“党指挥枪”还是“人指挥枪”？中国军队的体制困局

中国人民解放军，现役军人总数约200万，堪称全球规模最大的武装力量。他们在中国当代政治中扮演着举足轻重的角色，然而有关军队系统的运作机制，以及他们如何影响国内的政治生态和中国的国际地位，长久以来都较少见诸于报端。

不过，在本届军委主席习近平任内，有关解放军的新闻却不断占据头条。

首先，独具中国特色的大阅兵。1990年代以来，每任军委主席仅在逢十年或五年的建政纪念日「国庆节」有一次正式大阅兵机会。然而，习近平却得以在2015年（纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年阅兵）、2017年（建军90周年朱日和阅兵），以及未来的2019年（建政70周年）举行规模相当的大阅兵，远超毛泽东之外的历任中共领袖。

同时，习近平任内又先后拿下徐才厚、郭伯雄两位颇具实权的军委副主席，撤换多位军方高层将领，并在2015年推出了一整套军队体制改革方案，裁军30万人，对解放军系统进行了1949年以来最大幅度的调整。

最后，习近平又在中共十八届三中全会对军队提出「听党指挥、能打胜仗、作风优良」的目标，从政治忠诚度、作战能力和军队反腐败三方面，谋求对解放军的全面掌控。

习近平为何如此看重军队系统？掌握「枪杆子」对于历届中共总书记来说意味着什么？同为军委主席，习近平相比胡锦涛对军队展现出了相当强势的姿态，这是习的个人因素左右，还是中共党军关系的制度使然？

「党指挥枪」还是「人指挥枪」？

习近平提出强军目标、制造阅兵政治秀、推动军队改革，始终强调的是军队的政治忠诚度问题。此问题的提出，蕴藏着深刻制度背景。

作为中共中央总书记、国家主席、中央军委主席三位一体的领导人，习近平在法理上理应使军队保持效忠。但现实是，一个从未参与作战、带兵打仗的文职领导人，如何聚拢各军山头、使和平年代的军队服从政令，是历届中共领袖面临的难题。而这一问题源于毛泽东时代的体制传统和邓小平时代的制度安排。

在毛泽东时代，毛由于长期的战争经验、极高的军中威望，建国后对解放军有着绝对的控制力，他对军队系统的信任度甚至高于各地方党政机关。同时，毛泽东对于军中的派系背景也了如指掌。这些派系，自中共建立红军之时便已形成。例如，同为毛泽东信赖的将领，林彪出身红一方面军，贺龙出身红二方面军，邓小平则出身红四方面军。但同时，各派人马作为经受长征考验、被毛寄予高度信任的追随者，亦不大可能有起事造反的动机。在此基础上，毛在建政后对解放军体制进行了重新设计。

1954年中共恢复党的军事委员会后，毛泽东担任主席，设军委委员若干人，不设副主席，而朱德长期担任的「中国人民解放军总司令」的职务亦被废除。早已被边缘化的朱德从此不再过问军中事务，在1950年代转任中纪委书记，之后又任人大委员长，再无执掌实权部门。在毛泽东之下，军委先后由彭德怀、林彪、叶剑英、邓小平主持日常工作，而从林彪开始，中央军委开始增设「军委副主席」。

谁能够在担任军委第一副主席期间「主持军委日常工作」，意味着在毛泽东之下拥有军内最高地位。但即便如此，任何形式的调兵遣将，未经毛泽东本人同意，军委副主席也无权指挥。例如，1971年林彪出逃时，也未能成功调动建制部队参与起事，仅与几名亲信驾驶飞机，最终坠机身亡。而副主席之下，各大军区司令、军长、师长更是只有带兵权，没有调兵权。这与毛泽东塑造的特殊的领导体制有密切关系——全国军队只听令于军委主席一人。

但主席与副主席的威望之差，在毛泽东死后瞬间被打破。华国锋被指定为中央军委主席接班人后，既无带兵经验和军队人脉，也无法与身为副主席的叶剑英、邓小平抗衡。1979年中越战争由邓小平亲自部署，奠定了邓的军中地位。自此，华国锋成为首位有职无权的军委主席。

中越战争

1981年，华国锋被迫辞职。邓小平所信赖的胡耀邦出任中共中央主席（编注：该职务已于1982年被废除，其后党中央不设党主席，只设总书记），邓小平出任中央军委主席。由于邓无可争议的资历，「枪指挥党」的争议浮出水面：军委主席可以指定党主席，是否意味着军权在指挥党权，进而领导国家？

这一争议在「六四事件」中凸显尤甚。这是中共历史上首次出动作战部队解决民众抗议，军权也成为了党内斗争的关键砝码。最终，中共中央总书记赵紫阳被解除职务，军委主席邓小平部署戒严。在指挥戒严的核心领导机构中，除强硬派总理李鹏外，悉数由中央军委成员担任。

此时的政治局常委会，已失去正常的决策能力。军队掌握着国家秩序，而五位政治局常委中，竟有两人（赵紫阳、胡启立）被免职。在此番调整人事、指挥戒严过程中，因邓小平个人地位原因，使中央军委严重了干预党政机构的运作。

然而，问题还未结束。

邓小平「六四事件」后宣布退休，并指派江泽民同时担任中共总书记和军委主席。但此时，中共元老杨尚昆亦同时任中央军委副主席和国家主席。论党内资历，杨尚昆自毛泽东时代就跻身中共高层，与邓小平更是同辈元老，而江泽民刚刚从上海市委书记升任中央，不仅资历年轻，更对北京政局知之甚少。此时，杨尚昆希望华国锋时期的先例能够延续下去。

党军分离，是邓小平制约华国锋的重要筹码，也是邓小平驾驭胡耀邦、赵紫阳两任总书记的经典模式。杨尚昆希望，他能够在邓退休后接替这一角色，长期掌握军队，并控制江泽民及其后任。于是，杨尚昆安排其弟杨白冰任军委秘书长，试图使江泽民的军委主席职务有名无实。

然而，由于邓小平的强势干预，杨白冰在1992年中共十四大上「明升暗降」，升为中央政治局委员，却被免去军中职务，杨尚昆也在1993年退休，「杨家将」从此退出中国历史舞台。此后，江泽民出任国家主席，实现了党政军领导人三位一体的回归。

但历史循环仍未结束。2002年，胡锦涛在中共十六大出任中共总书记，江泽民却依照邓小平的旧例，留任军委主席两年，并安排徐才厚、郭伯雄担任军委副主席，实际控制军队。军权与党权分离的态势，直到中共十八大才宣告结束。

中共长期以来遵循的「党指挥枪」原则，实际上是「人指挥枪」：军队效忠特定时期的个人，而非抽象意义上党的系统。

纵观邓小平之后的军委角色，实际上「枪指挥党」的问题并不存在。无论邓小平、杨尚昆还是江泽民，其借控制军队限制党内最高领导人的权力，并非由于军队本身强于党委，而是他们原本在中共党内的地位所决定。但是，这种制度上的漏洞暴露出来的问题是，中共长期以来遵循的「党指挥枪」原则，实际上是「人指挥枪」：军队效忠特定时期的个人，而非抽象意义上党的系统。在此种逻辑下，中央军委受党内权力交接的左右，也将成为两届领导人之间权力分配的一张牌。

这种长期的制度困境，也正是习近平推动军改的重要动机。

习近平军改：「人指挥枪」走向制度化

2014年，中央军委深化国防和军队改革领导小组成立，习担任组长，并第二年底推出一整套军队改革方案，包含部门、军种和战区的重组。几乎同时，两位军队最有权力的军委副主席徐才厚、郭伯雄相继落马，多名军队高层遭查处。

在反腐风暴下接连抓捕两位前任军委副主席，几乎等于完全否定上届军方领导层。习近平通过此举，意在宣示重夺军队领导权的决心，确保军队的完全效忠。

中共制度设计和改革的原始动机，从来都是为了应对党内的人事矛盾和权力斗争。

「听党指挥」，是习近平对军队的第一要求。言外之意，军队仍然存在着「不听指挥」的问题。

但正如前文所述，「党指挥枪」的背后实质是「人指挥枪」，故而「听党指挥」背后隐含的信息，便是要求军队对习本人绝对效忠。

然而，从「党指挥枪」到「人指挥枪」，恰恰反映出中共制度设计和改革的原始动机，从来都是为了应对党内的人事矛盾和权力斗争。

中共建军之初，「南昌起义」领导人朱德率部与毛泽东在湖南的部队共同进入井冈山，组成红四军。朱德任红四军军委书记，毛泽东任前委书记。前委（前敌委员会）是党务机构，在战争年代拥有最高军权。但井冈山上只有红四军，朱德作为军委书记同样有权指挥红四军。由此一来，朱毛二人管辖范围完全重合。军队应当听命于军事首长还是党委书记？这是朱德与毛泽东争论的核心命题。

南昌起义

最终，政工干部出身的毛泽东，通过权力斗争的方式，成功将军队控制在党机器之下，并走上了与国民党党军关系迥然不同的道路。

长征时期，毛泽东与张国焘再出分歧。张国焘治下军队实力大于中央。期间，张国焘另立中央失败。毛泽东借张国焘事件提出「党指挥枪」的必要性，中央军委正式成立。从此，中共的各路军队，无论何派何人，都要听命于军委主席，也就是毛泽东本人的亲自指挥。

而此次军改，同样因习近平巩固权力而推动。新方案的核心，便是中央军委收归权力。

军改之前，在中央军委之下，设立四总部和大军区。解放军下设总参谋部、总政治部、总后勤部和总装备部，地方设七大军区，领导整编的集团军和省军区、军分区，一直延伸至县乡人民武装部。总部有完整的内设机构，军区则领导全部地方武装，独立性较强。

军改后，中央军委下设「一厅、六部、三委、三办、一署、一局」，机构趋向扁平化，分割四总部权力，同时将纪委和政法委独立出来，强化监督。此外，大军区改为战区，而战区仅管辖驻军，不再管辖省市县的武装力量，省军区及以下的军分区、人民武装部等统一由中央军委国防动员部管辖。此举将各省军区的管辖权收归中央。

在兵种上，解放军传统上分为陆海空三军，但陆军长期被默认为军队主力，不设单独军种。2015年后增设陆军、火箭军（原第二炮兵，即导弹部队）和战略支援部队。

此外，设立「中央军委联合作战指挥中心」，由习近平担任总指挥。这一特殊机制，使军委主席本人牢牢把握作战指挥权，对任何一支部队都能实现直接领导，「人指挥枪」走向制度化。

军队国家化：不可触碰的禁区

此次军改中，政府部门几乎没有扮演任何角色。不过，中央军委始终有一个平行的政府架构——国防部。国防部归国务院管辖，同时受国务院和中央军委双重领导，国防部长则由军方领导担任。但事实上，国防部不具备任何指挥权限，且除了对外的记者会、外事交流等会议外，内部并没有会议决策机制。国防部长一般由中央军委委员兼任，除对外军事交流外，也没有实际职能。显然，这是中共参照现代政府架构设定的虚位。

在军改后，国防部的职能毫无变化。因为由国防部领导全国军队，并对中央政府负责，乃是军队国家化的必经之路。而军队国家化，正是中共最不可触碰的敏感神经，但同时也是中共合法化执政必须面对的难解之题。

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