之维稳体制的建立，使得公安在政法系统内部处于明显强势地位。

公安做饭，检察送饭，法院吃饭？

毛泽东时代，政法系统曾有过十分负面的法制实践：在党委的指挥下，公检法三部门逐步形成“联合办案”的传统，由公安掌握办案权，检察院与法院仅仅在形式上批捕审判。这种现象在公安部长罗瑞卿和谢富治先后任政法小组组长时更为明显。1958年，受“大跃进”影响，有些地方甚至将公检法合并，逮捕审判一体化；与此同时，劳教制度建立，赋予公安系统不经审判就长期羁押嫌疑人的权力。劳教制度存续长达半世纪，直到2013年方才废止。

1990年代，随着“维稳小组”和“610办公室”相继成立，政法委的中心重新转移到公安系统上来。维稳涉及社会控制方方面面，但主要由公安系统负责；对法轮功问题的处理，更要依靠“国保”队伍。

2002年后，两任政法委书记罗干和周永康都对公安系统格外信任。而从周永康开始，公安部长升任中央政法委书记更成为政法系统的潜规则。在地方，中共中央在2003年发出通知，要求各地方增加公安专项编制，扩充对公安的预算，并要求“有条件的地方逐步实行由同级党委常委或政府副职兼任省、市、县三级公安机关主要领导”。自此，公安扩权在全国范围内全面铺开。

2003年之后，全国31个省级单位公安厅长，基本都进入省委常委；2007年后，全国近一半省公安厅长都兼任省政法委书记。在此期间，公安统领办案再次饱受诟病，由于司法机关被边缘化，冤假错案频频发生。

根据中国法律规定，公安机关的侦查、执法过程须受同级检察机关监督，对刑事案件执行逮捕时也要由检察机关批准；遇到检察院不批准、不起诉的情况，可以向上级检察院提请复核。然而，在两个部门遇到分歧时，公安往往会诉诸政法委，并由兼任公安局长的政法委书记出面“协调”，使检察机关在政治干预下难以形成有效监督。以至于有民间谚语精准形容三者关系：“公安做饭、检察送饭、法院吃饭”。

此外，公安系统出身的官员也被频频擢升要职。2008年，公安厅长出身的王胜俊，转任最高人民法院院长；2013年，由湖南公安厅长晋升中央政法委秘书长的周本顺，转任河北省委书记。

不过，公安统御政法委的势头，在中共十八大前后开始急转直下。早在2010年4月，中组部就下发文件，要求省级政法委书记不兼任公安厅（局）长；习近平上任后，各省公安厅长出现了大幅调整，多人在反腐运动中落马。截至2015年，全国基本上已没有省级政法委书记兼任公安厅（局）长的情况。

在政法系统的权力起伏可以看到，公安系统借助填充政法委，实现对整个政法系统的掌控；与此同时，原本作为议事协调机构、职能有限的政法委，同样借由公安首长兼任政法委书记，成为坐拥实权的独立王国。

正如东德史塔西的格言“党的剑与盾”一样，中国政法系统的背后依然是党权，但其发挥功能的“刀把子”，却握在公安手中。所谓“政法委”，实际更像是“警法委”，公安系统的权力边界，是政法势力起伏变化的根本所在，也是影响中国法制的最大不确定因素。

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