只不过是四个月前，特朗普才和习近平通话，并随后告诉世界稀土方面“已经不再有任何问题”。所以，在四个月后，当人们先是看到中国政府再度追加新规则，更为严格地控管稀土出口，而美国政府则再度表示可能将关税税率提高到100%以上，两国元首又要在10月30日协商出新的协议，全世界有不少人的第一个念头恐怕都是“怎么又来了？”。
毕竟，这一切都让人感到似曾相识：半年前，两国政府对彼此祭出高关税税率的同时，中国政府也是以控管稀土出口为额外筹码，借此向美国施压。过了一个月，双方即使达成初步协议，但中国稀土出口依然缓慢且不稳定，美国因此额外祭出更多对晶片设计软体、乙烷等的出口管控，双方继续互控违反协议。再过一个月，美中两国元首通话，特朗普也正是在该次通话后宣布“已经不再有任何问题”；经过后续谈判，中方也确实开始恢复对部分美国汽车制造商等的稀土供货，美方则在晶片出口管制问题上有所让步。
“已经不再有任何问题”这句话，其有效期限显然太过短暂。人们关注10月30日特朗普与习近平两人会面，而两人确实也有各退一步的条件：以稀土为筹码的习近平希望美国在科技管制等问题上有所让步，而特朗普手上也依然有建立于晶片、货币、金融等优势之上的筹码。但纵使两人谈出新方案，谁又能保证这项协议的有效期限长于四个月？而偏偏，投资和生产都不可能立刻获益，任何企业都必须思考未来一年乃至数年的可能变化，政府的产业政策也不可能每几个月就从头来过。因此，对全世界各国的政界商界人士来说，比起任何的关税，这样根本的不稳定性经常更难以招架。
在这个背景下，从西欧到东亚再到美国本身，许多政府和企业所能够做的，即是在能力所及的范围内争取相对多一点的稳定性。有些时候，它们争取的是短期的稳定，至少换来一点反应的时间。而有些时候，这些短期的措施不再有效，它们因而必须更加关注中长期的稳定，但这些长期方案若要能成功上路，需要克服的困难则经常甚至不仅限于投注多少时间和金钱，还必须面对其他的风险。
而稀土正是这样的例子：尤其对欧美阵营来说，在中国接连数波稀土出口管制之下，既有的短期“求稳”方案愈来愈不具吸引力，但长期方案若要能够成形，还得克服其他的不稳定性。
从此，稀土出口将受制于中国的官僚体系
在短期之内，面对中国全方位的稀土出口管制，其他国家、企业理论上可以个别对北京展开游说，以确保自家人能够稳定取得稀土。而在过去半年，这确实是一些企业尝试的做法，试图至少在短期内独善其身。德国各大厂商是其中最明显的案例，比如在四月底、美中争议正炽时，福斯汽车（Volkswagen；又译大众﹑福士）就透过游说北京，让自家的上游供应商成为第一批获准取得稀土的厂商，中科三环、包头市英斯特稀磁新材料（Baotou INST Magnetic）等公司输往福斯的申请都获准。而到了六月，中国政府也向欧盟“释出善意”，表示愿意针对其所谓的“合理需求”建立绿色通道，加快审批流程；官方媒体也释出消息，指出如江西金力永磁等企业也取得了外销许可，向欧美乃至越南、印度等国的政府和企业释出讯号，表示一切都还可以协商。
然而，争取到这一批进货之后，下一批又该怎么办呢？当中国的宝剑再度出鞘，并向四周国家比划一遭，这证明了稀土断链不是一次性的报复措施，而是长期的谈判工具，什么时候要再度动用操之于北京手上。财经专业媒体《彭博社》所刊登的分析文章标题就指出，“习近平找到面对特朗普时的新筹码，他永远不可能放弃”。更何况，各家媒体多篇文章也都一致指出，中国政府并非突然意识到自己有这样的筹码可以运用。早在邓小平任内，他就已经公开宣示要让稀土之于中国发挥石油之于中东的功用。2010年，面对钓鱼台／尖阁诸岛主权争议，中国也透过稀土出口管制瘫痪了日本的汽车工业。在习近平主政下，北京于最近几年更有意识地在法律、行政面建立起更完整的稀土出口管制工具。在这个背景下，就算个别企业当下谈妥了一批稀土出口的订单，依然没有人知道“不再有任何问题”的承诺可以持续多久，一切都只能取决于北京当下的善意，而即使对最为亲近中国的政府来说，这也依然太过冒险。
又何况，即使认为中国主要剑指美国、因而有可能对其他国家网开一面，这样新的审批机制本身就内含另一层的不稳定性，让短期求稳的方案更不具吸引力。同样以西欧工业大国、过去多次希望与中国建立良好经贸关系的德国为例，依据大报《南德日报》报导，代表该国各大制造业的德国工业联合会（Bundesverband der Deutschen Industrie，常简称BDI）负责相关政策的专家受访时证实，稀土管制令于四月底生效，而截至六月底，光是德国产业的申请就有高达50万件仍在等待审批，中国政府所谓“45日完成审核”根本不可靠。
而也由于僧多粥少、中国又垄断绝大多数稀土供应，导致欧洲市场上剩余的稀土价格水涨船高：原先欧洲市场和中国市场的稀土价格大抵一致，在四月禁令发布之后，铽的欧洲价格来到中国的2.3倍、镝来到3.3倍、钇更来到5.5倍。如今，十月发布的新规定比半年前又更加严格、更加包山包海，行政上的延宕和不确定性只可能更加严重，成本结构也将更为不稳定。
为何如此？即使不考虑中国政府是否蓄意延宕，也姑且不论北京要求各家企业提供完整的供应链相关资讯，许多公司可能不愿透漏商业机密，更根本的问题是，这个体系的复杂性本身就足以保证审批缓慢且难以预测。
由于稀土的加工、使用相当庞杂，中国政府因此向企业要求巨细靡遗的资讯，甚至还必须检查相关申报是否属实，以免稀土资源辗转流入其所不乐见的用途。但路特社报导指出，负责审核业务的政府单位（产业安全与进出口管制局，隶属于商务部）在四月时仅有30位公务人员，禁令出台后紧急扩张，但到了六月也仅有60位而已。在重量级智库“国际策略研究院”（International Institute for Strategic Studies）主办的高峰会上，专家们也指出，产业安全与进出口管制局还不能自行作主，必须送回商务部本部做最后定夺，过程中还需要协调海关总署、国家国防科技工业局等其他机构的意见，高度敏感案件甚至可能还必须上呈至军委会做决定。此外，如果有关部门担心企业偷天换日，借机“夹带”审核范围以外的其他种类稀土，受到政府认证、有能力执行抽查与分析的实验室更是屈指可数。更何况，十月所发布的新规则还强化境外管制，倘若要严格执行，中国的官僚体系甚至必须派员监控特定产品的海外流向，行政负担更加巨大，也更加旷日废时，对企业而言也就更有可能夜长梦多，更难寻求稳定，哪怕只是短期的稳定。
当然，如同多篇报导都指出的，中国十月的新规大抵承袭美国自冷战以降的出口管制，但姑且不论美国官僚体系因而已经有半世纪以上的执行经验，政策上更根本的问题在于，美国政府于冷战期间所管控最早的出口项目主要是以飞机引擎、早期军用电脑等工业制品为主，体积大且用途限定。自奥巴马时期以降，乃至特朗普和拜登时期，为了因应新时代的挑战，管制方式也几经调整，尤其必须统一事权，建立专门机构，并与其他盟邦合作执行。即使有这些改革，美国政府此刻对晶片的管制在执行上也遇到许多困难，在管控晶片流入他国后的环节尤其如此。可想而知，稀土管制对中国官僚体系造成的负担只会更大，必须掌握供应链更多更为庞杂的资讯。
这些因素在在意味著：国家的行政能力始终是硬伤，各国政府和企业纵使依旧相信北京的“善意”，都依然不能保证中国的官僚体系能够稳定支援。而就如同知名中国研究智库Merics的分析人员所说，这又给了中国政府更多操作的空间，可以用有意无意的拖延制造压力，冲击各国经济。这甚至还并未考虑专属于各国的其他问题：比如对欧洲国家而言，俄罗斯入侵乌克兰之后，尤其因为特朗普对北约的观感负面，欧洲本土的国防产业日渐勃兴，但中国又不可能同意稀土出口用于军事目的。因此，短期的“求稳”方案愈来愈不具吸引力，各国政府必须开始投资长期稳定的方案，特别是与美国关系紧密的国家更是如此。
来自中国的不稳定因子：垄断下的价格战
只不过，长期的求稳方案不但需要时间和金钱，也不保证能够成功上路。事实上，这样的求稳方案若要能够成功上路，还得先行克服其他的不稳定因子。这些不稳定有一部分是来自中国政府的运作，但另一部分也是美国政府自己造成的。
在近半年之间，西方世界从智库专家到政治人物陆续大声疾呼，必须重建独立于中国的稀土产业链──毕竟，稀土矿藏并不仅限于中国，很多其他国家也都有机会开采。然而，问题并不只在于矿产开发需要时间和巨额投资，对环境也可能造成重大危害；也不只在于中国亦同时垄断稀土提炼和分离的技术与设备，其他国家的技术严重落后，而北京十月发布的新规定中又更严格限制中国人民赴外从事相关产业，以防堵技术外流──这些都是严重的问题，但只要愿意投资，都未必会是致命伤。事实上，美国政府也并非总是被动，近年来已默默开始相关投资：自2020年度起，美国国防部都以上千万甚至上亿美金的金额，补贴本土企业重新建厂营运，并且投入研发。这样的投资从特朗普第一任开始，在拜登时期持续扩张，是少数跨越两党的政策优先目标。
事实上，中国政府也心知肚明，产量和技术的垄断都未必能够持久。但他们手上还握有制造不稳定性的另一项武器──操控售价、产量和出口量，让其他国家新生的企业血本无归，进而面临倒闭危机。
《金融时报》的分析报导中解释，这并不是空想的风险，而是北京的既有招数：事实上，随著电动车、人工智慧等产业蓬勃发展，带动稀土需求，一直都有他国企业希望进军稀土市场。但中国政府有能力从上而下控制产量、出口量以及售价，而北京放弃高额利润，反而选择以低利润维持国际市场上的优势，即使国际需求提高也不借机提高价格，反而将售价持续维持在低档；而在必要时，中国政府还可以扩增产量或出口量，以倾销的策略让市场上充斥低价稀土，其他国家的企业因此将血本无归。早在2010年代，中国就借此逼退来自美国、澳大利亚的潜在竞争者。一位业界人士受访时便表示，过去其他国家的稀土开发者“假设是要向汽车产业供货，汽车制造商就会去中国访价，要求同样的价格，而这根本不可能做到”。同时，由于中国的稀土产业是由国家高额补贴，北京也继续指挥这些企业不计成本，在低利润之下依然必须持续投资技术研发，更强化中国的优势。一切还是回到老问题：赔钱生意没人做，除非有国家支持。
事到如今，问题还是相同：除非是国防军事等高敏感产业，否则有哪些下游厂商会愿意用数倍的价格采购原料？既然如此，中国政府就有能力在个别种类的稀土市场中随时制造根本的不稳定性，每当这些竞争者发动挑战的时候，都要担心北京随时会从上而下指挥中国企业，迳行压低售价，让竞争者大幅亏损，重演十几二十年前的剧码。而在国际上，如同Merics的分析员所说，这又将造成严重的“先行者劣势”──先行投入大量资金成本的国家、企业，反而面临最大的倒闭风险。愈早投入市场，面对的中国垄断优势愈大，因此要承受最大的不稳定性。
所以，如果要长期解决北京“管控稀土出口”所带来的不稳定，就得先克服北京“操控稀土售价”所带来的不稳定。为此，美国国防部已开始尝试新的政策工具，而重量级智库“策略与国际研究中心”（Center for Strategic and International Studies）主责矿产安全研究的专家Gracelin Baskaran亦寄予厚望，表示这可能是“改变战局的关键”（game changer）。
这项政策工具就是从稳定价格下手：比照政府扶持特定农产品的逻辑，向厂商约定“保证收购价”，并且担任“最终承购方”，承诺倘若厂商无法在市场上卖出其所生产的所有稀土，政府最终一定会以特定价码收购，以保证企业能够获益，或者至少不至于立即倒闭。在此波稀土管制之后，许多报导都提及美国国防部于今年七月投资本土厂商MP Materials，金额高达4亿美金，且成为该公司最大股东。但至少同样重要的是，国防部也保证以每公斤110美金的价格，承购该公司十年内所生产的钕─镨氧化物；另外，MP Materials将增建于美国第二间稀土磁铁工厂，国防部也同样保证100%购买全部产量。而同样受到地缘政治不稳定冲击的大型私人企业也可以加入稳定价格的行列：科技大厂苹果也于今年和MP Materials签订收购合约，合约总价来到5亿美金。有鉴于此，立基于欧洲的中国研究智库Merics也建议欧盟予以效法，至于在资金方面，则可以透过俄罗斯入侵乌克兰后的欧盟军事产业投资专案支应。
成本和价格终究是许多经贸问题的根源。面对稀土供应的不稳定，一个成功的长期求稳方案很可能必须先稳定价格，而这本身则又需要来自国家的巨额投资。
来自美国的不稳定因子：特朗普的政策与作风
但不稳定性并非仅来自于北京的操控。在华府，特朗普政府的各项政策也同样注入其他不稳定的因素，让长期解方更难上路。
在美国本土，稀土开采、提炼都需要大量的建设，但钢、铝等关键建材都是特朗普关税战的风暴中心，几个月后的成本都难以准确预估。早在今年四月，特朗普公布新一波关税之初，稀土产业新闻网“稀土交易所”（Rare Earth Exchanges）的创办人就在自家podcast示警，表示建材成本将冲击稀土等产业的发展。这也反映了部分评论者对特朗普关税政策的根本疑虑：如果重点是要重振美国制造业，特朗普全面性的关税涵盖钢、铝乃至半导体、汽车零组件，反而让附加价值更高的制造业者面临更高的成本和不确定性。美国不可能也不需要什么都做，制造业实际上已经面临缺工问题，职缺高达40万之多，但特朗普政府仿佛并未设定好要增加制造业底下哪些特定产业的就业机会。与此同时，关税政策每个月都发生改变，更带来“瘫痪”的效应，让企业反而暂缓投资。
此外，移民限缩的政策也扩及到持H-1B签证的高阶技术人才，而美国矿业同样面临严重缺工问题，加上美国本土就读矿业工程的毕业生人数持续下滑，这些都不利于美国在提炼稀土等技术上追赶中国。同时，两位国际关系学者也于《Foreign Affairs》撰文，指出特朗普政府削弱科研预算，尤其是冻结对再生能源的投资，而再生能源又是稀土应用的重要领域，这些都反而更难让美国科学界、特别是能源界找出降低对中国稀土依赖的解方。两位作者也指出，特朗普团队意图集中权力、不信任联邦官僚体系，因而就连负责处理关键资源进出口的商务部工业与安全局（Bureau of Industry and Security）、财政部外国资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control）人力都被迫删减，国务院、国安会更是面临内部单位裁撤，跨部门的沟通大幅停摆。特朗普团队认为这有助于事权集中于白宫，避免“深层国家”的官僚掣肘，但同时也削弱美国政府应对相关问题的能力。
另一个至少同等重要的面向则是关于国际合作。即使单就开采矿藏而言，美国的矿藏有限，正在运作的开采场址更是屈指可数。为此，如果要能建立独立于中国的稀土供应链，美国必须和其他国家合作，尤其是和矿产、技术与基础建设都较完备的澳大利亚、巴西、沙乌地阿拉伯等国。而在科技上，面对技术的缺口，加上美国过往对相关研发的投入相当有限，合作更是相当必要：澳大利亚于2022年起有政府支持的研究中心，而日本在2010年面对中国切断稀土供应之后则更早投入相关研究，包含室兰工业大学下有稀土研究中心，更在2012年起就与越南展开科学研究与技术转移的合作。尤其在提炼、分离这项重大瓶颈上，澳大利亚公司Lynas不仅是中国之外最大的稀土开采企业，更有望于明年就不需要仰赖中国的提炼技术；法国也已经与日本展开合作，由日本国营企业共同参与投资，同样希望在明年就借用日本的技术，在欧洲本土兴建首座大型稀土回收提炼厂。对于美国而言，若想领导建立独立于中国的稀土供应链，这些都是明显的合作目标。
然而，如同智库Council on Foreign Relations资深研究员Heidi Crebo-Rediker所指出的，在特朗普政府订下高额关税之后，这些国家对于美国政府都有“信任赤字”。毕竟，虽然稀土不在特朗普“对等关税”的范围之内，但比如巴西、澳大利亚等潜在的合作对象同时也是其他矿产的生产国，也同样面临高额关税。事实上，特朗普也因为司法案件频频攻击巴西总统，也使得澳大利亚在拜登时期谈妥的核子潜舰合作案（即著名的AUKUS）生变，所谓的“信任赤字”甚至还不只来自关税。
专以澳大利亚为例，美澳两国于10月21日火速签订协议，约定于未来六个月内，两国将各自投资10亿美金于澳大利亚稀土的开采与加工，等于承诺快速注入大量资金。此外，协议也同样纳入了最低承购价格的条款，并表示将于国际伙伴合作，共同确保市场价格稳定。这些条款都切中稀土产业的需求，尤其是要降低中国可能带来的不稳定性。专家也分析，澳大利亚相较于其他可能合作国家又有更具规模的资本市场，加上更多元的矿产，以及更大量的矿业工程人才储备。就此看来，对美澳两国而言，这似乎是非常成功的协议。
然则，如同雪梨大学教授Susan Park接受澳大利亚《卫报》采访时所说，长期而言，澳大利亚的矿产投资协议都不能只包含开采，还必须进一步包含后续的加工处理，但特朗普、MAGA阵营在“美国第一”、“拒绝被外国人占便宜”、“制造业回归美国”的主张之下，是否愿意承诺投资美国本土以外的制造业？而且是如此巨额、长期的投资？而澳大利亚政府是否能有足够的信心，相信特朗普和国会共和党团都愿意持续稳定投资？这些都是澳大利亚政府必须思考的问题，尤其中国亦是澳大利亚的主要出口国，矿产方面尤其如此。美国政府因此很可能需要说服澳大利亚“选边站”，而这又需要更大的信任。即使是对美国传统盟友、在军事和情报上有密切合作的澳大利亚而言，合作都不是理所当然的事情，尤其在看向华府、看向特朗普政府之后，更是必须考虑特朗普所制造的不稳定性。
类似的问题也不只是澳大利亚独自面对。Council on Foreign Relations 资深研究员Heidi Crebo-Rediker在另一篇文章中也评论，特朗普偏好双边谈判，但若要真正重建完整的稀土供应链则需要多国合作；为此，拜登时期已经针对稀土等重要矿产主导建立了多边协商机制Minerals Security Partnership，但特朗普是否能够善加利用，也都没有明确的正面迹象。同理，领导同一智库的Michael Froman也分析，刚果民主共和国丰沛的稀土资源若要成功为美国所用，同样需要投资连通该国与赞比亚、安哥拉连通的铁路，才能成功将成品运到港口；这样的解方是否能够上路，而这也取决于美国政府是否能够和非洲发展银行、欧盟执委会等多边组织合作，进而做出这样稳定的、中长期的承诺。
这可能也是稀土问题背后所反映出的最大讽刺之处：美中两国领导人的作为，反而都抵触了他们各自所宣称的战略目的。一方面，在关税战开打之后，习近平所领导的中国面对欧盟、东协、拉美各国时，主要宣传即是美国不可靠、中国才是全球贸易的稳定来源；然而，接连在稀土问题上亮出杀手锏，连带对其他国家的稀土出货严重不稳定，却让这些国家不得不思考如何切断对中国的依赖。于此同时，特朗普政府宣称要重振美国制造业，但其政策反而增加美国制造业所面临的不稳定性；而在稀土问题上，面对制造业如此重要的供应链议题，美国必须与其他国家合作，他的政策和作风却增加了盟邦的顾忌，让长期的稳定方案更难成形。
习近平和特朗普频频出招，两位领导人都想要“赢”，诸多报复措施都剑指对方的咽喉。然而，回到供应链、行政运作、民间投资、国际盟友等现实问题上，“赢”到底意味著什么？中长期而言，他们对彼此、对其他国家的所作所为，特别是其所造成的种种不稳定，是否能够促成他们想要的结局？比起几个月内就可能又再度变卦的协商结果，这或许是更难评估、但才真正更值得关注的问题。
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